德國魏瑪立憲會議辯論及其立法啟示

李店標

(大慶師范學院 法學院，黑龍江 大慶 163712)

【法壇論衡】

德國魏瑪立憲會議辯論及其立法啟示

李店標

(大慶師范學院 法學院，黑龍江 大慶 163712)

摘要：在1919年德國魏瑪的立憲會議上，激進派、保守派和溫和派圍繞憲法草案中的議題展開了激烈辯論。經過歷時五個多月的辯論，立憲會議最終以達成多項妥協而宣告結束，但此次辯論對魏瑪憲法、德國政黨、德國議會和德國社會都產生了重要影響。在我國當前人大立法過程缺乏辯論制度的情況下，對德國魏瑪立憲會議辯論進行考察能為我國立法中辯論制度的確立提供借鑒意義。

關鍵詞：立憲會議；辯論；議會；立法；德國法律

1919年2月6日德國在魏瑪召開的國民議會，除了處理政府日常事務外，國民議會的423名議員還肩負著三項任務：建立一個“合法”政府、締結和約和為新共和國草擬一部憲法。當然，首要任務是起草一部憲法，盡管由于聯邦各州的存在使得這部憲法的審議變得艱巨和復雜[1]。立憲會議選擇在魏瑪召開的主要原因有兩個：一是由于持續(xù)的群眾運動和示威游行導致柏林局勢不穩(wěn)，而魏瑪是位于德國南方的一個小鎮(zhèn)，此處的秩序在當時十分平穩(wěn)；二是因為魏瑪是大文豪歌德和席勒的故鄉(xiāng)，在此召開議會具有建立和平而安定的德國的精神象征和意義[2]263。魏瑪憲法草案于2月24日開始審議，7月31日獲得通過。在魏瑪立憲會議對憲法草案長達五個月的審議過程中，議員們在委員會和全院會議上主要是采用辯論的形式針對法案內容深入交換意見。

一、德國魏瑪立憲會議辯論的主題

施米特認為，魏瑪憲法包含著這樣一些根本政治決斷：一是選擇民主制的決斷，二是選擇共和政體的決斷，三是選擇議會代議制的決斷，四是選擇國民法治國的決斷[3]28。而這些決斷所延伸出的相關議題是議員們在立憲會議上爭論的焦點。據蔣勁松對魏瑪憲法審議過程的考察，主要有十項主題引起了議員們的辯論：國號、國旗顏色、國家結構、帝國會議、帝國總統(tǒng)、帝國政府、大眾制(直接民主制)、帝國參議會、帝國經濟代表會議、基本權利與基本義務[4]。本文僅對辯論較為激烈的前五項主題進行介紹。

1.國號。社會民主黨多數派和獨立社會民主黨主張使用“德意志共和國憲法”名稱，反對“德意志帝國”國號，以強調新德國的共和性質。但這一主張在大會一讀辯論中就遭到了中央黨議員的反對。他們認為沿用“帝國”國號能保障民族的統(tǒng)一、力量和尊嚴，并能實現經濟發(fā)展。人民黨雖然并不堅決拒絕共和國，但也不希望使用這樣一個國號。中央黨也堅持稱新德國為“帝國”，并認為“帝國”是對國家傳統(tǒng)的寄托。通過魏瑪憲法第一條(“德意志帝國是一個共和國”)可以看出，雖然在形式上新德國仍以“帝國”稱呼，但實質上其已具有共和國的性質。因為關于這個問題，“議會中大多數人都深切希望把新政權視為舊德國傳統(tǒng)的延續(xù)，而不愿看作與過去的徹底決裂”[5]。

2.國旗顏色。獨立社會民主黨主張國旗顏色為紅色以象征社會主義理想，民族人民黨和人民黨主張保留俾斯麥帝國的黑白紅三色，社會民主黨多數派、中央黨和部分民族黨主張以1848年革命的黑紅金三色表示國家的民主重建。最終，全體大會表決以190票贊同110票反對通過了以黑紅金作為帝國國旗顏色的議案，并以妥協的方式接受了代表對外出口利益集團議員提出的以黑白紅作為帝國商旗顏色的動議。

