宋智敏，李虎子

(1．湖南科技大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411201;2．江西司法警官職業(yè)學(xué)院，江西南昌330013)

全面推進政府法律顧問制度的構(gòu)想

宋智敏1，李虎子2

(1．湖南科技大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411201;2．江西司法警官職業(yè)學(xué)院，江西南昌330013)

建立政府法律顧問制度既是建設(shè)法治政府的迫切要求，也是創(chuàng)新社會治理方式的必然途徑，更是適應(yīng)經(jīng)濟全球化的現(xiàn)實需要。各地在政府法律顧問工作中不斷探索，積累了豐富的經(jīng)驗，在政府重大決策的論證、重大項目的建設(shè)、突發(fā)事件的處理以及日常行政管理中發(fā)揮了重要作用。為加快建設(shè)政府法律顧問體系，國家應(yīng)在制度層面規(guī)范好政府法律顧問的選任標準、管理模式、權(quán)利與義務(wù)、服務(wù)范圍和權(quán)益保障。

政府法律顧問;依法行政;法治政府;地方實踐;制度設(shè)計

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。為實現(xiàn)“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總體目標，黨的十八屆四中全會明確提出，要“建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”。我國自上個世紀80年代以來，在深化律師制度改革中開始了政府法律顧問的試點工作，并取得了初步成效。目前，我國約有23 500名律師受聘擔(dān)任各級政府部門的法律顧問，占律師總數(shù)的1/10。多省還構(gòu)建了省、市、縣三級政府法律顧問體系。［1］但作為推進依法行政，加快建設(shè)法治政府的重要抓手，政府法律顧問制度尚未得到國家層面的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計，客觀上制約了政府法律顧問制度的普遍建立。本文將結(jié)合法律顧問制度的地方實踐，分析當前建立政府法律顧問制度的必要性，在此基礎(chǔ)上提出普遍推行政府法律顧問制度的具體思路。

一 問題的提出:時代呼喚政府法律顧問

(一)建設(shè)法治政府的迫切要求

依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是當代中國最重要的價值訴求。深入推進依法行政，建設(shè)法治政府是實現(xiàn)依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這就要求各級政府養(yǎng)成決策合法、辦事依法、遇事用法的法治思維。政府法律顧問制度是推進法治思維治國理政的重要抓手。一是促進政府決策合法。政府顧問通過參與制定行政決策、出臺規(guī)范性法律文件、引進重大建設(shè)項目、處理重大行政事務(wù)等，可避免和減少政府決策和管理過程中的違法和失誤。二是促進政府辦事依法。政府法律顧問制度的普遍推行，不僅能規(guī)制政府的行政行為，把法治思維貫徹到經(jīng)濟社會管理事務(wù)的全過程，還能增強群眾對政府的信任，遇事選擇法治的方式維護自身的合法權(quán)益。三是促使政府遇事用法。政府法律顧問制度的建立，將改變過去“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定”的觀念，把依法解決問題作為首要選擇，堅守法律的底線，對群眾的合理訴求，依法依規(guī)解決到位，既保障了群眾的合法權(quán)益，又維護了法律的權(quán)威。［2］

(二)創(chuàng)新社會治理方式的必然途徑

面對新的國際國內(nèi)形勢，各級政府開始打破傳統(tǒng)治理方式，形成了以規(guī)范化、法治化、系統(tǒng)化為核心的現(xiàn)代治理路徑。［3］政府法律顧問制度正是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本方式。首先，促進政府治理理念從“管制”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。法律顧問通過協(xié)助政府為全體社會成員提供基本而有效的法律產(chǎn)品和公共服務(wù)，促進政府公民本位、權(quán)利本位理念的樹立。其次，促進政府治理內(nèi)容從“全能”向“有限”轉(zhuǎn)變。政府法律顧問在參與行政管理中依法確權(quán)、嚴格控權(quán)，促進政府從“萬能”的政府轉(zhuǎn)變成“有限”的政府，從“為所欲為”的政府轉(zhuǎn)變成“為所必為”的政府。［4］其三，促進政府治理模式從“實體”向“程序”轉(zhuǎn)變。政府法律顧問將有助于政府在行政決策中深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力，提高行政決策的水平;有助于政府在行政執(zhí)法中熟悉行政執(zhí)法程序，推動政府工作流程再造，提高行政效率。

