●楊彥偉

地方非稅收入的征收管理探析

●楊彥偉

非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府部門(mén)依法利用政府權(quán)力、國(guó)有資源（資產(chǎn)）或提供特定公共服務(wù)取得的財(cái)政性資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分。根據(jù)現(xiàn)行的財(cái)政收入分配機(jī)制，非稅收入多數(shù)留歸地方使用，在地方財(cái)政收入“總盤(pán)子”中占有舉足輕重的地位，是增強(qiáng)地方財(cái)力的重要保障。改革完善非稅收入征收管理對(duì)規(guī)范公共財(cái)政體制、建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，非稅收入在征收管理中存在不足，筆者結(jié)合工作實(shí)際，就存在的問(wèn)題作出分析，并提出一己之見(jiàn)。

一、地方非稅收入征收管理的基本特征

（一）非稅收入涉及范圍非常廣泛

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜〔2004〕53號(hào)），政府非稅收入包括政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)（資源）有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等等，涉及范圍非常廣。首先，非稅收入包括的內(nèi)容十分豐富，項(xiàng)目非常多。以中部X縣為例，目前征收的政府性基金有11項(xiàng)、全國(guó)性及省級(jí)確定的行政事業(yè)性收費(fèi)94項(xiàng)、罰沒(méi)收入22項(xiàng)、其他非稅項(xiàng)目也有數(shù)十項(xiàng)，總計(jì)非稅收入項(xiàng)目有上百項(xiàng)之多。其次，非稅收入來(lái)源相當(dāng)廣泛。根據(jù)征收對(duì)象類別不同，可以對(duì)行政事業(yè)單位征收垃圾處理費(fèi)、委托性衛(wèi)生防疫服務(wù)費(fèi)，可以對(duì)企業(yè)征收排污費(fèi)、教育費(fèi)附加，可以對(duì)個(gè)人征收居民身份證工本費(fèi)、婚姻登記證書(shū)工本費(fèi)等；根據(jù)非稅收入項(xiàng)目成因不同，可以對(duì)提供公共服務(wù)收取行政事業(yè)性收費(fèi)，可以對(duì)受讓土地征收土地出讓金，可以對(duì)違規(guī)違法行為處以罰款，征收面非常廣，涵蓋社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。再次，非稅收入綜合性非常強(qiáng)。運(yùn)行范圍基本上覆蓋所有政府職能部門(mén)、所有政府活動(dòng)領(lǐng)域，地方行政事業(yè)單位基本上或多或少都有一定的執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰權(quán)限。中部X縣共有120余個(gè)二級(jí)行政事業(yè)單位，其中96個(gè)單位具有非稅收入執(zhí)收?qǐng)?zhí)法權(quán)限，占比達(dá)到80%。

（二）非稅收入總量規(guī)模相當(dāng)巨大

以中部X縣為例，2014年納入公共預(yù)算管理的非稅收入為35785萬(wàn)元，占全部公共預(yù)算財(cái)政收入的比重為22%，政府性基金收入為26820萬(wàn)元，兩項(xiàng)非稅收入合計(jì)62605萬(wàn)元，總額非常龐大，在當(dāng)?shù)厝趶截?cái)政收入中占比也相當(dāng)高，極大地彌補(bǔ)了地方財(cái)力的不足。非稅收入是地方政府積累資金的重要手段，極大地滿足了社會(huì)公共資金需求，為政府參與社會(huì)財(cái)富分配、實(shí)現(xiàn)公共管理職能提供了財(cái)力保證，特別是國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、城市公用事業(yè)附加等大額基金收入項(xiàng)目為城市“拆舊建新”提供了資金來(lái)源，為城鎮(zhèn)化的跨越發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。

（三）非稅收入征收管理十分復(fù)雜

目前，多數(shù)地方未出臺(tái)統(tǒng)一的、專門(mén)的非稅收入征收管理法規(guī)，這在客觀上增加了把握非稅收入征收管理的難度。首先，從設(shè)定依據(jù)上說(shuō)，行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行中央和省兩級(jí)審批制度，國(guó)務(wù)院和省級(jí)財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目，依據(jù)相應(yīng)的具體文件征收；政府性基金依據(jù)法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院或財(cái)政部規(guī)定征收；罰沒(méi)收入依據(jù)《行政處罰法》和其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定征收；其他非稅收入依據(jù)相關(guān)規(guī)定征收。各種非稅收入征收依據(jù)不同，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)十分復(fù)雜，除非部門(mén)專業(yè)人士，其他人難以把握征收尺度。其次，從征收途徑上說(shuō)，部分非稅項(xiàng)目實(shí)行直接繳庫(kù)，部分通過(guò)橫向聯(lián)網(wǎng)劃款、部分通過(guò)財(cái)政專戶集中匯繳，征收途徑較多。再次，從資金分配使用來(lái)說(shuō)，基金和專項(xiàng)收入有專門(mén)用途，比較規(guī)范；而行政性事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入使用范圍較寬，多數(shù)撥付給征收部門(mén)用于工作經(jīng)費(fèi)，少部分財(cái)政統(tǒng)籌安排支出。最后，從監(jiān)管上說(shuō)，目前側(cè)重點(diǎn)在征收環(huán)節(jié)是否違規(guī)，是否執(zhí)行“收支兩條線”、“票款分離”、“繳罰分離”等細(xì)節(jié)制度上，對(duì)是否應(yīng)該征收、征收數(shù)額如何確定等宏觀因素?zé)o法實(shí)施有效監(jiān)控。

