法檢省級統(tǒng)管價(jià)值目標(biāo)與制度設(shè)計(jì)初探

劉葉玲

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙410012)

摘要：現(xiàn)行司法體系中存在的行政化、地方化、低職業(yè)化等現(xiàn)象要求進(jìn)行司法體制改革，而法檢省級統(tǒng)管是司法體制改革的基層探索，是最終實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)的必要步驟。法檢省級統(tǒng)管首先必須以司法體制獨(dú)立、司法體系完整和司法權(quán)衡制約為實(shí)現(xiàn)司法公正價(jià)值的形式目標(biāo)，并從主體和配套機(jī)制兩方面出發(fā)完善司法體制，設(shè)立審判委員會，推行擬垂直模式，并行監(jiān)督機(jī)制以構(gòu)建省級統(tǒng)管制度。同時(shí)，嚴(yán)防法檢省級統(tǒng)管中出現(xiàn)的制度風(fēng)險(xiǎn)，最終從價(jià)值目標(biāo)和制度設(shè)計(jì)上探索司法體制改革省級統(tǒng)管制度。

關(guān)鍵詞：司法公正；司法委員會；擬垂直模式；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

作者簡介：劉葉玲，在讀碩士，中南大學(xué)法學(xué)院。研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

文章編號：1672-6758(2015)03-0063-4

中圖分類號：D926

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Abstract：The current problem of Chinese Court of Justice and Procuratorate can besummarized as the administerization, provincialization and the low professionalism. The system of Court of Justice and Procuratorate managed by local government can be taken as a reform to the traditional judicial system. The paper discussed the system of Court of Justice and Procuratorate managed by local government ,especially the systematic risks of this kind of judicial system from the perspective of value goal and system design.

一問題的提出

司法體制完善與否是一國法治合理、公正與否的關(guān)鍵體現(xiàn)，完善司法體制是一項(xiàng)長期與不斷探索的工程。我國司法體制一直處于發(fā)展與完善的進(jìn)程之中，以往三十三年司法改革，經(jīng)歷了“兩高”啟動(dòng)、中央決策組織推進(jìn)、司法體制改革三步走的大方向轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變之目的在于提升司法機(jī)關(guān)維護(hù)社會公平正義、保障司法人權(quán)、提升司法能力以及貫徹司法為民的能力，三十三年的轉(zhuǎn)變?nèi)⌒黠@，但是目前我國司法體制仍然存在一些頑固現(xiàn)象需要祛除，以進(jìn)一步完善我國司法。司法地方化、行政化、低職業(yè)化、人權(quán)保障弱化等問題嚴(yán)重?fù)p害了司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，減弱群眾對于司法公正的信賴度，司法保障人權(quán)能力受到質(zhì)疑。[1]針對司法體制面臨的困境，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施?！备鶕?jù)《決定》的規(guī)定，進(jìn)行司法體制改革主要包括三個(gè)方面：法檢省級統(tǒng)管、司法與行政區(qū)劃分離、法律統(tǒng)一實(shí)施。十八屆四中全會同時(shí)提出：“完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度......優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)......”[2]由于我國法院、檢察院系統(tǒng)較為復(fù)雜，全國各級法院、檢察院數(shù)目眾多，對全國司法體制進(jìn)行改革，建立完善的司法改革頂層設(shè)計(jì)模式，實(shí)現(xiàn)“均衡”司法尚有一段距離。[3]因此，逐步開展司法體制改革，將司法體制改革適當(dāng)定位，接受其改革的過渡性、基礎(chǔ)性和探索性，實(shí)現(xiàn)以省級統(tǒng)籌為基礎(chǔ)、核心，由省級統(tǒng)管過度到全國統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合的循序漸進(jìn)的司法改革。[4]而其中，價(jià)值、制度與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是構(gòu)建省級統(tǒng)管的主要因素。

二 改革導(dǎo)向：法檢省級統(tǒng)管的價(jià)值目標(biāo)