(三)適應(yīng)經(jīng)濟全球化和WTO規(guī)則的需要

人類發(fā)展史上最偉大、最深刻的世界性變革就是當今正在進行的經(jīng)濟全球化。經(jīng)濟全球化帶來的競爭壓力和世界貿(mào)易組織的約束力，客觀上要求各成員國在法治的框架內(nèi)完善公共治理和服務(wù)體系。為應(yīng)對挑戰(zhàn)，世界各發(fā)達國家和地區(qū)都建立了較為成熟的政府法律顧問制度。目前，美國約有18 000多名政府律師在聯(lián)邦、州政府、城市和縣政府的各個層次上代表政府利益提供法律服務(wù)。新加坡約有200多名政府律師，香港特別行政區(qū)大約有450名律師為政府提供法律服務(wù)。［5］伴隨著我國加入WTO，我國經(jīng)濟立法和政策制定的審查任務(wù)會相當繁重，工作范圍會相當廣泛，僅靠政府內(nèi)部的法制工作人員無法滿足現(xiàn)實的需求。特別在國際貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、電子貿(mào)易等項目的法律咨詢、論證上，政府部門內(nèi)很難找到相應(yīng)的復(fù)合性專業(yè)人才，必須依靠“外腦”的協(xié)助。［6］政府法律顧問以其自身的專業(yè)優(yōu)勢和從業(yè)經(jīng)驗，彌補了政府自身的不足。

二 實踐的回應(yīng):地方政府法律顧問工作的探索

我國政府法律顧問制度，始于20世紀80年代。1988年9月，深圳市正式成立了首家市政府法律顧問室。1999年6月，吉林省組建了全國首家省級政府法律顧問團。隨后，《國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要》《關(guān)于加強法治政府的意見》《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》等文件相繼出臺，貴州、湖北、重慶、湖南、陜西等省紛紛建立政府法律顧問制度。2014年10月，黨的十八屆四中全會明確提出要“普遍建立政府法律顧問制度”，各省政府法律顧問工作全面啟動，并在政府重大決策及日常行政管理中發(fā)揮著日趨重要的作用。

(一)重大行政決策的風(fēng)險評估與法律咨詢

政府法律顧問制度是推進政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策的重要保障。以吉林省為例，省政府法律顧問團自成立以來，先后參與了長春國際機場合作項目、長白山管理委員會組建方案、省旅游集團有限公司重組等項目合作項目的可行性論證及評價。［7］正是因為吉林省政府法律顧問團對省政府確定的重點項目和重大涉法問題的咨詢論證，促進了政府決策的合法性和科學(xué)性。吉林決策問計于法律智囊的做法為全國提供了寶貴的實踐經(jīng)驗和示范模本。目前，大部分地方的政府法律顧問工作規(guī)則都將“參與政府重大項目決策”作為政府法律顧問的主要職責(zé)。

(二)行政立法及規(guī)范性文件的起草與審查

各地政府法律顧問為政府立法科學(xué)化、民主化提供了重要保障。如上海浦東新區(qū)作為中國改革開放的實驗區(qū)，于1996年聘用了首批政府律師。在施行后的一年內(nèi)，政府律師修改了近百部法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性法律文件會簽稿和征求意見稿，向市人大、市政府和有關(guān)部門提出了近500條法律意見，受到了充分的重視。同時，政府律師還參與審核了新區(qū)管委會及其職能部門起草的規(guī)范性文件30件。［8］海南省自2005年3月建立省政府首席法律顧問制后提出新要求，海南省人民政府的紅頭文件報送省長簽發(fā)之前，必須送省政府首席法律顧問附屬意見。讓法律顧問機構(gòu)成為政府的一個決策機關(guān)，切實規(guī)范了政府行為，促進了政府依法決策、科學(xué)決策與民主決策。

