胡鞍鋼++楊竺松

習(xí)近平同志今年9月的兩次重要講話（習(xí)近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年和慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話），涉及怎樣正確認(rèn)識民主內(nèi)涵，怎樣堅持和完善人民代表大會制度，怎樣在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)，怎樣評價一個國家政治制度是否民主和有效，怎樣設(shè)計和發(fā)展社會主義民主政治等有關(guān)中國特色社會主義民主政治的若干重大理論和實踐問題。

一、如何正確理解“民主”的內(nèi)在含義

習(xí)近平同志指出，人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補(bǔ)充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國社會主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢。習(xí)近平同志還指出，人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的。民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的。這就告訴我們，中國的民主不止是選舉一種形式，還包括協(xié)商民主的形式。兩者優(yōu)勢互補(bǔ)，就優(yōu)于一種形式。中國的民主不僅是形式的民主，如選舉，還更是實質(zhì)的民主，如代表民意，參與決策。這就超越了西方的形式民主、選舉民主。

如果認(rèn)真地考察一下的話，西方民主常常有“南轅北轍”的結(jié)果，形式民主卻實質(zhì)不民主，民主的目的與民主的結(jié)果大為不同。這是因為西方民主建立在資本主義私有制基礎(chǔ)之上，它的邏輯本質(zhì)上就是資本的邏輯，“一人一票”或許更接近于“一美元一票”，“兩黨競爭”或“多黨競爭”就會變成兩大利益集團(tuán)爭斗或幾大利益集團(tuán)爭斗，多數(shù)民眾在政治運(yùn)作過程中被邊緣化，而政治資源集中在少數(shù)人手中，根本背離了民主要義，加劇了貧富分化和社會群體分化。最近兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家（英國倫敦經(jīng)濟(jì)政治學(xué)院的加布里埃爾·楚克曼和美國加利福尼亞大學(xué)伯克利分校伊曼紐爾·賽斯）的一項最新研究表明，如今，處于最頂層0.1%的美國人（凈資產(chǎn)超過2000萬美元的大約16萬戶家庭）擁有22%的家庭財富，而處于底層90%的家庭2012年時的平均實際財富并未高于1986年。這是最典型的西方民主的實例，26年來美國多次的各種全國或地方選舉反而加劇了美國社會貧富兩極分化。實踐不僅是檢驗真理的標(biāo)準(zhǔn)，還是檢驗政治民主優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。美國的民主實踐本身就打破了美國民主的神話。

正確理解民主的內(nèi)涵，前提是充分認(rèn)識民主模式的多樣性，打破對西方的制度迷信。中國作為一個社會主義國家，社會主義的根本制度決定了中國的民主與西方民主有著本質(zhì)區(qū)別。政治學(xué)者羅伯特·達(dá)爾指出，民主的一個關(guān)鍵特征是政府持續(xù)回應(yīng)其公民的偏好，而中國共產(chǎn)黨和政府對民眾的訴求的確具有較強(qiáng)的回應(yīng)性。因此，中國特色社會主義民主所信奉的“人民主權(quán)”不僅僅是一個形式，更是在實質(zhì)上使人民真正成為主權(quán)者，因而真正具有廣泛性和人民性，是一種實質(zhì)性的民主。更為重要的是，在這種民主模式下，中國實現(xiàn)了傾聽民聲、廣集民智，做到了政治穩(wěn)定、決策有效，確保了經(jīng)濟(jì)繁榮、社會發(fā)展，展現(xiàn)出了中國民主的強(qiáng)大生命力。

二、如何堅持和完善人民代表大會制度

習(xí)近平同志指出，人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現(xiàn)社會主義國家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家作主、保障實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度，是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排。堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主，必須全面推進(jìn)依法治國，必須堅持民主集中制。