3.國家結構。在立憲會議中針對國家結構是單一制還是聯邦制問題存在兩種對立觀點，“一方面是強硬的單一制德國趨勢，另一方面是強勁的各邦分立趨勢”[6]。社會民主黨多數派主張在憲法中規(guī)定國家結構為單一制，以改變各邦分立的傳統(tǒng)；大部分民族人民黨則主張聯邦制；中央黨在承認聯邦制的同時強調鞏固帝國的統(tǒng)一；民主黨主張廣泛散權的單一制；人民黨和少數民族黨議員也主張聯邦制。最終，單一制國家結構的主張被立憲會議否決。

4.帝國議會。議員們關于帝國議會的辯論可以分為三個層次：第一，是否接受議會制？第二，如何限制議會制？第三，對議會制的一些具體問題如何處理？除了獨立社會民主黨公開反對以外，其他的政黨出于各種原因都贊同實行議會制，盡管真心主張議會制的只有社會民主黨多數派和中央黨。民族人民黨雖然以投反對票的形式反對議會制，但其迫于時局壓力而未參與辯論。此外，議員們還針對帝國議會的一些具體問題，如比例選舉制、選民年齡、議會任期、議會結構、議會監(jiān)督機關等問題進行了辯論。

5.帝國總統(tǒng)。獨立社會民主黨反對設立帝國總統(tǒng)，認為帝國總統(tǒng)要么是擺設，要么會帶來專制。社會民主黨多數派認為，憲法中必須有一個穩(wěn)定的核心，就是設立帝國總統(tǒng)，但需要對帝國總統(tǒng)的功能進行設計，這一思想贏得了多數黨派的贊同。最終立憲會議將帝國總統(tǒng)的功能明確為有效制衡帝國議會，但圍繞這一功能議員們從總統(tǒng)的選舉、任期和權力范圍等方面又展開了辯論。事實上，在魏瑪共和國初期，由于總統(tǒng)艾伯特與國會多數黨派同屬于民主共和陣營，魏瑪憲法設計的總統(tǒng)與國會的二元對抗并沒有在立憲會議上引起重視，代表們的目的在于確立一種勢均力敵、難分難解的二元制。

二、德國魏瑪立憲會議辯論的陣營

“政黨分裂、相互敵對是魏瑪共和國時期的重要特色。在帝國時代，多黨政治較為溫和，而魏瑪共和國時代的多黨政治則陷入混亂。由于各政黨意識形態(tài)上的分歧，幾乎不可能組成穩(wěn)定的聯盟，并達成適當的妥協，國會中難以形成一個有力的政黨?！盵7]1919年1月19日國民議會的選舉結果顯示，除了部分小黨外，立憲會議中共有6大政黨，而各政黨不同的路線和主張使得立憲會議辯論劃分為三個陣營。

1.激進派。激進派又稱左翼政黨，以社會民主黨多數派和獨立社會民主黨為代表。社會民主黨形成于第一次世界大戰(zhàn)中，對魏瑪共和國的締造作出了巨大貢獻，享有較高的聲譽并占有重要的地位。社會民主黨多數派是由工人、小商人、專門職業(yè)者所構成的聯盟。獨立社會民主黨在魏瑪共和國前期的勢力較小，“并吸收了許多革命人士的支持，但它在選舉中的選票甚至還達不到8%，它沒有得到它所希望的50%的選票，不得不在它的右邊，尤其在資產階級選民為主的黨派中尋覓盟友”[8]。激進派除了主張反對帝國主義和堅持國際主義外，還要求建立民主共和國，反對王室、軍閥和極端民族主義。

2.保守派。保守派又稱右翼政黨，以人民黨和民族人民黨為主。人民黨是帝國時代保守黨的繼承者，是由大容克、大資產階級、軍人、官僚和貴族所構成的聯盟，在革命的沖擊下，他們同情專制主義，激烈反對社會民主黨的任何社會主義性質的主張。民族人民黨是帝國時代自由黨的延伸，是由工業(yè)家、經理人、新教徒和中產階級所構成的聯盟，他們暫時放棄了政治統(tǒng)治而竭力保存社會統(tǒng)治，但對民主政治的發(fā)展并不持積極態(tài)度。保守派在立憲會議辯論中既不接受和約，也反對成立共和國，更不贊成各邦保留軍隊?！氨Ｊ嘏扇耘f掌握著經濟實權，擁有大工業(yè)、大莊園和全國大部分資本，他們的財富可以而且實際上用來資助敗壞和反對共和國的政黨和報紙，企圖恢復戰(zhàn)前的那種君主政體統(tǒng)治?！盵9]