(三)參與政府涉訴糾紛和信訪事件的調(diào)處

在法治政府建設(shè)的進程中，各地政府法律顧問不僅在決策咨詢、合法性審查與風(fēng)險評估中發(fā)揮了積極作用，而且在政府行為的事后法律救濟中也扮演了重要的角色。主要表現(xiàn)為:一是代理政府參加行政復(fù)議與訴訟。如1996年，上海浦東新區(qū)管委會涉訴48件行政訴訟案件，其中政府法律顧問代理的行政案件就有30件，占全年案件總數(shù)62．5%。［8］由于政府法律顧問既有法律知識，又有實踐經(jīng)驗，在行政應(yīng)訴中能更好地維護政府的合法權(quán)益，并促進政府依法行政。二是協(xié)助政府調(diào)處大型信訪事件和群體性事件。如江西奉新縣曾是個信訪總量高位運行的地方。該縣總?cè)丝?2萬，18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2010年，全縣信訪總量達1 278批次5 579人，其中集體訪285批次3 901人次，赴省訪169人次，進京訪58人次。自2011年建立法律顧問制度以來，信訪問題得到了根本好轉(zhuǎn)。2013年，該縣實現(xiàn)了群體性事件、群眾性械斗為“零”，赴京集體訪、赴京重復(fù)非正常訪、赴省集體訪“三無”的目標。［2］

(四)開展法制宣傳、服務(wù)與調(diào)研活動

各地政府法律顧問在推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮越來越重要的作用。主要表現(xiàn)為:其一，深入基層開展法治宣傳。在政府法律顧問的引導(dǎo)下，政府有規(guī)劃地舉辦法治專題講座、開辦法治夜校、打造法治文化長廊等群眾喜聞樂見的活動，向人民群眾普及法律知識，使法律從書本走進民眾。其二，為民眾提供法律服務(wù)與咨詢。如寧夏，“十二五”期間35萬生態(tài)移民工程建設(shè)到哪，政府法律顧問就跟進到哪里，法律服務(wù)始終保持與移民工程的對接。［9］其三，開展專題調(diào)研活動。政府法律顧問圍繞政府改革發(fā)展中的重點、難點、熱點問題開展專題調(diào)查。如2006年，吉林省政府在全省實施城市棚戶區(qū)改造工程。為了使該工程合法有序、規(guī)范進行，政府法律顧問團開展了深入細致的專項調(diào)研，形成了《關(guān)于在城市棚戶區(qū)改造過程中幾個涉及的若干法律問題的建議》，［10］得到了省政府的肯定，有效地預(yù)防了在棚戶區(qū)改造過程中出現(xiàn)的法律問題。除此以外，吉林省政府法律顧問還在國家宏觀調(diào)控、經(jīng)濟與社會發(fā)展等問題上進行了調(diào)研，充分發(fā)揮了政府“智囊”作用。

三 制度的完善:全面推進政府法律顧問工作的構(gòu)想

經(jīng)過20多年的探索，我國政府法律顧問制度雖然展現(xiàn)了廣闊的發(fā)展前景和強大的生命力，但在實踐中也暴露出各地發(fā)展不均衡、運行機制不健全、參與力度不夠、獨立性不強等現(xiàn)象。為加快建設(shè)政府法律顧問體系，國家應(yīng)在制度層面規(guī)范好政府法律顧問的選任標準、管理模式、權(quán)利與義務(wù)、服務(wù)范圍、權(quán)益保障，使法律顧問更好地服務(wù)于法治政府建設(shè)，防止流于形式。

(一)構(gòu)建政府法律顧問的選任機制

為打造一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、專業(yè)齊全、勤奮敬業(yè)、紀律嚴明的政府法律顧問團隊，國家應(yīng)建立科學(xué)的政府法律顧問遴選機制。首先，嚴格選任標準。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關(guān)于“建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍”的總體要求，政府法律顧問應(yīng)由專職法律顧問、雇員制專職法律顧問和兼職法律顧問組成。國家應(yīng)根據(jù)政府法律顧問的層級及地方法律資源的情況確定專職、雇員制專職、兼職法律顧問的任職條件。其次，建立公平競爭的選聘程序。應(yīng)改變過去由政府法制機構(gòu)或司法行政部門推薦的方式，引入競爭機制，規(guī)范選聘條件和程序，嚴把入口關(guān)。

