熊勇先

（海南大學法學院，海南海口570228）

論南海海上執(zhí)法模式的選擇與建設(shè)

熊勇先

（海南大學法學院，海南海口570228）

編者按：2014年12月，中國法學期刊研究會和海南省南海法律研究中心在?？诠餐e辦了第二屆“南海法律高端論壇”，來自全國各地的專家學者就歷史性權(quán)利、極地問題、中非仲裁案以及海洋強國建設(shè)等話題進行了深入的探討，并就部分問題達成了一致。本刊邀請部分與會專家就海上絲綢之路建設(shè)、海洋油氣開發(fā)、國際海峽使用、船旗國刑事管轄、海上執(zhí)法模式以及水下文化遺產(chǎn)保護問題進行了探討，對中國-東盟共建海上絲綢之路以及我國使用國際戰(zhàn)略海峽等問題提出具體的意見和建議，以期為我國海洋強國戰(zhàn)略的實施以及21世紀海上絲綢之路建設(shè)的推進提供理論支撐與指引。

海上執(zhí)法模式有綜合執(zhí)法模式與分散執(zhí)法模式之分，不同的執(zhí)法模式具有不同的功能，適用于不同的國家實踐。從海上執(zhí)法力量構(gòu)成及其活動開展分析，我國南海海上執(zhí)法仍為分散執(zhí)法模式，但從執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法對象等方面考慮，南海海上執(zhí)法應(yīng)選擇綜合執(zhí)法模式。為此，我國應(yīng)從建設(shè)機構(gòu)、統(tǒng)一規(guī)范、明確權(quán)限等方面推進南海海上綜合執(zhí)法模式的建設(shè)，而三沙市也應(yīng)積極參與南海海上綜合執(zhí)法模式的建設(shè)。

南海；海上執(zhí)法；執(zhí)法模式；綜合執(zhí)法模式

建設(shè)海洋強國是我國確立的戰(zhàn)略目標，而南海是我國管轄面積最大的海域，且自然資源豐富，戰(zhàn)略地位特殊，在我國實施海洋強國戰(zhàn)略中具有重要的地位。為了維護我國在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，需要開展有效的維權(quán)執(zhí)法活動，以強化我國在南海的存在。而不同的海上執(zhí)法模式具有不同的功能，其選擇將會影響海上維權(quán)執(zhí)法的效果，因而需要采取有效的途徑推進南海海上綜合執(zhí)法模式的建設(shè)，提升執(zhí)法能力，發(fā)揮執(zhí)法合力，以維護我國在南海海域的合法權(quán)益。

一、海上執(zhí)法模式的類型

海上執(zhí)法是海上執(zhí)法主體對其管轄海域范圍內(nèi)發(fā)生的海上活動，依照法定職權(quán)而實施的行為，它包括對內(nèi)執(zhí)法和對外執(zhí)法兩個方面，其中對外執(zhí)法的主要目的是維護國家的海洋權(quán)益。與普通的執(zhí)法行為相比，海上執(zhí)法還具有規(guī)范性強、綜合性程度高以及執(zhí)法環(huán)境較為復(fù)雜的特點［1］。而海上執(zhí)法模式是指受海上執(zhí)法體制和目的的影響，海上執(zhí)法主體實施海上執(zhí)法行為所需的各種要素的有機組合，它是一國海上執(zhí)法制度的具體體現(xiàn)，其核心是海上執(zhí)法權(quán)的配置與運行，包括機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)的分配、職權(quán)的行使程序以及職權(quán)行使的保障等內(nèi)容。海上執(zhí)法模式是海上行政執(zhí)法體制的外在表現(xiàn)形式，海上行政執(zhí)法體制是海上執(zhí)法模式的內(nèi)在決定因素。因而海上執(zhí)法模式深受海上執(zhí)法體制的影響，且不同的海上執(zhí)法模式具有不同的目的和功能，適用于不同的海上執(zhí)法環(huán)境。

具體而言，海上執(zhí)法模式有分散模式和綜合模式之分。分散執(zhí)法模式又稱為專業(yè)執(zhí)法模式，其強調(diào)按照涉海管理部門條塊管理的原則，由各執(zhí)法主體在其職權(quán)范圍內(nèi)開展執(zhí)法活動，呈現(xiàn)出分散的特點。因而在海上分散執(zhí)法模式下，海上執(zhí)法主體根據(jù)領(lǐng)域的不同進行設(shè)置，存在著多支海上執(zhí)法力量，各執(zhí)法力量的專業(yè)性強，但由于專業(yè)的條塊分割，又造成執(zhí)法資源和執(zhí)法權(quán)限的分散，并可能產(chǎn)生執(zhí)法沖突與空白，不利于海洋權(quán)益的整體維護。采取該模式的國家有葡萄牙、泰國、印度尼西亞等國，其海上執(zhí)法由軍隊、海警、海關(guān)、港口管理局和環(huán)境局等分別負責海上巡邏、緝私、海洋事故、偷渡和海洋環(huán)境等相關(guān)執(zhí)法工作。

