楊建成

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

● 法學(xué)前沿

電力行業(yè)公共輿論困境分析

楊建成

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

有效管理公共輿論是考量一切社會(huì)組織管理能力的一項(xiàng)重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)取得巨大成就，電力行業(yè)改革取得重大進(jìn)展。然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，不同于一般的學(xué)術(shù)討論和正常批評(píng)的負(fù)面輿論的出現(xiàn)嚴(yán)重誤導(dǎo)公共輿論，大大降低電力企業(yè)美譽(yù)度，損害電力企業(yè)品牌形象。造成這種狀況的原因既有外部原因，也有內(nèi)部原因。

電力行業(yè)；公共輿論；輿論環(huán)境；負(fù)面輿論

一、電力行業(yè)公共輿論環(huán)境現(xiàn)狀與問(wèn)題

《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》將公共輿論定義為：“公共輿論就是由人口的某些重要部分所持有的對(duì)某些有爭(zhēng)議的問(wèn)題的一系列看法”。根據(jù)該定義，公共輿論的要素有三：第一，公共輿論代表群體性意見(jiàn)，非組織成員所持有的意見(jiàn)不能構(gòu)成公共輿論；第二，公共輿論與有爭(zhēng)議的問(wèn)題相關(guān)，公眾一致的意見(jiàn)不會(huì)形成輿論；第三，公共輿論是可以被辯護(hù)的，這個(gè)辯護(hù)的權(quán)利既包括公眾，也包括政治組織。盡管多數(shù)的意見(jiàn)或少數(shù)的意見(jiàn)都可以叫“公共輿論”，但是從影響政治過(guò)程的角度考慮，公共輿論乃是所有觀點(diǎn)中的多數(shù)觀點(diǎn)，或是大勢(shì)聲張的少數(shù)派觀點(diǎn)。由此可見(jiàn)，公共輿論的定義必然包含三個(gè)要素：輿論的主體即公眾、輿論的客體即問(wèn)題、輿論的存在形式即意見(jiàn)?；诖?，本文認(rèn)為，公共輿論就是社會(huì)公眾針對(duì)某些與公共利益有關(guān)的社會(huì)問(wèn)題通過(guò)一定的方式公開(kāi)表達(dá)的共同意見(jiàn)。

電力行業(yè)作為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的公用事業(yè)性行業(yè)，承擔(dān)了重要的政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。但是，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)化程度越來(lái)越高的形勢(shì)下，電力行業(yè)面對(duì)的公共輿論環(huán)境卻與其承擔(dān)的重要責(zé)任大相背離。公共輿論對(duì)電力行業(yè)的批評(píng)與指責(zé)之聲不絕于耳，給電力行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、形象建設(shè)均帶來(lái)了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響。這些負(fù)面輿論的現(xiàn)狀可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：

第一、電力行業(yè)的公共輿論有些已經(jīng)在反復(fù)的傳播中固化，形成刻板印象，如壟斷，高福利待遇等。這對(duì)電力行業(yè)的公共輿論管理帶來(lái)了艱巨的挑戰(zhàn)。這一點(diǎn)必須給與特別的重視。

第二，新聞媒體由于專業(yè)學(xué)識(shí)所限，利益考量所迫經(jīng)常進(jìn)行選擇性的新聞報(bào)道，這導(dǎo)致電力行業(yè)的形象兩張皮現(xiàn)象嚴(yán)重，這突出表現(xiàn)在行業(yè)內(nèi)媒體與行業(yè)外媒體在報(bào)道主題取舍方面存在明顯的差別。

第三，學(xué)術(shù)研究成果的普及化使得專家意見(jiàn)的影響日益強(qiáng)大，其學(xué)術(shù)課題與公眾生活聯(lián)系緊密的研究?jī)?nèi)容更容易使電力行業(yè)的負(fù)面輿論影響擴(kuò)大化。

第四，電力行業(yè)廠網(wǎng)分開(kāi)體制改革使得全行業(yè)的輿論管理缺乏內(nèi)部整合。各自為政、互相扯皮等內(nèi)部問(wèn)題加重了全行業(yè)輿論管理的難度。如在電荒等問(wèn)題中就充分暴露了行業(yè)內(nèi)的輿論分歧。