二、地方非稅收入征收管理中存在的問(wèn)題

（一）總體非稅項(xiàng)目依然較多

近幾年來(lái)，為改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，切實(shí)給社會(huì)、給企業(yè)減負(fù)，中央、省陸續(xù)出臺(tái)政策取消、免征部分非稅收入項(xiàng)目，降低、核減收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，取得了優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的良好效果。但就總體上來(lái)說(shuō)，非稅收入項(xiàng)目還是較多。首先，與稅收相比，非稅收入在財(cái)政部制定的《政府收支分類科目》中所占篇幅仍然要多于稅收項(xiàng)目，有進(jìn)一步壓縮和精減的空間。其次，取消、免征的非稅項(xiàng)目一般是收費(fèi)頻次低，收費(fèi)數(shù)額較少的項(xiàng)目，其在整個(gè)非稅收入規(guī)模中占比較小，實(shí)際減負(fù)作用有限。2014年，中部X縣取消、免征的非稅項(xiàng)目減收約50萬(wàn)元，在非稅收入總額中占比微乎其微。再次，部分罰沒(méi)收入項(xiàng)目不但分項(xiàng)眾多，而且征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間彈性較大，缺乏具體指導(dǎo)性，給人為操作留下較大空間。同樣的違法行為處罰金額區(qū)間相當(dāng)寬，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員根據(jù)經(jīng)驗(yàn)確定處罰數(shù)額，執(zhí)法隨意性很大，公關(guān)違紀(jì)現(xiàn)象難以避免。

（二）少數(shù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)尚待修正

由于未能充分考慮未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景等原因，部分專項(xiàng)收入初始設(shè)置時(shí)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)較低，加上地方征收人員執(zhí)行不力，實(shí)際“抑惡揚(yáng)善”功能未得到充分發(fā)揮，偏離設(shè)置項(xiàng)目初衷，有待綜合各種實(shí)際情況后進(jìn)一步修正。比如，設(shè)置排污費(fèi)項(xiàng)目本意是為了抑制排污、減少污染，但由于征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，個(gè)別地方企業(yè)寧肯繳納排污費(fèi)也不安裝節(jié)能減排設(shè)備，因?yàn)槔U納排污費(fèi)要低于節(jié)能減排設(shè)備成本；少數(shù)企業(yè)繳費(fèi)后就過(guò)度消費(fèi)，加劇了對(duì)環(huán)境的污染。再比如，征收水資源費(fèi)本身是為了控制用水、保護(hù)水資源，但由于繳納水資源費(fèi)低于使用中水費(fèi)用，部分地方企業(yè)寧愿繳納水資源費(fèi)超采地下水，也不付費(fèi)使用污水處理廠處理后的中水，導(dǎo)致巨額投資的污水處理設(shè)備長(zhǎng)期閑置，沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有功能。

（三）個(gè)別非稅項(xiàng)目政出多門(mén)

地方主導(dǎo)的少數(shù)非稅收入項(xiàng)目管理體制沒(méi)有完全理順，集中統(tǒng)一征管制度尚未落實(shí)，多重管理依然存在。由于征收管理涉及多個(gè)部門(mén)，條塊分割，協(xié)調(diào)配合機(jī)制尚未成熟，多頭管理現(xiàn)象比較嚴(yán)重，個(gè)別非稅收入項(xiàng)目政出多門(mén)、管理重疊。比如，對(duì)于貨車超載，交警、路政、運(yùn)管、收費(fèi)站都有權(quán)罰款，而處罰依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)各不相同，交警是按行駛證，路政是按車軸，運(yùn)管是按運(yùn)營(yíng)證，收費(fèi)站是按車型，處罰依據(jù)不一，各部門(mén)重疊管理，車主不勝其罰。再比如，新型墻體材料基金在中央明確由發(fā)展改革部門(mén)征收，但在地方，由于職能交叉，發(fā)改局節(jié)能辦、住建局墻改辦都有征收權(quán)限，雖有分成比例，但多頭管理難免重復(fù)。