法檢省級統(tǒng)管的基本目的在于克服中國現(xiàn)有法檢體制的地方化、行政化等缺點(diǎn)，司法地方化和司法行政化是目前司法體制難以保持獨(dú)立地位、進(jìn)行公正審判的重要緣由。司法地方化主要基于：地方人民法院和檢察院由同級人大選舉產(chǎn)生，受其監(jiān)督；司法管轄區(qū)劃與行政管轄區(qū)劃完全一致；司法經(jīng)費(fèi)和人事任免權(quán)由地方負(fù)責(zé)。這些客觀條件的存在在某種程度上導(dǎo)致司法系統(tǒng)易成為地方保護(hù)的工具。而司法行政化也是司法獨(dú)立缺失的助力，法院機(jī)關(guān)地位、內(nèi)部管理納入行政級別管理；法官選任管理參照公務(wù)員規(guī)定；法院審判上下級之間的匯報(bào)、審批形式；法院執(zhí)行等配套機(jī)制行政化傾向明顯等共同導(dǎo)致司法行政化現(xiàn)象滋生。[5]實(shí)現(xiàn)去行政化、地方化，以省級為單位實(shí)現(xiàn)司法公正，需以司法體制獨(dú)立、司法體系完整和司法權(quán)衡制約三方面為形式目標(biāo)，從而逐步實(shí)現(xiàn)法檢省級統(tǒng)管所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。[6]

1.司法體制獨(dú)立。

司法體制獨(dú)立是保障司法公正的基礎(chǔ)。在中國，以省為單位劃分的各級法院被戲稱為“地方法院”，司法地方化和行政化在宏觀上侵蝕了司法體系的獨(dú)立地位，具體表現(xiàn)為人事任免、財(cái)政權(quán)掌握在行政機(jī)構(gòu)等外部機(jī)構(gòu)中，司法體系依職權(quán)獨(dú)立、公正審判通常受到行政機(jī)構(gòu)等意見左右；從微觀上，一方面省內(nèi)法院也同時(shí)存在著層級制度，上級法院對于下級法院審判的指示，使得省級內(nèi)部法院判決循環(huán)性、地方性突出；另一方面，司法行政化使得法官在三角模式中喪失中立地位，基于行政命令等放棄公正現(xiàn)象滋生。司法體制內(nèi)部和外部獨(dú)立性受到挑戰(zhàn)。[7]司法獨(dú)立于行政系統(tǒng)、地方勢力制約是實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立的必然要求，司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性直接決定著司法的公正性，司法獨(dú)立喪失，司法公正如緣木求魚，無從談起。

2.司法體系完整。

完整的司法體系是實(shí)現(xiàn)司法公正的組織要件。司法體系獨(dú)立和公正運(yùn)行的基本要件在于具備自身完善的組織體系。法檢省級統(tǒng)管就應(yīng)設(shè)立完善的司法體系，配備完整的人財(cái)物司法組織，保障司法權(quán)利的運(yùn)行。一方面，完整的省內(nèi)司法體系，首先應(yīng)該明確省內(nèi)三級法院審判權(quán)劃分，以典型案例取代上級法院對下級法院的審判指導(dǎo)，防治省內(nèi)案件審判循環(huán)，形成地方利益集團(tuán)。基層法院承擔(dān)分流案件、解決糾紛職能；中級法院依法糾錯(cuò)，定份指針，抓好二審案件審理、規(guī)范發(fā)回重審方式；高級法院規(guī)范再審和省內(nèi)典型案件指導(dǎo)。明確的省內(nèi)各級法院職能劃分是司法體系完整的基礎(chǔ)。另一方面，與法檢省級統(tǒng)管相適應(yīng)的法院、檢察院體系具備的財(cái)政管理和人事部門，排除行政部門等對于法檢人事和財(cái)政的控制權(quán)，破除法檢對于行政部門的依附，保障司法體系中法官、檢察官的高職業(yè)化要求，實(shí)現(xiàn)司法體系的獨(dú)立、去除低職能化。司法體系的完整是司法體系獨(dú)立運(yùn)行，有效發(fā)揮各項(xiàng)職能、實(shí)現(xiàn)司法公正的客觀要件。