二、電力行業(yè)公共輿論困境的原因分析

(一)外部因素

1.新自由主義意識(shí)形態(tài)的廣泛傳播和影響

美國(guó)和西歐國(guó)家在上世紀(jì)70年代中期陷入經(jīng)濟(jì)滯脹之中，隨之出現(xiàn)了所謂“后凱恩斯革命”的新思潮。這一以哈耶克、弗里德曼等人為代表的新思潮，認(rèn)為市場(chǎng)能夠自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的均衡，反對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)，更反對(duì)國(guó)有企業(yè)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等制度。改革開(kāi)放以后，作為當(dāng)時(shí)西方主流的“新自由主義”理論，開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)人的視野，并為一些學(xué)者所推崇。由于新自由主義的理論主張與當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制中的國(guó)有經(jīng)濟(jì)的組織形式存在尖銳的沖突，因此，國(guó)有企業(yè)的壟斷問(wèn)題便自然而然成為其攻擊對(duì)象。新自由主義的意識(shí)形態(tài)成為國(guó)有企業(yè)包括電力企業(yè)不良輿情產(chǎn)生的重要思想根源。

我們認(rèn)為壟斷問(wèn)題是電力行業(yè)面臨的破壞性最大的輿情。原因是電力行業(yè)出現(xiàn)的許多問(wèn)題都或多或少的與壟斷掛鉤：電力行業(yè)的業(yè)績(jī)提升歸因于壟斷；電力行業(yè)的利潤(rùn)的提升歸因于壟斷；電力行業(yè)的高薪酬高福利歸因于壟斷；電荒的出現(xiàn)歸因于壟斷；電力行業(yè)管理體制改革遲滯歸因于壟斷。

由此可見(jiàn)，壟斷問(wèn)題對(duì)于電力行業(yè)不良輿情來(lái)說(shuō)具有根本性的傾向性的影響。當(dāng)然壟斷問(wèn)題不限于電力行業(yè)，其他一些央企也存在相應(yīng)問(wèn)題。更有學(xué)者構(gòu)造出“行政性壟斷”和“市場(chǎng)性壟斷”的概念，以便專指我國(guó)央企存在的嚴(yán)重問(wèn)題。由于該問(wèn)題的學(xué)術(shù)性較強(qiáng)，因此在學(xué)術(shù)探討領(lǐng)域較為常見(jiàn)。該問(wèn)題屬于全行業(yè)的問(wèn)題，而且專業(yè)性很強(qiáng)，需要專門的組織機(jī)構(gòu)集中力量予以長(zhǎng)期的、堅(jiān)定的理論反擊。

2.電力行業(yè)自身的公用事業(yè)屬性

電力行業(yè)自身的公用事業(yè)屬性導(dǎo)致電力行業(yè)輿情容易引起傳播擴(kuò)大效應(yīng)。電力行業(yè)具有供電普遍服務(wù)、產(chǎn)品無(wú)差異化的公用事業(yè)屬性，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，與社會(huì)的關(guān)系日益緊密，公眾對(duì)電力行業(yè)的服務(wù)水平、責(zé)任要求、道德期望日益提高。但電力行業(yè)內(nèi)在的技術(shù)高危險(xiǎn)性決定電力行業(yè)始終處于輿論的風(fēng)口浪尖。在這種情況下，部分新聞媒體為追求自身利益故意擴(kuò)大輿論效應(yīng)，以保護(hù)公眾利益為輿論導(dǎo)向誤導(dǎo)公眾對(duì)電力行業(yè)的主觀認(rèn)識(shí)，固化電力行業(yè)在公眾中的負(fù)面形象。這種狀況突出表現(xiàn)在安全生產(chǎn)、營(yíng)銷服務(wù)和電荒等問(wèn)題上。

安全生產(chǎn)問(wèn)題一直是輿論關(guān)注的熱點(diǎn)，電力行業(yè)屬于高危行業(yè)之一，因此，行業(yè)本身的性質(zhì)決定此類問(wèn)題始終是產(chǎn)生不良輿情的重要來(lái)源。電力行業(yè)的安全生產(chǎn)問(wèn)題既有技術(shù)原因造成的，也有管理原因造成的。但輿論對(duì)此類問(wèn)題的認(rèn)識(shí)較為客觀，即只要相關(guān)企業(yè)能夠及時(shí)、公開(kāi)、合理應(yīng)對(duì)就不會(huì)產(chǎn)生惡劣影響。