60多年的實踐已經(jīng)證明，人民代表大會制度是一個好制度，其最大的好處是真正代表人民。人民代表大會制度，顧名思義就是“人民主權(quán)”，權(quán)力屬于人民。1954年9月，第一屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。 第二十一條還規(guī)定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。這一制度，既不是“三權(quán)分立”，也不是“兩院制”，而是“一院制”、“一元化”。這種制度的好處或優(yōu)勢，誠如鄧小平所言，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯。例如，在每年的全國人民代表大會上，一次性就通過了《政府工作報告》、《最高人民法院工作報告》、《最高人民檢察院工作報告》以及《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》等多個決議。這就與美國的“否決體制”形成鮮明的對照。如總統(tǒng)行政當(dāng)局提出的議案、國會否決，參議院的議案、眾議院否決，共和黨議案、民主黨否決，任何一個否決環(huán)節(jié)都導(dǎo)致拖延甚至無所作為，成為“否決體制”。目前美國國會已經(jīng)成為歷史上通過批準(zhǔn)議案最少的，也是最低效的，民意測驗也是最低的。2013年8月美國蓋洛普調(diào)查的結(jié)果顯示，美國民眾對國會滿意度持續(xù)下探，受訪民眾中只有14%滿意國會議員表現(xiàn)，不滿意比率卻高達(dá)81%。這部分歸因于參議院與眾議院分屬民主黨與共和黨主導(dǎo)，分裂僵局造成國會運(yùn)作不佳。

全面深化改革時期，將是我國人民代表大會制度充分建設(shè)、發(fā)展和完善的重要時期。要積極推動人民代表大會制度有關(guān)體制和運(yùn)行機(jī)制更趨制度化、程序化、規(guī)范化、實質(zhì)化，進(jìn)一步增強(qiáng)人民代表大會制度的生命力。

首先，要完善中國特色社會主義法律體系。圍繞提高立法質(zhì)量這一關(guān)鍵，加強(qiáng)立法工作，堅持科學(xué)立法、民主立法，依據(jù)改革舉措，結(jié)合立法規(guī)劃和立法工作計劃，需要修改的法律按照程序及時修改，加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來，使重大改革于法有據(jù)、有序進(jìn)行。

其次，要全面推進(jìn)依法治國。加強(qiáng)和改進(jìn)法律實施工作，堅持法律面前人人平等，維護(hù)憲法法律權(quán)威，加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作，進(jìn)一步健全憲法實施監(jiān)督機(jī)制和程序，強(qiáng)化憲法法律賦予各級人大及其常委會的監(jiān)督職責(zé)，建立健全全社會忠于、遵守、維護(hù)、運(yùn)用憲法法律的制度，拓寬人民監(jiān)督權(quán)力的渠道，健全申訴控告檢舉機(jī)制，推進(jìn)法治中國建設(shè)。

再次，推動人民代表大會制度進(jìn)一步具體化。要加強(qiáng)各級國家機(jī)關(guān)同人大代表的聯(lián)系，加強(qiáng)人大代表同人民群眾的聯(lián)系，使國家機(jī)關(guān)聽取人大代表和人民群眾意見建議、人大代表聽取人民群眾意見建議更加制度化、常態(tài)化；適度降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在人大代表中所占比例，下大力氣有組織地、系統(tǒng)性地對各行各業(yè)基層和一線人大代表進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，切實提高其參政議政能力。

最后，要推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新。健全人大監(jiān)督制度和討論決定重大事項制度，建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)。

三、如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)

習(xí)近平同志對在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)社會主義協(xié)商民主建設(shè)提出了三點(diǎn)基本要求，即全面認(rèn)識社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢這一重大判斷、要深刻把握社會主義協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)這一基本定性和要切實落實推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展這一戰(zhàn)略任務(wù)。

協(xié)商民主作為社會主義政治民主的基本組成部分，其載體是中國人民政治協(xié)商會議。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，制定《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，組織中央人民政府。從時間來看，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度在先，新中國成立在后；是多黨合作、政治協(xié)商制度的創(chuàng)建引領(lǐng)中國開啟了新國家、新制度建設(shè)的新時代。1978年改革開放以后，鄧小平指出，人民政協(xié)是我國政治體制中發(fā)揚(yáng)社會主義民主和實行相互監(jiān)督的重要形式，黨的十二大也明確提出了中國共產(chǎn)黨同民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針。1991年，江澤民指出，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是我國的一項基本政治制度；社會主義民主有兩種形式，包括投票選舉和協(xié)商。1993年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為一項基本政治制度被正式寫入憲法。2006年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》首次明確提出中國特色社會主義民主政治的兩種形式，即“選舉民主”和“協(xié)商民主”。2012年，黨的十八大報告充分肯定了“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。”