（四）預(yù)算管理改革相對(duì)滯后

由于預(yù)算管理體制改革不夠徹底，部分地方仍執(zhí)行非稅收入收支掛鉤政策，非稅收入按照確定比例返還征收單位，多收多返，超收獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)征收部門(mén)的亂收濫罰行為形成負(fù)面激勵(lì)。一方面，如果嚴(yán)格按照綜合預(yù)算執(zhí)行，征收人員工資經(jīng)費(fèi)全由公共財(cái)政預(yù)算保障，征收部門(mén)征收動(dòng)力就會(huì)缺失，應(yīng)付收入計(jì)劃、少收不收的思想就會(huì)滋長(zhǎng)，這對(duì)完成財(cái)政收入計(jì)劃是不利因素。另一方面，若實(shí)行非稅收入收支掛鉤政策，收入多少與部門(mén)經(jīng)費(fèi)、工資、福利高度相關(guān)，就可極大增強(qiáng)相關(guān)部門(mén)征收積極性，對(duì)實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收有極大促進(jìn)作用。正反兩方面的結(jié)果就是，部分地方政府為完成收入任務(wù)，每年給各部門(mén)下達(dá)征收計(jì)劃；各部門(mén)因機(jī)制激勵(lì)，為增加收入想方設(shè)法應(yīng)收盡收，過(guò)頭征收、加重處罰現(xiàn)象在所難免。

（五）考核激勵(lì)機(jī)制不盡科學(xué)

長(zhǎng)期以來(lái)，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地自上而下建立了以經(jīng)濟(jì)總量掛帥、發(fā)展速度優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。表現(xiàn)在財(cái)政方面，激勵(lì)考核側(cè)重于收入規(guī)模，對(duì)收入質(zhì)量低下則缺乏制約懲戒。相對(duì)于稅收，非稅收入法制性稍差、地方收支調(diào)控能力較強(qiáng)，為人為操縱留下了較大空間。個(gè)別地方，財(cái)政收入能完全依照計(jì)劃數(shù)額完成，不多不少，分毫不差，這明顯就是技術(shù)處理的結(jié)果。非稅收入常常發(fā)揮收入調(diào)節(jié)器作用，極易被人為修飾，為完成收入計(jì)劃，虛收空轉(zhuǎn)、人為調(diào)整公共預(yù)算與基金預(yù)算收入、違規(guī)增設(shè)非稅收入項(xiàng)目等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。個(gè)別地方財(cái)政收入總量很大，卻無(wú)法兌現(xiàn)正常的人員津貼補(bǔ)貼，工資增長(zhǎng)速度排名靠后，究其原因，正是非稅收入不實(shí)的緣故。其非稅收入在公共預(yù)算中占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出全國(guó)平均水平，足可以判斷其收入質(zhì)量不高，實(shí)際可用財(cái)力遠(yuǎn)低于名義財(cái)政收入。

三、改革完善地方非稅收入征收管理的建議

（一）加快推進(jìn)非稅收入執(zhí)收環(huán)境文明化，著力實(shí)現(xiàn)和諧生財(cái)

地方應(yīng)樹(shù)立文明的非稅收入征收觀念，切實(shí)規(guī)范非稅收入征收行為，創(chuàng)造、保持和諧的征收環(huán)境。征收部門(mén)應(yīng)正確認(rèn)識(shí)非稅收入的征收意義，它主要是推進(jìn)依法行政、履行政府社會(huì)管理職能的手段，而不是為部門(mén)創(chuàng)收。執(zhí)收部門(mén)需要轉(zhuǎn)變收費(fèi)養(yǎng)人的觀念，不能將非稅收入視為經(jīng)費(fèi)收入來(lái)源，為增加收入而亂收濫罰。要真正意識(shí)到失控、故意加重的征收行為會(huì)惡化地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，影響社會(huì)穩(wěn)定。要杜絕非稅收入征收工作中的亂作為和不作為，努力做到文明征收、規(guī)矩執(zhí)法。

（二）加快推進(jìn)非稅收入項(xiàng)目設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化，著力實(shí)現(xiàn)規(guī)范聚財(cái)