(二)統(tǒng)一政府法律顧問的管理體系

目前，我國政府法律顧問的管理模式多元、管理方式多樣，不利于在全國范圍形成一個統(tǒng)一的管理體系。政府法律顧問是一項長期性、普遍性工作，必須盡快實現(xiàn)政府法律顧問管理法治化。其一，統(tǒng)一政府法律顧問的管理模式。根據(jù)政府法律顧問的工作性質(zhì)和獨立性要求，我國可建立對政府法律顧問的雙重管理模式，即由政府法制機構(gòu)負責(zé)政府法律顧問的日常管理、人事、工資、福利及職務(wù)等事項，司法行政部門負責(zé)其資質(zhì)管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)等事項。其二，建立政府法律顧問的參與機制。為保障政府法律顧問法律咨詢、合法性審查和風(fēng)險預(yù)防職能的實現(xiàn)，國家不僅要完善政府會議制度，切實保障法律顧問在法律層面的話語權(quán)和異議權(quán)。其三，健全評價考核激勵機制。國家應(yīng)建立科學(xué)有效的政府法律顧問工作評估機制，對法律顧問室的工作成效進行系統(tǒng)評估。對法律顧問團每一位成員的服務(wù)態(tài)度、工作能力、專業(yè)水平、職業(yè)道德進行綜合評價。對考核優(yōu)秀的成員給予表彰和獎勵，對于考核不合格成員，予以解聘。

(三)明確政府法律顧問的權(quán)利義務(wù)

政府法律顧問的權(quán)利和義務(wù)是政府法律顧問制度的核心，應(yīng)該由國家統(tǒng)一規(guī)定。由于政府法律顧問分為專職、雇員制、兼職三種類型，政府法律顧問的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)根據(jù)政府法律顧問的種類進行細化。以專職法律顧問為例，因其具有公務(wù)員和律師的雙重身份，在權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定上應(yīng)符合《公務(wù)員法》和《律師法》的基本要求。一般而言，專職政府法律顧問的權(quán)利應(yīng)包括一般權(quán)利和特殊權(quán)利。其中，一般權(quán)利包括人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和執(zhí)業(yè)權(quán)利。特殊權(quán)利應(yīng)包括參與制定行政規(guī)定權(quán)，參加政府會議及發(fā)表意見權(quán)，參加律師職稱評定權(quán)、直接轉(zhuǎn)換為社會律師權(quán)，參加律師協(xié)會享有會員權(quán)等。在義務(wù)方面，專職政府法律顧問除遵守《律師法》所規(guī)定的義務(wù)外，還應(yīng)自覺接受主管部門的監(jiān)督和管理，不得向社會提供有償法律服務(wù)，不得利用工作便利牟取私利，保守國家秘密和所在單位工作秘密等。為建立科學(xué)完善的政府法律顧問權(quán)利義務(wù)體系，國家應(yīng)修改《律師法》或單獨制定《政府法律顧問法》，明確政府法律顧問的地位，并對政府法律顧問的特殊權(quán)利加以界定，為政府法律顧問的存在提供法律上的保障。

(四)規(guī)范政府法律顧問的服務(wù)范圍

目前，各地政府法律顧問的服務(wù)范圍并未法定，不利于厘清政府法律顧問室與政府法制機構(gòu)、司法行政機關(guān)的職能。國家應(yīng)根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)的層級明確每級政府法律顧問的服務(wù)范圍。比如，省、市級政府法律顧問的職責(zé)至少應(yīng)包括:為省政府的重大決策提供法律咨詢意見;參與行政立法和重要規(guī)范性文件的合法性審查;參與重大的突發(fā)性事件、群體性事件、信訪事件的調(diào)處;參與政府重大項目投資、重大工程建設(shè)、招商引資項目的談判和協(xié)議簽訂;代理政府參加仲裁、行政復(fù)議與訴訟等?？h、鄉(xiāng)政府法律顧問的服務(wù)范圍則應(yīng)根據(jù)基層法治工作的特點，確定為參與重要行政規(guī)定的起草與審查;提供重大決策的風(fēng)險評估與法律意見;在基層開展面對面的法制宣傳教育;在一線依法化解矛盾;近距離提供法律咨詢活動等。