綜合執(zhí)法是某一行政機關(guān)并購相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，實現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)綜合行使的一種新型行政執(zhí)法體制［2］。因而綜合執(zhí)法模式又稱為集中執(zhí)法模式，其強調(diào)涉海執(zhí)法主體與職權(quán)的相對集中與協(xié)調(diào)配合，以發(fā)揮執(zhí)法合力。在采取綜合執(zhí)法模式的國家中，主要是以涉及主權(quán)、管轄權(quán)維護方面的職責為基礎(chǔ)進行執(zhí)法力量的整合，有選擇地吸納部分專業(yè)執(zhí)法方面的項目。在綜合執(zhí)法模式下，海上執(zhí)法機關(guān)集中設(shè)置，執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法資源統(tǒng)一分配，因而有效地避免了職權(quán)交叉和資源浪費的現(xiàn)象，進而有助于提升海上執(zhí)法效率。綜合執(zhí)法模式又可根據(jù)海上執(zhí)法主體間的關(guān)系，分為多元聯(lián)合執(zhí)法、一元統(tǒng)一執(zhí)法和多元一體執(zhí)法等三種不同的表現(xiàn)形態(tài)［3］。而按照海上執(zhí)法權(quán)行使的主體不同，綜合執(zhí)法模式又可以分為軍隊執(zhí)法和行政執(zhí)法兩種，前者是由軍隊承擔海上統(tǒng)一執(zhí)法任務(wù)，如智利和朝鮮采取此種海上執(zhí)法模式，后者由政府機構(gòu)統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)，美國、日本、韓國、加拿大以及南海周邊國家大多采取此種模式。如美國海岸警衛(wèi)隊是美國海上唯一的綜合執(zhí)法部門，擔負國土防衛(wèi)、海上治安、海上安全、海上交通以及海洋資源與環(huán)境保護等職責，負責在美國管轄海域執(zhí)行國內(nèi)相關(guān)法律和有關(guān)國際公約、條約，擁有廣泛的執(zhí)法權(quán)，是一只海上綜合執(zhí)法隊伍。

二、南海海上執(zhí)法模式的現(xiàn)狀分析

從南海海上執(zhí)法力量的構(gòu)成及其活動開展的情況分析，南海海上執(zhí)法存在著多支執(zhí)法力量，分散執(zhí)法特征較為明顯，各執(zhí)法主體還是在各自權(quán)限范圍內(nèi)開展執(zhí)法活動，沒有形成海上綜合執(zhí)法，這影響了南海海上維權(quán)執(zhí)法的效果。

（一）現(xiàn)行南海海上執(zhí)法模式的判斷

從執(zhí)法機構(gòu)分布情況分析，南海海上存在著四支主要的執(zhí)法力量。第一，中國海警南海分局（籌）。2013年機構(gòu)改革后，國家海洋局南海分局以中國海警南海分局的名義開展南海海上執(zhí)法，是南海海上執(zhí)法的主要力量。第二，中國海事執(zhí)法力量。海南海事局、廣東海事局以及廣西海事局及其下屬分局均可以開展南海海上執(zhí)法活動。此外，三沙市海事局管轄著200萬平方公里的海域，負責管轄海域范圍內(nèi)的交通管制和救助任務(wù)。第三，海軍。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》以及我國《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》的相關(guān)規(guī)定，軍艦或軍用飛機可以行使打擊海盜、登臨與檢查、實施緊追等權(quán)力。第四，三沙市海上執(zhí)法力量。根據(jù)屬地管轄原則，三沙市在南海享有行政管轄權(quán)。為此，三沙市設(shè)立了綜合執(zhí)法局，并設(shè)置了海上綜合執(zhí)法支隊，以行使海上執(zhí)法權(quán)。上述南海海上執(zhí)法主體有著不同的管轄范圍和執(zhí)法權(quán)限，因而南海海域并不存在統(tǒng)一的海上執(zhí)法機構(gòu)。