規(guī)范非稅收入項(xiàng)目設(shè)置是一項(xiàng)涉及各征收部門(mén)的基礎(chǔ)性工作，地方政府應(yīng)站在打造公共服務(wù)型政府、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的高度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?；镜乃悸肥歉录扔杏^念，破除部門(mén)利益藩籬，進(jìn)一步整頓非稅收入項(xiàng)目、實(shí)現(xiàn)非稅收入項(xiàng)目設(shè)置規(guī)范化管理。對(duì)沒(méi)有法律依據(jù)的非稅項(xiàng)目堅(jiān)決予以取消，對(duì)確需保留的項(xiàng)目采取變更、轉(zhuǎn)型等辦法逐步精減規(guī)范。首先，建議對(duì)居民身份證工本費(fèi)、土地登記費(fèi)、房屋所有權(quán)登記費(fèi)等登記類非稅項(xiàng)目予以取消，因?yàn)檫@類項(xiàng)目收入很少，對(duì)財(cái)政收入規(guī)模貢獻(xiàn)很低，部門(mén)辦證只是登記性質(zhì)，又和千家萬(wàn)戶密切相關(guān)，部門(mén)所需辦證經(jīng)費(fèi)可由財(cái)政統(tǒng)籌安排解決。其次，建議對(duì)非財(cái)物價(jià)格鑒定費(fèi)、價(jià)格咨詢服務(wù)收費(fèi)、城市污水處理費(fèi)等經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的非稅項(xiàng)目不再納入非稅收入管理范圍，而是變更為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，由市場(chǎng)定價(jià)、公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)。再次，對(duì)與稅收高度相關(guān)的部分專項(xiàng)收入可轉(zhuǎn)型為稅收，比如排污費(fèi)、水資源費(fèi)、教育費(fèi)附加可轉(zhuǎn)型為排污稅、水資源稅、教育附加稅。

（三）加快推進(jìn)非稅收入征收管理法制化，著力實(shí)現(xiàn)依法管財(cái)

實(shí)現(xiàn)非稅收入法制化管理是推進(jìn)依法行政、依法管財(cái)?shù)幕A(chǔ)環(huán)節(jié)，也是建設(shè)法治政府、法治財(cái)政的重要前提。首先，地方政府應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，將非稅收入征收管理制度提升至立法層次，研究制定非稅收入地方性管理法規(guī)，將原有《政府非稅收入管理規(guī)定》升格為《政府非稅收入管理?xiàng)l例》，確保非稅收入征收管理有法可依。其次，隨著非稅收入收繳管理改革的不斷推進(jìn)，非稅收入征收管理信息系統(tǒng)已經(jīng)全面鋪開(kāi)，迫切需要結(jié)合新的系統(tǒng)軟件，制定《非稅收入征收管理實(shí)施細(xì)則》，對(duì)票據(jù)領(lǐng)購(gòu)、信息維護(hù)、票據(jù)填制、收款確認(rèn)、分成退付、繳庫(kù)記賬、會(huì)計(jì)核算等收入征繳各環(huán)節(jié)作出詳細(xì)規(guī)定，全面推廣實(shí)施，確保非稅收入征繳程序合法、合規(guī)。

（四）加快推進(jìn)非稅收入收支掛鉤分離化，著力實(shí)現(xiàn)合理用財(cái)

地方非稅收入收支掛鉤政策既有歷史原因，也是客觀現(xiàn)實(shí)所迫。但是，收支掛鉤是 “亂開(kāi)票”、“亂收費(fèi)”、“亂罰款”等三亂現(xiàn)象的源頭，惡化了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，直接損害了政府部門(mén)在公眾心目中的形象。為切實(shí)改善上述狀況，首先，可借實(shí)施新修訂《預(yù)算法》東風(fēng)，科學(xué)編制非稅收入收支預(yù)算，統(tǒng)籌合理確定收支規(guī)模，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力，增強(qiáng)預(yù)算對(duì)收支管理的約束。其次，改變非稅收入按比例返還、收支掛鉤管理模式，完善非稅收入征繳管理制度，嚴(yán)格落實(shí)“收支兩條線”政策，從制度上對(duì)收支掛鉤模式作進(jìn)一步限制。第三，對(duì)自收自支人員可采用分流、轉(zhuǎn)崗等措施逐步減少、其余人員可擇優(yōu)納入財(cái)政預(yù)算，妥善解決收費(fèi)養(yǎng)人難題。

（五）加快推進(jìn)非稅收入考核評(píng)價(jià)多元化，著力實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)

地方應(yīng)轉(zhuǎn)變考核思路，完善考核評(píng)價(jià)體系，健全財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)財(cái)政收入考核應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)轉(zhuǎn)變，由側(cè)重收入總量考核轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)稅收占比考核，由單一指標(biāo)考核轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合指標(biāo)考核，由注重收入增速考核轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胭|(zhì)量考核。應(yīng)健全財(cái)政激勵(lì)導(dǎo)向政策，對(duì)非稅收入增幅低、收支脫鉤政策執(zhí)行好的地方進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。根據(jù)各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況合理確定財(cái)政收入任務(wù)，不再層層加碼，防止地方將財(cái)政收入任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到非稅收入頭上，著力擠壓非稅收入中的水分，還原非稅收入的本來(lái)面目。同時(shí)，加快推進(jìn)非稅收入收繳改革，在制度上、管理上提高非稅收入的真實(shí)性、透明性；嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為，杜絕虛增非稅收入現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（作者單位：河北省邯鄲市涉縣財(cái)政局）

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）