3. 司法權(quán)衡制約。

司法權(quán)衡制約是保證司法公正的外部保障。司法體制改革在實(shí)現(xiàn)去行政化、地方化的同時(shí)也應(yīng)該注重司法權(quán)衡制約。權(quán)衡制約一方面是保障公民權(quán)利的要求，保障公民以及社會組織對于司法部門的監(jiān)督，如新聞報(bào)道、社會輿論；另一方面，法檢機(jī)關(guān)也應(yīng)該充分保障審判公開、判后釋疑，遵守司法程序、保障司法公正、接受司法權(quán)的權(quán)衡制約。司法權(quán)權(quán)衡制約也是防止司法改革、省級統(tǒng)管過程中新形式或進(jìn)一步司法地方化、行政化風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的必要措施，雖然我國的司法、立法、行政區(qū)別于美國的三權(quán)分立，但是司法的獨(dú)立并不代表完全不受制衡，將司法置于適度的框架之內(nèi)，是保障人民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)司法公正的必要舉措。[8]

三制度設(shè)計(jì)：主導(dǎo)與配套完善機(jī)制

法檢省級統(tǒng)管應(yīng)該在遵循司法公正價(jià)值目標(biāo)的前提下，進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)，具體制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)保證：實(shí)行司法行政與司法業(yè)務(wù)相分離；司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理的標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化和透明化；司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理的社會化。[9]筆者認(rèn)為在堅(jiān)持這三個(gè)基本目標(biāo)的情形下，可將我國法檢省級統(tǒng)管設(shè)計(jì)為：司法委員會為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，擬垂直模式的司法機(jī)制。

1.司法委員會主導(dǎo)：黨政法委監(jiān)督。

破除法檢行政化、實(shí)現(xiàn)法檢獨(dú)立司法的一大要求在于去除司法體系中對于人財(cái)物的行政化管理，因此可在司法體系中設(shè)置司法委員會對法檢進(jìn)行獨(dú)立管理，將法檢人財(cái)物管理權(quán)收歸法檢系統(tǒng)內(nèi)部。司法委員會的組成人員可包括資深律師、教授等人員，并且由省委政法委員會密切監(jiān)督。司法委員會的主要職權(quán)包括：司法委員會統(tǒng)一管理升級一下司法機(jī)關(guān)人財(cái)物等司法事務(wù)，市、縣行政部門不再對司法事務(wù)進(jìn)行干預(yù)；支持和監(jiān)督司法部門嚴(yán)格執(zhí)法，排除干預(yù)，保證其公正司法，對省內(nèi)司法體系出現(xiàn)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督檢察，依照法定程序處理；基于省內(nèi)以典型案例為案件指導(dǎo)方式，司法委員會內(nèi)設(shè)置專家委員會負(fù)責(zé)復(fù)雜案例的研討。但是基于司法委員會與黨政部門結(jié)合，雖基于協(xié)調(diào)管理和監(jiān)督之目的，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的限制：省級黨政法委不再介入具體的案件審判；受到國家級司法委員會的監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會監(jiān)督。所以，司法委員會在整個(gè)改革的司法體系中發(fā)揮著綜合協(xié)調(diào)的作用，保證司法管轄與行政管轄相分離，并且具備完善的司法組織體系。