選舉民主與協(xié)商民主的協(xié)調(diào)配合及其優(yōu)勢互補(bǔ)，是典型的“兩條腿走路”的中國民主，已經(jīng)突破西方國家單純選舉民主的“一條腿走路”民主。顯然，“兩條腿走路”就比“一條腿走路”要好得多、強(qiáng)得多，否則就陷入“選票為主”的陷阱之中，而協(xié)商民主不僅已經(jīng)成為一種成熟的政治制度，也創(chuàng)新了多種民主形式，使兩種民主優(yōu)勢互補(bǔ)，形成合力。

黨的十八大報告指出，協(xié)商民主制度是一個廣泛、多層的制度體系和工作機(jī)制，并明確了主要協(xié)商渠道、協(xié)商目的、基本原則和多種協(xié)商形式。黨的十八屆三中全會《決定》將“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”作為重大改革任務(wù)之一。這就意味著中國共產(chǎn)黨重大決策將更加強(qiáng)調(diào)“開放決策”特色，更好地聽民聲、順民意、匯民智，推動重大決策更加科學(xué)化、民主化、制度化、程序化和規(guī)范化，對發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主具有重大意義。

發(fā)展廣泛多層制度化的社會主義協(xié)商民主，要加強(qiáng)協(xié)商途徑建設(shè)，重在決策前和決策中協(xié)商。離開民主的決策，就是專斷的決策，沒有不失敗的；離開科學(xué)的決策，就是盲目的決策，沒有不碰壁的；離開制度的決策，就是隨意的決策，沒有不出問題的。要進(jìn)一步提高各級黨和政府重大決策機(jī)制的科學(xué)化民主化水平，加強(qiáng)和完善同民主黨派的政治協(xié)商，把政治協(xié)商納入各級黨和政府決策程序；要加快中國特色新型智庫建設(shè)，強(qiáng)化重大決策的“內(nèi)腦”和“外腦”互動，向智庫、專家、學(xué)者求經(jīng)問道，廣泛聽取智庫意見建議；加強(qiáng)與人民群眾切身利益直接相關(guān)問題的聽證，加強(qiáng)重大問題的科學(xué)論證；加強(qiáng)調(diào)查研究、了解民情，問計于民、廣泛協(xié)商。

四、如何科學(xué)評價一國政治制度的民主和有效程度

習(xí)近平同志指出，評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進(jìn)入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督。

政治發(fā)展道路作為“中國之路”的重要組成部分，其獨(dú)特性突出體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨人對制度優(yōu)劣評判標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識上。1945年毛澤東在黨的七大政治報告中指出，中國一切政黨的政策及其實踐在中國人民中所表現(xiàn)的作用的好壞、大小，歸根到底，看它對于中國人民的生產(chǎn)力的發(fā)展是否有幫助及其幫助之大小，看它是束縛生產(chǎn)力的，還是解放生產(chǎn)力的。毛澤東在新中國曙光初現(xiàn)的時刻，從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典原理出發(fā)，對包括中國共產(chǎn)黨和國民黨在內(nèi)的中國一切政黨提出了政策評價標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是，為中國共產(chǎn)黨選擇國家制度形式提供了關(guān)鍵性的依據(jù)，即生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。

改革開放初期，1980年鄧小平在題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中提出了衡量黨和國家各項制度完善與否的三條標(biāo)準(zhǔn)：我們進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，是要在經(jīng)濟(jì)上趕上發(fā)達(dá)的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優(yōu)秀的人才。達(dá)到上述三個要求，時間有的可以短些，有的要長些，但是作為一個社會主義大國，我們能夠也必須達(dá)到。所以，黨和國家的各種制度究竟好不好，完善不完善，必須用是否有利于實現(xiàn)這三條來檢驗。