(五)完善政府法律顧問的保障體系

建立健全政府法律顧問工作保障體系，是搞好政府法律顧問工作的保障。首先，應(yīng)建立經(jīng)費保障機制。國家應(yīng)將政府法律顧問工作經(jīng)費列入政府購買服務(wù)的范圍，列入各級財政預(yù)算，并隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，提高預(yù)算標準，保障政府法律顧問工作的正常運轉(zhuǎn)。其次，促進政府法律顧問的均衡發(fā)展。針對老少邊窮等法律資源匱乏的地區(qū)，國家應(yīng)加大政策傾斜和財政轉(zhuǎn)移支付力度，有計劃地加強復(fù)合型、高層次法律人才的培養(yǎng)和引進，彌補法律資源不足。最后，優(yōu)化執(zhí)業(yè)環(huán)境。國家不僅要落實政府法律顧問的辦公場所，為政府法律顧問配備工作所必須的交通、通訊、電腦等硬件設(shè)備，還應(yīng)將政府法律顧問工作納入法治政府建設(shè)的指標體系，明確政府法律顧問在法治政府建設(shè)中的地位與作用，加強政府法律顧問的參與力度。

［1］李旺榮．建立完善政府法律顧問制度［N］．人民日報，2014－1－15(18)．

［2］江西省司法廳調(diào)研組．關(guān)于推進普遍建立法律顧問制度的實踐探索與路徑思考［J］．中國司法，2014(6): 38－40．

［3］寧 超．基于“整體政府”視域下的“行政碎片化”問題破解［J］．湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報:社科版，2013(3): 93－97．

［4］宋智敏．政府社會管理創(chuàng)新的法治化路徑［J］．湖南科技大學(xué):社科版，2012(1):61－65．

［5］馬曉偉．完善政府法律顧問制度淺議［J］．中國律師，2014(7):57－58．

［6］李 本．對政府法律顧問制度異議的異議［J］．中國律師，2001(2):27－28．

［7］林小平．吉林省人民政府法律顧問工作實踐與思考［J］．中國司法，2009(9):59－60．

［8］王 瓊，陳震宇．政府律師的工作實踐與制度確立［J］．中國法學(xué)，1998(5):57－62．

［9］張 洋．政府法律顧問，應(yīng)該什么樣［N］．人民日報，2013－8－21(19)．

［10］林小平．吉林省人民政府法律顧問工作實踐與思考［J］．中國司法，2009(9):59－60．

責(zé)任編輯:黃聲波

Conception of Universally Establishing the Government Legal Counsel System

SONG Zhimin1，LIHuzi2

(1．School of Law，Hunan University of Science and Technology，Xiangtan，Hunan 411201 China; 2．Jiangxi Justice Police Vocational College，Nanchang 330013 China)

The establishment of government legal counsel system is the urgent need of the construction of lawbased government，and is the inevitable way ofsocial governance innovation aswell as the realistic requirementof adapting to economic globalization．Many regions have explored a lot in government legal counsel system and accumulated rich successful experience，which played an important role in the argumentation ofmajor government decisions，construction ofmajor projects，emergency handling and daily administration．In order to promote the construction of government legal counsel system，the state should establish and standardize the legal counsel selection criteria，managementmode，rights and obligations，the scope of services and protection of rights and interests．

government legal counsel;administration according to law;law－based government;local practice; system design

D912．1

A

1674－117X(2015)01－0069－04

10．3969/j．issn．1674－117X．2015．01．013

2014－04－15

宋智敏(1975－)，女，湖南雙峰人，湖南科技大學(xué)副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向為憲法與行政法學(xué);李虎子(1975－)，男，江西吉水人，江西司法警官職業(yè)學(xué)院副教授，法律碩士，研究方向為行政法學(xué)。