2.擬垂直模式。

我國國稅、工商、金融等部門都實(shí)行垂直管理模式，以保證其獨(dú)立運(yùn)行，防止地方化傾向嚴(yán)重，對于司法體系來說，破除地方化傾向，也可參照我國現(xiàn)有垂直管理模式進(jìn)行“擬垂直”管理。擬垂直管理與垂直管理的區(qū)別在于，垂直管理是基于行政體系需求，上下級之間具有領(lǐng)導(dǎo)特征，主要對抗地方化，而司法體系不僅要保持外部獨(dú)立也需保持外部獨(dú)立，上級法院對下級法院并不享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。并且，與垂直模式主要用以對抗地方化不同，司法體系同時(shí)也需保持相對于行政體系的獨(dú)立性，所以司法體系的擬垂直模式是符合司法體系需求的一種模式，具體要求為：比照現(xiàn)有垂直管理模式，省級司法委員會統(tǒng)一管理、地方黨政法委協(xié)同，人財(cái)物省級統(tǒng)管，市縣不再參與管理。[10]

(1)人事專業(yè)有序管理。

法檢人事管理是省級統(tǒng)管的關(guān)鍵部分，法檢人事省級統(tǒng)管包括法院院長、檢察院檢察長的確定、法官檢察官的專業(yè)化、人員的區(qū)分管理，實(shí)現(xiàn)司法人事專業(yè)有序管理。

法檢人事任免為去除其“司法地方化”的特征，有必要在修改現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，規(guī)范選任的進(jìn)行。發(fā)揮省級統(tǒng)管的作用，取消市縣兩級權(quán)利機(jī)關(guān)對于法院院長、檢察院檢察長任免法律職務(wù)的權(quán)利，交由省級司法委員會統(tǒng)一任免；取消省級權(quán)力機(jī)關(guān)對于省級法院院長、檢察院檢察長的任免權(quán)。[11]整個(gè)省級司法體系中，各級法院院長和檢察院檢察長人選由省級司法委員會予以提名，對于市縣兩級，省級司法委員會將提名交由下級司法委員會提交人大權(quán)力機(jī)關(guān)依法辦理，最終省級內(nèi)選舉產(chǎn)生的法院院長、檢察院檢察長由省級司法委員會予以任命。在此過程中，人大和人大委員會不再對法院、檢察院享有人事任免權(quán)，但是各級人大仍可通過聽取報(bào)告、代表觀察、評議的方式對法院、檢察院、司法委員會的行為予以監(jiān)督，對于其中出現(xiàn)的違反法律法規(guī)的行為，地方人大可以向上級司法委員會或上級人大報(bào)告。

司法職業(yè)化、專業(yè)化的推進(jìn)也是法檢人事管理的重要目的。目前司法體系中存在的司法人員專業(yè)弱化的特征，嚴(yán)重影響了司法審判的可靠性，司法體系的權(quán)威。司法系統(tǒng)內(nèi)的人員可分為三部分：法官、檢察官；書記員、司法警察等業(yè)務(wù)助理人員；綜合管理后勤事務(wù)的人員。對于這三類人員應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分，并且三類人員由司法委員會進(jìn)行統(tǒng)一有序管理，司法行政人員適當(dāng)精簡。并且司法委員會應(yīng)該加強(qiáng)對于司法人員職業(yè)準(zhǔn)入要求，規(guī)范培訓(xùn)、選拔等各項(xiàng)管理活動(dòng)，保障司法職業(yè)人員的專業(yè)水平。[12]

(2)相對均等財(cái)物統(tǒng)一管理。

相對均等化是用以解決目前司法體系中存在的不同地區(qū)法院、檢察院待遇差別巨大的現(xiàn)象。待遇相對均等化是司法體系用以保障司法人員安心執(zhí)業(yè)之根本。相對均等化是指同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、公共供給能力相適應(yīng)，重點(diǎn)在消除省會城市與縣市之間收入的差別待遇，所以相對均等化應(yīng)該以現(xiàn)有省級司法部門收入為標(biāo)準(zhǔn)，合理調(diào)配各級法院收入。相對均等化所保障的不僅僅是工資收入，同時(shí)也應(yīng)包括各種福利待遇和為保障司法職能運(yùn)行的各種裝備和后勤配置。對于省級內(nèi)部的這種財(cái)物統(tǒng)一管理，應(yīng)該統(tǒng)一交由省級司法委員會管理。[13]