新中國60多年特別是改革開放30多年來的實踐和探索，中國的政治發(fā)展實踐出色地達(dá)到了上述要求。首先，單一制的國家體制為國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定提供了法理基礎(chǔ)，決定了中央政府對地方的領(lǐng)導(dǎo)能力，更有利于形成整個政權(quán)內(nèi)部上下一致的合力。其次，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨自身治國理政日趨成熟，不斷走向制度化、規(guī)范化和程序化，黨和國家的集體領(lǐng)導(dǎo)體制不斷鞏固完善，包括協(xié)商民主在內(nèi)的黨內(nèi)民主不斷發(fā)展，中國特色的民主集中制趨于完善，保證了重大決策上不發(fā)生顛覆性錯誤。再次，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度有效促進(jìn)了政黨間的團(tuán)結(jié)，使中國政治的參與各方能夠以人民利益為出發(fā)點(diǎn)，以發(fā)展為最終目的，在重大決策中發(fā)揮建設(shè)性作用。因此，中國的政治制度是更加科學(xué)、更具效率、從有效治理中國這一“超級國家”的需求出發(fā)而創(chuàng)新和不斷完善的“超級治理體系”，它大大超越了美國“三權(quán)分立”政治格局和將權(quán)力制衡異化為相互拆臺的政治現(xiàn)狀，更能夠回應(yīng)人民日益增長的物質(zhì)文化需求。

五、如何正確設(shè)計和發(fā)展社會主義民主政治制度

習(xí)近平同志指出，設(shè)計和發(fā)展國家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、形式和內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實要求、著眼解決現(xiàn)實問題，不能割斷歷史，不能想象突然就搬來一座政治制度上的“飛來峰”。發(fā)展社會主義民主政治，關(guān)鍵是要增加和擴(kuò)大我們的優(yōu)勢和特點(diǎn)，而不是要削弱和縮小我們的優(yōu)勢和特點(diǎn)。

中國社會主義民主政治制度的創(chuàng)意者和締造者是毛澤東。包括1949年的《共同綱領(lǐng)》、1954年的《中華人民共和國憲法》、1956年的《中國共產(chǎn)黨黨章》等在內(nèi)的有形或無形的一整套新制度，不僅實現(xiàn)了從舊制度向新制度的根本轉(zhuǎn)變，而且也超越了當(dāng)時的蘇聯(lián)社會主義制度，還超越了被視為最好的美國資本主義制度。其中，《共同綱領(lǐng)》規(guī)定了中國所要建立的是一個新民主主義國家，由四大階級共同組成聯(lián)合政府，建立中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，實行“人民民主專政”，由此創(chuàng)新了新中國三大基本政治制度，即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和人民代表大會制度。但是，制度建設(shè)的道路并不是一帆風(fēng)順的。毛澤東本人曾違反了他親手創(chuàng)建起來的民主集中制，直到“文革”結(jié)束后重新恢復(fù)上述制度體系，重回依黨章治黨、依憲法治國的制度軌道，此后我們又對這一制度體系進(jìn)行了不斷的完善和鞏固。

要實現(xiàn)“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)，關(guān)鍵在于完善和發(fā)展社會主義民主政治制度。社會主義民主政治制度完善和發(fā)展，關(guān)鍵在于正確處理吸收與揚(yáng)棄、堅持自我與集人所長的辯證統(tǒng)一關(guān)系，自我主體性是根本，開放與學(xué)習(xí)服務(wù)于自我主體的完善與發(fā)展。如果固步自封、驕傲自滿、不能集人所長，也就無法及時對自身不足加以完善，遲滯實現(xiàn)目標(biāo)的步伐；如果一味模仿、人云亦云、不能堅持自我，最終就會成為邯鄲學(xué)步，反而丟掉原有制度的優(yōu)勢，也就不能實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的目標(biāo)。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的新一屆黨中央深刻認(rèn)識當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)中存在的矛盾和問題，充分凝聚人民的智慧和力量，以前所未有的決心和勇氣，推進(jìn)全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的歷史偉業(yè)。習(xí)近平同志堅持和發(fā)展中國特色社會主義民主政治的民主觀，建立在中國共產(chǎn)黨人對西方世界、對中國、對黨自身更加清醒的認(rèn)識之上，反映出中國共產(chǎn)黨人高度的政治自覺和政治自信，代表著中國共產(chǎn)黨和中國人民高度的政治自強(qiáng)和政治勇氣，必將對中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，使中國特色社會主義民主政治不斷完善，成為不同且更優(yōu)越于西方民主尤其是美國民主的政治文明形態(tài)。

（作者單位：胡鞍鋼，清華大學(xué)國情研究院；楊竺松，清華大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：李振通