3.溫和派。溫和派是由一些民主的、天主教的和自由的資產階級結成的同盟，他們的主要使命是維護德國的經濟基礎、社會結構和統(tǒng)治力量。由于其主張既想取悅于激進派，又不敢公開反對保守派，所以被稱為“溫和的中間政黨”。中央黨是溫和派的典型代表，它雖是由天主教徒組成的政黨，但其代表的階級和經濟利益自是不限于任何一種，中等階級、小地主勞工、教士及教員在該黨中比較有優(yōu)勢，大地主、大資產階級相對處于劣勢[10]。在立憲會議中，溫和派是擁護魏瑪憲法的，他們主張民治和建立國會政體；支持保障公民的基本權利和維護宗教自由；雖然要求增加聯邦的權力，但并不主張放棄聯邦制。

三、德國魏瑪立憲會議辯論的過程

1919年德國立憲會議辯論是以社會民主黨人普洛斯提交的憲法草案作為基礎的。該草案在確保帝國統(tǒng)一完整的最高原則下兼具了美國的總統(tǒng)制、英國的議會內閣制和少部分蘇維埃工人議會的精神。魏瑪立憲會議對憲法草案的審議經過了大會一讀→委員會審議→大會二讀→大會三讀→最終表決五個階段，在前四個階段議員們都針對法案議題進行了辯論。

1919年2月24日，全院大會開始審議憲法草案，在普洛斯向大會作了說明后，議員們對法案內容進行了辯論，一讀辯論一直持續(xù)到3月4日。

7月2日至22日，全院大會對法案進行二讀辯論。二讀辯論共涉及九項議題：社會民主黨關于德意志國號的動議、獨立社會民主黨關于取消帝國總統(tǒng)職位的動議、帝國內閣部長職權的動議、德國議會任期的動議、刪除帝國總統(tǒng)緊急狀態(tài)權的動議、社會民主黨廢除死刑的動議、各州疆界劃分的動議、基本權利與法治國的動議、魏瑪學校的動議等。最終二讀辯論表決否決了國號動議、取消帝國總統(tǒng)職位動議、刪除總統(tǒng)僅僅狀態(tài)權動議和廢除死刑動議，賦予了部長獨立領導部門工作職權，將帝國議會任期確定為五年，其他內容則達成了妥協。

7月29日至31日，全院大會對法案進行三讀辯論。三讀辯論共涉及10項議題：第一，獨立社會民主黨關于采用紅色為國旗顏色的動議，民主黨多數議員和中央黨少數議員贊同保留黑白紅三色，社會民主黨多數派和中央黨多數派主張黑紅金為國旗顏色，最終，黑紅金方案以211票贊同89票反對獲得通過。第二，關于取消王室成員不得擔任帝國總統(tǒng)的動議，由人民黨議員提出，并最終以198票贊同141票反對獲得通過，盡管多數派認為這一禁令透露出共和派缺乏自信。第三，關于帝國議會的任期，由5年改為4年。第四，辯論選民公決帝國議會的立法必須滿足的條件，即有投票權者的多數參加選民公決投票，盡管該提案獲得通過但增加了選民公決的難度。第五，關于各州疆界的劃分，在有關各州政府不同意建立新州的情況下，建議通過修正憲法的形式予以建立。第六，就魏瑪學校問題，社會民主黨、中央黨和民主黨經辯論后達成妥協。第七，關于帝國總統(tǒng)決定采取緊急措施不需要經帝國議會同意的動議。這一動議獲得通過，但規(guī)定帝國總統(tǒng)負有通知帝國議會的義務。第八，德國總統(tǒng)任期改為七年的動議經辯論后獲得通過。第九，帝國內閣按少數服從多數的原則進行決策的動議經辯論后獲得通過。第十，帝國議會實行比例選舉制的動議經辯論后獲得通過。

四、德國魏瑪立憲會議辯論的影響

魏瑪憲法是一部社會改良主義憲法，立憲會議辯論使該憲法廣泛吸收了各國家已有的憲政經驗，如聯邦制參考了瑞士和美國憲法、直接民主制參考了瑞士憲法、總統(tǒng)制參考了美國憲法、一元內閣制參考了英國憲法。這也使得魏瑪憲法在制度設計上成為當時最具民主特色的一部憲法，在實施操作上對當時德國的政治、經濟和文化發(fā)展都起到了推動作用。但魏瑪憲法也存在結構上的缺陷，如沒有將政黨制度寫入憲法而任由其發(fā)展、對全民公決缺乏制約、規(guī)定與國民議會平行的直選總統(tǒng)等，使得本來可以作為議會民主制支柱的這些機制后來轉變成了該制度的破壞者。這也是立憲會議辯論中所沒有考慮到的問題。