3.監(jiān)督機(jī)制并行。

監(jiān)督是保障司法公正必不可少的要件。對審判檢查權(quán)行使的外部監(jiān)督包括紀(jì)委監(jiān)察、人民陪審員與司法、人民監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)，人大監(jiān)督等，并且檢查、審判機(jī)關(guān)也應(yīng)履行好公開義務(wù)，主動(dòng)接受監(jiān)督。在去“行政化、地方化”的過程中，基于完善司法體制的制度設(shè)計(jì)，黨政法委密切監(jiān)督，權(quán)力機(jī)關(guān)依舊發(fā)揮監(jiān)督職能，其中以司法公開和陪審員制度為監(jiān)督機(jī)制改革的突破點(diǎn)。[14]

(1)司法公開。司法公開是保障民主和法治，公民了解審判的重要渠道?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“推動(dòng)審判公開，錄制并保留全程庭審資料。增強(qiáng)法律文書說理性，推動(dòng)公開法院生效裁判文書”這種做法一方面加大對法院審判合法、合理的要求，另一方面給予民眾更多監(jiān)督法院審判的機(jī)會。中國裁判文書網(wǎng)中逐步增加的最新案例公開體現(xiàn)了司法公開改革的步驟。省級統(tǒng)管中做好省內(nèi)各級法院司法事務(wù)公開事項(xiàng)，司法案例對公眾的解析是加強(qiáng)司法社會監(jiān)督的重要一步。

(2)陪審員制度的改革。陪審員制度的改革也是司法民主的要求。關(guān)于陪審員制度也應(yīng)該切實(shí)落實(shí)其在司法審判中的監(jiān)督作用，“要擴(kuò)大人民陪審員的數(shù)量和來源，建立隨機(jī)抽選的機(jī)制，保障人民陪審員參審的權(quán)利，提高陪審員案件比例，切實(shí)發(fā)揮人民陪審員制度的作用”。在目前的法院審判中，“職業(yè)人民陪審員”現(xiàn)象嚴(yán)重，針對人民陪審員的改革是將監(jiān)督機(jī)制深入到法院審判中的有效且必要的方式。省級內(nèi)部推行陪審員抽選的機(jī)制合法化、有序化，保證省級內(nèi)部司法程序的正當(dāng)性，監(jiān)督機(jī)制并行，才能保證司法改革按照既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)司法公正。

四探索與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防并重

新制度的產(chǎn)生，對原有制度的改革，不僅能帶來新的發(fā)展可能，同時(shí)也伴隨著新的制度風(fēng)險(xiǎn)。[15]司法體制改革是對在我國運(yùn)行已久的司法體制的改善，法檢省級統(tǒng)管是其中一項(xiàng)較大的新的嘗試。我國不同于美國，立法、司法、行政之間并非三權(quán)分立模式，司法體制去行政化，雖然司法獨(dú)立性趨勢加強(qiáng)，但同時(shí)如何做到與行政、權(quán)利體系的互相權(quán)衡制約，如何做到理順中央與地方司法體系的權(quán)力分配，如何做到有序內(nèi)部管理都需要進(jìn)一步的探索。面對眾多的難題，在試行改革的同時(shí)，也要預(yù)防新的風(fēng)險(xiǎn)的增長。