電荒問(wèn)題是近幾年較為輿論重視的行業(yè)問(wèn)題。輿論關(guān)于電荒問(wèn)題的討論牽扯到電力行業(yè)的壟斷問(wèn)題，利潤(rùn)問(wèn)題，電力體制改革問(wèn)題，電價(jià)問(wèn)題，煤電關(guān)系問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變問(wèn)題等重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。因此，電荒問(wèn)題是電力行業(yè)面臨的最復(fù)雜的輿情問(wèn)題。

電力行業(yè)作為重要的公用事業(yè)組織，具有向全社會(huì)提供普遍供電服務(wù)的職責(zé)。由于電力供應(yīng)高技術(shù)、高風(fēng)險(xiǎn)等特征以及用戶自身使用不當(dāng)?shù)仍蛲鶎?dǎo)致電力供應(yīng)服務(wù)過(guò)程中頻繁出現(xiàn)一些突發(fā)的事件，這些事件因與用戶的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，所以更容易引發(fā)不良輿論問(wèn)題。

3.國(guó)家層面的制度安排導(dǎo)致的電力行業(yè)輿論被動(dòng)狀態(tài)

由于國(guó)家在轉(zhuǎn)型時(shí)期各項(xiàng)制度創(chuàng)新等原因，電力行業(yè)在多個(gè)領(lǐng)域也牽涉其中，致使由此導(dǎo)致的不良輿論產(chǎn)生不可逆的嚴(yán)重影響。這突出表現(xiàn)在收入分配制度改革、反腐敗改革和環(huán)境保護(hù)制度改革等方面。

電力行業(yè)的高薪酬(福利)問(wèn)題曾經(jīng)是前些年媒體發(fā)起攻擊的重點(diǎn)對(duì)象，至今仍有零星報(bào)道。據(jù)我們分析，此問(wèn)題已經(jīng)在公眾心目中形成了非常固化的觀念，短時(shí)期內(nèi)較難改觀。輿論的基本觀點(diǎn)就是電力行業(yè)的利潤(rùn)是壟斷造成的，否認(rèn)行業(yè)本身的貢獻(xiàn)，進(jìn)而認(rèn)為電力行業(yè)的高薪酬就是侵占公眾利益，搞小金庫(kù)，搞特殊利益集團(tuán)。該問(wèn)題與公眾切身利益密切相關(guān)，因此輿論傳播的擴(kuò)大效應(yīng)非常明顯。屬于人人都能談?wù)摰脑掝}。

電力行業(yè)的腐敗問(wèn)題與其它領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題沒(méi)有太大的差別，但因?yàn)榉锤瘮”旧砭褪禽浾撽P(guān)注的重點(diǎn)，所以電力行業(yè)的腐敗問(wèn)題自然也頗受關(guān)注。電力行業(yè)腐敗問(wèn)題多與行業(yè)的高薪酬高福利有關(guān)，事實(shí)上是與整個(gè)央企的財(cái)務(wù)管理制度相關(guān)。輿論多關(guān)注企業(yè)的財(cái)務(wù)透明度，認(rèn)為國(guó)企的財(cái)產(chǎn)屬于人民的公有財(cái)產(chǎn)，人民群眾有理由享有相應(yīng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和成果分享權(quán)。腐敗問(wèn)題嚴(yán)重?fù)p害電力行業(yè)的形象。

環(huán)境污染問(wèn)題是當(dāng)前具有世界性的輿論話題。與電力行業(yè)相關(guān)的環(huán)境污染問(wèn)題既有傳統(tǒng)的污染問(wèn)題，如大氣污染。又有與新材料，新技術(shù)的廣泛使用有關(guān)的新型污染問(wèn)題，如核泄漏導(dǎo)致的核污染。對(duì)于電力行業(yè)來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題與技術(shù)革新，節(jié)能減排等具體問(wèn)題緊密聯(lián)系。