由于魏瑪立憲會議中缺少一個占主導地位的政黨，而且由于各派力量之間平衡的不穩(wěn)定，所以這部憲法的通過只能是各種力量公開妥協的結果?！靶聭椃ǖ木駚碜杂谌齻€主要政黨的信仰，他們共同分享的基本價值是建立一個議會制的、民主的共和國。但在許多細節(jié)問題上，制憲會議中的自由派、社會主義派和保守主義派之間達成了若干必要的妥協。因而，這部憲法盡管反映了社會民主黨的主要主張，也有些微的馬克思主義原則的影子，但總的來說仍是一部資產階級的憲法，維護的仍是資產階級的利益?！盵11]事實上，“魏瑪憲法并未受到所有政黨的熱烈歡迎：對社會民主黨而言，這是一個失敗，因為他們的最低綱領都沒有實現；對獨立黨而言，則是對其政黨原則的最大背叛；民族黨不喜歡它，因為它既不是君主制，也不是共和制；人民黨認為它太激進；對中央黨而言，它包含了政教分離的潛在危險；民主黨認為它存在過多的集體主義元素，盡管其與自己的立場最為靠近”[2]268。

立憲會議辯論對魏瑪議會也產生了重要影響。第一，立憲會議辯論有力地促進了議會審議法案程序朝著更為民主的方向發(fā)展，各黨派在法案審議過程中都自由而充分地表達了他們所持有的態(tài)度，這與立憲會議辯論嚴格遵循代議制原則和程序進行是密不可分的。第二，辯論過程有效處理了議會與政府之間的關系，“在魏瑪國民議會的協商過程中，議員們故意不對議會制作出更精確的表述，一方面是為了確保政府與議會之間的‘穩(wěn)定關系’，另一方面這種關系必須有‘靈活的余地’”[3]263。第三，立憲會議辯論使得議會的議事規(guī)則得以延續(xù)。魏瑪憲法草案從一讀到表決的各個環(huán)節(jié)都適用了第二帝國時代帝國議會的議事規(guī)則，其核心的辯論規(guī)則也得以延續(xù)，使議會對法案的審議更加全面、正式和審慎。但由于缺乏穩(wěn)定的政治和社會條件，立憲會議辯論使議會的立法程序變得更為復雜，也造成了議會政治上的不穩(wěn)定性和不連貫性，減少了人們對議會的普遍尊重和信任。

立憲會議辯論對魏瑪共和國所產生的影響也是不可忽視的。第一，立憲會議辯論啟發(fā)了民眾的民主愿望。盡管受政治、經濟和文化的影響，當時的民主基礎較為薄弱，但這次辯論卻啟發(fā)了社會大眾的民主意識，增強了民眾對代議制民主的理解。第二，立憲會議辯論體現了對法治國理念的追求，盡管這種理念是形式上的和干預主義的，但立法權、司法權和行政權應受到限制的法治原則已深入民心。第三，立憲會議辯論啟蒙了人們的權利意識。魏瑪憲法專設基本權利條款，既保留了消極權利，又增加了積極權利(如社會權)，使權利意識和觀念更全面地滲入社會之中。

五、德國魏瑪立憲會議辯論對我國立法的啟示

魏瑪立憲會議辯論是德國立法辯論制度成功運用的一次偉大實踐，它不僅對德國產生了廣泛和深遠的影響，而且也從實際效果上驗證了立法辯論所具有的多元價值維度。在辯論已成為當代西方議會法案審議基本方式的背景下，有必要對我國當前立法審議機制進行重新審視，這不僅關涉我國立法機制和程序的完善，而且對于我國政治制度建設大有裨益。但遺憾的是，不僅立法辯論制度在我國當前法律文本中幾乎處于缺失狀態(tài)，而且當代立法實踐中對辯論的認識和定位也存在偏差?？梢哉f，對德國魏瑪立憲會議辯論的考察，不僅使我們看到了立法辯論制度中國化的必要性，也使我們意識到了立法辯論制度中國化的緊迫性。