1.司法地方化預(yù)防。省級統(tǒng)管所可能導(dǎo)致司法地方化需要在設(shè)計(jì)制度之時(shí)就予以充分考慮。司法地方化主要表現(xiàn)為司法制度成為維護(hù)地方利益的工具。新的司法改革以省級為單位，實(shí)行省級統(tǒng)管必須嚴(yán)格新的司法地方化的循環(huán)往復(fù)。前文提出，筆者認(rèn)為對于具體制度的涉及應(yīng)該由主導(dǎo)與配套完善機(jī)制相結(jié)合，主要體現(xiàn)為司法委員會主導(dǎo)、擬垂直模式和監(jiān)督機(jī)制，整個(gè)體系之內(nèi)以司法委員會為主導(dǎo)，行政部門不再介入，人民代表大會和常務(wù)委員會發(fā)揮監(jiān)督職能。因此，實(shí)行省級統(tǒng)管以后，地方法官的選任、財(cái)政的分配仍由地方負(fù)責(zé)，只是從行政部門轉(zhuǎn)移到司法部門，不排除司法再次地方化，形成利益捆綁集團(tuán)的可能。因此，在構(gòu)建制度時(shí)應(yīng)該充分發(fā)揮擬垂直管理的特性，構(gòu)建好省級司法體系和中央司法體系之間的聯(lián)系，擬出省級和中央司法之間權(quán)力關(guān)系及運(yùn)行程序的改革方案；其次，對于司法人員的待遇、司法財(cái)政雖由省級統(tǒng)管，但有關(guān)規(guī)定應(yīng)該由中央作出，并可考慮，由中央和地方按適當(dāng)比例共同負(fù)擔(dān)各級司法部門支出。

2.協(xié)調(diào)弱化預(yù)防。省級統(tǒng)管所要預(yù)防的另一問題為系統(tǒng)協(xié)調(diào)弱化，這種弱化包括各省際之間橫向和中央與地方縱向的協(xié)調(diào)。司法改革后以省級統(tǒng)管為基礎(chǔ)的司法體系具有擬垂直管理的特性，省級司法系統(tǒng)具有較高的自治性，省一級對縣市級的司法部門具有人財(cái)物的管理權(quán)，并且以典型案例為指導(dǎo)，那么各省級之間的司法部門是否會以此高度自治性為理由而影響相互協(xié)調(diào)合作呢？中央與地方司法部門之間關(guān)系處理也應(yīng)該同時(shí)推進(jìn)相應(yīng)的改革措施，一方面也可推行指導(dǎo)性案例，并且注重黨政法委監(jiān)督職能的發(fā)揮，另一方面在人財(cái)物放權(quán)上可保留部門權(quán)力由中央行使，如地方司法部門的財(cái)務(wù)可由中央承擔(dān)適當(dāng)比例。協(xié)調(diào)弱化會損害司法系統(tǒng)運(yùn)行的整體效能，在推行省級統(tǒng)管時(shí)也應(yīng)予以思考。

五結(jié)論

法檢省級統(tǒng)管制度構(gòu)建和試行是我國完善司法體制，追求司法公正的重要探索。就目前而言，法檢省級統(tǒng)籌是我國司法體制改革的基礎(chǔ)，法檢省級統(tǒng)籌主要體現(xiàn)為人財(cái)物的統(tǒng)籌，用以克服其地方化、行政化、專業(yè)弱化等缺點(diǎn)，法檢省級統(tǒng)籌的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該在具體的價(jià)值目標(biāo)的指導(dǎo)下、在追求司法公正的價(jià)值目標(biāo)時(shí)，將人財(cái)物逐漸統(tǒng)歸省級司法部門管理，發(fā)揮主導(dǎo)機(jī)構(gòu)和配套機(jī)構(gòu)，內(nèi)部負(fù)責(zé)和外部監(jiān)管的協(xié)調(diào)作用，即積極探索又具備風(fēng)險(xiǎn)意識，是完善我國司法體制的重要實(shí)踐。

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Value Target and System Design of the Court of Justice and

Procuratorate Controlled by Local Government

Liu Yeling

(Law School , Central South University ,Changsha, Hu’nan 410012，China)

Key words：justice; judiciary committee; proposed vertical mode; risk prevention

Class No.:D926Document Mark：A

(責(zé)任編輯：鄭英玲)