●喬新生/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(zhǎng)、教授

權(quán)力清單是深化行政體制改革的必要之舉

●喬新生/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(zhǎng)、教授

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，明確推行權(quán)力清單的工作目標(biāo)、實(shí)施范圍，要求地方各級(jí)政府按照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類別的分類方式，制定統(tǒng)一規(guī)范的分類標(biāo)準(zhǔn)。這是我國(guó)全面深化行政體制改革的必要之舉，同時(shí)也是徹底理順權(quán)利與權(quán)力之間關(guān)系的重大舉措。

行政權(quán)力來(lái)自于國(guó)家的法律和行政法規(guī)。之所以要推行權(quán)力清單制度，是基于以下幾個(gè)方面的原因：第一，我國(guó)行政主導(dǎo)的法律體系長(zhǎng)期存在，對(duì)權(quán)力的約束有限。為了加快經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)授權(quán)立法的方式，授權(quán)國(guó)務(wù)院在全國(guó)人大及其常委會(huì)尚未制定法律之前，根據(jù)實(shí)際需要制定行政法規(guī)。這種授權(quán)性的法律體系，直接導(dǎo)致行政權(quán)力擴(kuò)張現(xiàn)象的存在。行政機(jī)關(guān)不僅具有制定行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的立法權(quán)，而且具有解釋行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的權(quán)力。這種獨(dú)具中國(guó)特色的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得市場(chǎng)主體和公民在日常生活中動(dòng)輒得咎。在一些領(lǐng)域和部門，行政授權(quán)出現(xiàn)了非常明顯的層次化和交叉性特點(diǎn)。由于行政授權(quán)過(guò)多過(guò)濫，阻礙我國(guó)改革發(fā)展的步伐，全國(guó)人大常委會(huì)不得不通過(guò)專門的決定，暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。

雖然全國(guó)人大通過(guò)了《立法法》修正案，減少了授權(quán)性立法的事項(xiàng)，但是，行政主導(dǎo)仍然是我國(guó)現(xiàn)行法律制度體系的基本特點(diǎn)。依照《立法法》的規(guī)定，法律、行政法規(guī)的修改需要經(jīng)過(guò)一定的程序，因此，在短時(shí)間內(nèi)通過(guò)修改完善法律制度體系約束行政權(quán)力客觀上有一定的難度。正因?yàn)槿绱?，通過(guò)制定權(quán)力清單的方式，明確行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，對(duì)維護(hù)市場(chǎng)主體和公民的基本權(quán)利具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。推行權(quán)力清單實(shí)際上是對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的法律依據(jù)進(jìn)行徹底的清理和盤點(diǎn)，它為依法行政創(chuàng)造了非常有利的條件，同時(shí)也為全國(guó)人大及其常委會(huì)修改完善我國(guó)法律制度體系提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

第二，當(dāng)前我國(guó)行政體制改革仍在進(jìn)行中，部門之間權(quán)力交叉的現(xiàn)象依然非常嚴(yán)重。僅從市場(chǎng)管理的角度來(lái)看，我國(guó)目前有商務(wù)、工商、質(zhì)量技術(shù)檢驗(yàn)檢疫等諸多部門具有市場(chǎng)管理的行政權(quán)力。這些部門都有明確的法律依據(jù)，也都有自己的執(zhí)法隊(duì)伍，在市場(chǎng)管理的過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。解決這個(gè)問(wèn)題的根本途徑就在于，加快行政體制改革的步伐，組建統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門。在行政體制改革不到位的情況下，通過(guò)明確各個(gè)職能部門的行政權(quán)力，推行權(quán)力清單，有助于各部門行政權(quán)力的劃分，有助于行政機(jī)關(guān)相互配合、相互監(jiān)督，切實(shí)保護(hù)市場(chǎng)主體和公民的利益。

權(quán)力清單不僅是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù)，同時(shí)也是保護(hù)市場(chǎng)主體和公民維護(hù)自身權(quán)利的重要武器。凡是法律沒有禁止的，市場(chǎng)主體和公民都可以做；凡是法律沒有授權(quán)的，任何行政機(jī)關(guān)及其工作人員都不可以做。推行權(quán)力清單不僅僅是為了規(guī)范和約束行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，同時(shí)也是要從根本上轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)法觀念。今后行政機(jī)關(guān)工作人員必須嚴(yán)格依法行政，必須在法律許可的范圍之內(nèi)行使權(quán)力。權(quán)力清單不僅是路線圖，同時(shí)也是照妖鏡；不僅是市場(chǎng)主體和公民保護(hù)自己權(quán)利的宣言書，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為指南。

第三，由于我國(guó)行政法律與行政機(jī)關(guān)之間缺乏對(duì)應(yīng)關(guān)系，“有關(guān)部門”在法律文件中的表述比較普遍，因此，推行權(quán)力清單不僅要把現(xiàn)行的行政法律授權(quán)和具體的行政機(jī)關(guān)聯(lián)系在一起，明確權(quán)力行使的行政主體，而且要明確行政權(quán)力之間的關(guān)系。既要使行政機(jī)關(guān)真正做到有法可依，同時(shí)又能達(dá)到便民的目的。

此次中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》明確指出，不僅要建立權(quán)力清單而且要公布權(quán)力清單，除保密事項(xiàng)之外，要以清單的方式將每項(xiàng)職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督的方式在政府網(wǎng)站等載體公布。中共中央、國(guó)務(wù)院明確要求省級(jí)政府2015年底前、市縣兩級(jí)政府2016年底前基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。可見中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳不僅為權(quán)力清單的實(shí)施制定路線圖，而且為權(quán)力清單的公布制定了明確的時(shí)間表。

需要指出的是，從我國(guó)部分城市推行權(quán)力清單制度的情況來(lái)看，權(quán)力清單雖然公之于眾，但是，清單的具體內(nèi)容卻模糊不清。部分城市公布的權(quán)力清單只有法律文件的名稱，而沒有具體的法律條款；只有非?；\統(tǒng)的授權(quán)事項(xiàng)，而沒有具體的行政權(quán)力分類；只有行政處罰的構(gòu)成要件，而沒有行政處罰的執(zhí)法主體機(jī)關(guān)；只有行政許可的具體事項(xiàng)，而沒有行政許可實(shí)施的便民程序；只有行政強(qiáng)制的法律條文，而沒有權(quán)力救濟(jì)具體說(shuō)明；只有行政確認(rèn)的授權(quán)依據(jù)，而沒有明確實(shí)施行政權(quán)力的前置條件。所有這些都使得權(quán)力清單制度的價(jià)值被削弱。解決這些問(wèn)題的根本出路就在于，嚴(yán)格依照中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的指導(dǎo)意見，明確責(zé)任主體，建立權(quán)力清單系統(tǒng)，將各個(gè)部門的權(quán)力清單整合起來(lái)，形成相輔相成、相互監(jiān)督的行政權(quán)力制度體系。

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）