(二)內(nèi)部因素

電力行業(yè)如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，特別是在經(jīng)濟(jì)全球化、媒介產(chǎn)業(yè)化與市場(chǎng)化不斷加劇的環(huán)境下，如何有效引導(dǎo)輿論傳播，使得理論傳播和新聞傳播朝著有利于電力行業(yè)的方面發(fā)展，是一項(xiàng)亟待加強(qiáng)的工作。從電力行業(yè)自身角度來(lái)說(shuō)，存在以下幾方面問(wèn)題：

1.輿情管理的觀念意識(shí)薄弱

雖然電力行業(yè)普遍設(shè)立相關(guān)宣傳部門等機(jī)構(gòu)，宣傳力量相對(duì)較強(qiáng)，但大多數(shù)主要對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行工作匯報(bào)，多屬于正面宣傳。對(duì)于行業(yè)出現(xiàn)的負(fù)面事件報(bào)道采取消極回避態(tài)度，缺乏積極開(kāi)放的心態(tài)。對(duì)于一些有誤導(dǎo)性的報(bào)道采取放任態(tài)度，致使公眾由于信息不對(duì)稱而對(duì)電力行業(yè)存在偏見(jiàn)和誤解，最終在公眾中形成嚴(yán)重的刻板印象。

2.輿情管理的能力水平低下

目前，無(wú)論是電力行業(yè)自身還是外部環(huán)境，都發(fā)生了巨大變化。然而，同時(shí)，媒體環(huán)境也在急劇變化，網(wǎng)絡(luò)媒體、財(cái)經(jīng)媒體、都市媒體異軍突起，媒體投資上的多元化、運(yùn)營(yíng)上的市場(chǎng)化、財(cái)政上的獨(dú)立化以及跨國(guó)媒體巨頭在華影響力不斷增強(qiáng)。一些跨國(guó)公司積極向國(guó)內(nèi)大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)資金，支持其學(xué)術(shù)研究交流活動(dòng)。通過(guò)一些海外基金會(huì)，跨國(guó)公司廣邀國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和媒體從業(yè)人員到美歐等地進(jìn)修交流。一些跨國(guó)公司積極雇請(qǐng)國(guó)際和國(guó)內(nèi)公關(guān)公司在華開(kāi)展媒體活動(dòng)，利用廣告資源調(diào)控輿論，其力度之大也超出大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的所思所為。

與跨國(guó)公司相比，電力行業(yè)輿論傳播能力明顯不足。一是理論傳播能力弱。如被媒體廣為詬病的壟斷問(wèn)題，后發(fā)國(guó)家實(shí)施趕超戰(zhàn)略，幾乎無(wú)一例外地需要利用國(guó)家的力量。諸如特許公司、幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入控制、國(guó)有企業(yè)、政府采購(gòu)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)控制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)控制等制度，是歷史上英、美、法、德、日等運(yùn)用主權(quán)力量保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的司空見(jiàn)慣的做法。我國(guó)發(fā)展壯大電力行業(yè)，是后發(fā)國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和繁榮的必然選擇。但是，按照新自由主義的經(jīng)濟(jì)教條，電力行業(yè)的壟斷沒(méi)有存在的正當(dāng)理由，僅僅是一個(gè)特殊利益集團(tuán)而已。這種觀念流毒甚廣，國(guó)有企業(yè)深受其害。因此，如何協(xié)調(diào)組織好理論研究和傳播，正確說(shuō)明電力行業(yè)壟斷存在和發(fā)展的歷史必然性和現(xiàn)實(shí)合理性，已成為電力行業(yè)不容回避的問(wèn)題。二是新聞傳播不適應(yīng)實(shí)踐要求。新聞傳播的力量在于能夠讓政策在短時(shí)間內(nèi)同群眾見(jiàn)面、能夠以群眾易懂的方式傳播事實(shí)。電力行業(yè)在當(dāng)代社會(huì)的影響力不斷增大，群眾關(guān)注度越來(lái)越高，因此，需要持續(xù)、及時(shí)地通過(guò)新聞媒體向公眾通報(bào)企業(yè)情況，傳播自身正面信息。但實(shí)踐中，電力行業(yè)因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不足、溝通不暢、管理缺位、職責(zé)不落實(shí)、專業(yè)能力不強(qiáng)等原因，不時(shí)發(fā)生關(guān)鍵時(shí)刻失語(yǔ)、不語(yǔ)、亂語(yǔ)的現(xiàn)象，結(jié)果陷入輿論困境。