我國《立法法》、《全國人民代表大會議事規(guī)則》和《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》中都不存在“辯論”一詞的表述。1999年10月18日的《立法法》(草案稿)曾經規(guī)定，在聯組會議或全體會議上，對法律草案中的主要問題可以進行“討論和辯論”，但在生效的《立法法》中卻隱去了“辯論”一詞。1987年六屆全國人大常委會第22次會議審議《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則(草案)》過程中，胡績偉、楊克冰等委員曾建議常委會議事應建立辯論制度，但上述建議后來并沒有寫入該議事規(guī)則[12]。我國部分地方人大及其常委會議事規(guī)則、地方立法程序規(guī)則和地方立法聽證規(guī)則中盡管有對“辯論”的原則性表述，但缺乏具體規(guī)則的設計。

自2008年以來，我國許多媒體報道中都能看到關于“立法辯論”的表述、宣傳和評論，其所描述的對象主要是地方人大或政府在立法過程中所引入的辯論機制。如2008年9月9日《深圳經濟特區(qū)無線電管理條例(草案)》立法聽證會中的辯論，2009年7月3日《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例(草案)》和2012年9月13日《江蘇省行政事業(yè)性收費管理辦法(草案)》的立法辯論會。但從中西方比較的視角來看，我國上述舉措在辯論的主體、程序、時機和場合等方面均與嚴格意義上的立法辯論制度相差甚遠，只能稱之為“關于立法的辯論”或者個別媒體所言的“準立法辯論”。盡管我國各種媒體對立法過程中辯論機制的引入都予以高度評價，但很明顯我國部分立法機關對立法辯論存在著認識和定位上的偏差。理論界普遍認為，立法辯論制度的中國化對于完善人大立法程序和提高立法質量意義重大，而且有助于改變當前人大立法中行政化色彩較濃、代表作用發(fā)揮不夠、程序規(guī)范化不足的弊端。長期從事人大制度研究的蔡定劍教授認為，我國當前人大審議法案的三審制已經具備了建立立法辯論制度的條件，只要解放思想，在立法中設置辯論程序并不復雜[13]。

當然，立法辯論制度的中國化并不是一蹴而就的，因為制度的選擇、引入、整合都需要知識、經驗和技術的積累。但我國當前對國外立法辯論制度理論與實踐的研究仍未受到應有的重視，而理論研究的匱乏無疑會帶來實踐探索的遲滯，這也是筆者寫作本文的目的所在。

在我國人大立法中引入立法辯論制度乃大勢所趨，這不僅是完善我國人民代表大會制度的重要途徑，也是推進我國科學立法、民主立法進程的關鍵舉措。為此，筆者認為立法辯論制度的中國化需要解決以下問題：(1)在《立法法》中進行原則性規(guī)定，并在人大及其常委會議事規(guī)則中進行具體化設計；(2)堅持黨的領導和人民利益的統(tǒng)一，立足國情和體現特色，重視制度的規(guī)范化和程序化建設；(3)采取地方人大先行先試的模式，在我國人大立法中逐步確立；(4)全國人大常委會應采用辯論的形式審議法案，全國人大的立法辯論應在分組會議和聯組會議上舉行；(5)樹立現代立法觀念，解決會期、代表人數和代表專職等問題以強化人大代表在法案審議中的作用。

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The Debate at German Constitutional Assembly and Its Enlightenments for Legislation

LI Dian-biao

(SchoolofLawDaqingNormalUniversity,HeilongjiangDaqing163712)

Abstract:At the Constitutional Assembly held in Weimar in 1919, representatives of the radicals, conservatives and moderates made fierce debates on the issues of draft constitution. After the debate that lasted five months, the Constitutional Assembly came to an end with a number of compromises, but it still made positive impacts on Weimar Constitution, Germany parties, the parliament and Germany society. A research on the debate at German Constitutional Assembly should give useful enlightenments for introducing the institution of legislative debate to China.

Key words：constitutional assembly; debate; parliament; legislation；German law

作者簡介：李店標(1983— )，男，安徽濉溪人，講師，博士，主要從事立法學研究。

基金項目：黑龍江省社會科學規(guī)劃項目(13E002)

收稿日期：2015-04-15

中圖分類號：D901

文獻標志碼：A

文章編號：1672-3910(2015)05-0092-05

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2015.05.017