3.輿情管理的全行業(yè)整合缺失

隨著電力行業(yè)廠網(wǎng)分開(kāi)改革的實(shí)施，全行業(yè)鐵板一塊的運(yùn)作模式進(jìn)而結(jié)束，不同主體間的利益分歧進(jìn)一步加大，這直接導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)的意見(jiàn)分歧，不良輿論直接產(chǎn)生于行業(yè)內(nèi)部，使得本已脆弱的輿論環(huán)境突增壓力?？偨Y(jié)為一句話就是電力行業(yè)缺乏口徑統(tǒng)一的輿論引導(dǎo)機(jī)制。

三、電力行業(yè)公共輿論管理應(yīng)對(duì)措施

面對(duì)以上問(wèn)題，電力行業(yè)公共輿論管理急需創(chuàng)新公共輿論管理體制機(jī)制。

(一)加快公共輿論管理組織體系建設(shè)

建立電力行業(yè)公共輿論管理的組織體系，是輿論管理科學(xué)化的基礎(chǔ)。公共輿論管理是電力行業(yè)重要的一項(xiàng)管理工作，需要專門的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作。電力行業(yè)公共輿論組織體系建設(shè)的總方向是分級(jí)管理、差異化管理和專業(yè)化管理。

(二)健全輿論監(jiān)測(cè)機(jī)制

輿論監(jiān)測(cè)機(jī)制的主要職能是在公共輿論問(wèn)題發(fā)生以后，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共輿論的傾向、并對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行初步分析預(yù)測(cè)，進(jìn)而為組織決策提供可操作性的建議，并予以恰當(dāng)處置的組織體系和制度設(shè)計(jì)。

(三)建立意見(jiàn)領(lǐng)袖與媒體管理機(jī)制

針對(duì)不同的信息傳播分別發(fā)揮專家學(xué)者、新聞?dòng)浾摺⒕W(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)領(lǐng)袖等不同類型意見(jiàn)領(lǐng)袖作用；加強(qiáng)媒體關(guān)系建設(shè)，發(fā)揮媒體在電力行業(yè)公共輿論管理中信息通道和活動(dòng)組織者的兩方面角色。

(四)完善輿論危機(jī)管理機(jī)制

建立輿論危機(jī)處理工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各部門相互配合、共同協(xié)作，及時(shí)解決問(wèn)題，化解矛盾。具體來(lái)說(shuō)，電力行業(yè)輿論危機(jī)管理需要建立規(guī)范的管理流程和有效的危機(jī)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。

(五)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)

一是完善電力行業(yè)輿論信息發(fā)布制度設(shè)計(jì)；二是輿論引導(dǎo)兼顧事實(shí)與價(jià)值的平衡；三是整合電力行業(yè)輿論引導(dǎo)的資源、信息和渠道；四是通過(guò)對(duì)話交流、換位傳播、巧設(shè)議題、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和雙向互動(dòng)等方式加強(qiáng)電力行業(yè)主題傳播。

[1] (英)米勒.布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)[M].中國(guó)問(wèn)題研究所，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992.

[2] 肖紅梅.新自由主義思潮及對(duì)我國(guó)的影響[J].改革與開(kāi)放，2011(2).

[3] 鄧保同.論行政性壟斷[J].法學(xué)評(píng)論，1998(4).

[4] 周義程.公共利益、公共事務(wù)和公共事業(yè)的概念界說(shuō)[J].南京社會(huì)科學(xué)，2007(1).

(責(zé)任編輯：李瀟雨)

The Analysis of Dilemma Facing with the Electric Power Enterprise

YANG Jian-Cheng

(School of Government, Peking University, Beijing 100871, China)

Effective management of public opinion is the significant evaluation criterion of considering the management ability of all the social organizations. Since the reform and development, great achievements have been made by China's state-owned economy, and significant progress has been made in electric vocation innovation. Whereas, in the 21st century, the appearance of negative public opinion, which is different from the academic discussion and normal criticism, misleads the public opinion seriously, also reduces the fine reputation and damages the brand of the electric power enterprise. External reasons and internal reasons are both related to the current situation.

electric power enterprise; public opinion; environment of public opinion; negative public opinion

2015-02-18

楊建成，男， 北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。

D912.63

A

1008-2603(2015)03-0051-04