就南海海上執(zhí)法實踐而言，各海上執(zhí)法力量主要在其職權(quán)范圍內(nèi)開展海上執(zhí)法活動，但也出現(xiàn)了聯(lián)合執(zhí)法的形態(tài)。一種形態(tài)是不同執(zhí)法部門間的聯(lián)合執(zhí)法，也即不同海上執(zhí)法主體間開展的南海海上聯(lián)合執(zhí)法，如為抗擊2014年15號臺風“海鷗”，海口海事局與海警、漁政等部門開展的聯(lián)合執(zhí)法；而另一種聯(lián)合執(zhí)法形態(tài)是同一部門不同層級執(zhí)法主體間的南海海上聯(lián)合執(zhí)法，如中國海事局組織廣東、海南海事部門開展的2013年第二次南海聯(lián)合執(zhí)法。但這兩種聯(lián)合執(zhí)法形態(tài)，均為不同執(zhí)法部門間的暫時性的聯(lián)合執(zhí)法，只是在特定時期和特定事項上開展的聯(lián)合執(zhí)法，并未形成常態(tài)化的聯(lián)合執(zhí)法機制，各執(zhí)法主體仍在其職權(quán)范圍內(nèi)開展維權(quán)執(zhí)法活動。雖然三沙市建立了軍警民聯(lián)合執(zhí)法機制，但該機制仍處于建設(shè)階段，且受地方性的影響，難以統(tǒng)合南海海上各執(zhí)法主體的執(zhí)法活動。因而我國在南海海域的海上執(zhí)法仍然是一種分散的海上執(zhí)法，這種執(zhí)法模式不利于統(tǒng)合海上執(zhí)法力量，形成執(zhí)法合力，給我國南海維權(quán)執(zhí)法造成了不利的影響。

（二）現(xiàn)行南海海上執(zhí)法模式存在的問題

雖然結(jié)束了“五龍鬧海”分散的管理格局，但是我國海上執(zhí)法模式仍然是分散的海上執(zhí)法，而南海維權(quán)執(zhí)法形勢和任務(wù)十分艱巨與復(fù)雜，這種分散的海上執(zhí)法模式在南海海上執(zhí)法過程中存在著一些問題。

第一，海上執(zhí)法力量尚未形成合力。與海上綜合執(zhí)法模式相比，分散的海上執(zhí)法模式難以調(diào)動各海上執(zhí)法力量，難以形成執(zhí)法合力。而作為我國海上執(zhí)法主體力量的中國海警，自身建設(shè)步伐緩慢，各分局、海警總隊以及支隊的建設(shè)尚未完成，中國海警南海分局以及海警廣東總隊、海南總隊、廣西總隊和相關(guān)海警支隊沒有成立。此外，各執(zhí)法主體間也未形成聯(lián)合執(zhí)法機制，多為分散執(zhí)法，沒有形成執(zhí)法合力。

第二，缺乏海上執(zhí)法的統(tǒng)一依據(jù)。美日等海洋大國均對海洋綜合執(zhí)法制定了專門的法律規(guī)定，明確執(zhí)法主體的法律地位以及法定職權(quán)［4］。雖然我國對海上執(zhí)法體制進行了整合，但未對海上執(zhí)法依據(jù)進行清理，海上執(zhí)法依據(jù)的缺位、重疊、沖突的現(xiàn)象較為突出，缺乏統(tǒng)一的海上執(zhí)法規(guī)定，如重新組建的中國海警局仍需依據(jù)《漁業(yè)法》、《海洋環(huán)境保護法》等行業(yè)性法律開展執(zhí)法活動，這影響了海上綜合執(zhí)法的實施效果。

第三，海上執(zhí)法方式和手段單一。海上執(zhí)法方式和手段將會直接影響海上維權(quán)執(zhí)法的效果，但是受我國分散的海洋執(zhí)法體制的影響，我國海上執(zhí)法方式和手段較為單一。因為在分散執(zhí)法模式下，各執(zhí)法主體的執(zhí)法依據(jù)不同，執(zhí)法權(quán)僅限于其管轄的事務(wù)范圍，并沒有從海洋綜合管理需求角度考慮配置執(zhí)法權(quán)，沒有賦予海上執(zhí)法主體以充足的執(zhí)法手段與方式。此外，現(xiàn)有執(zhí)法依據(jù)中關(guān)于海上執(zhí)法權(quán)行使程序的規(guī)定較為欠缺，特別是涉外海上案件的處理規(guī)定以及緊追權(quán)等特殊海上執(zhí)法權(quán)的行使規(guī)定不明晰，可操作性不強，致使執(zhí)法機構(gòu)無法有效地制止海上違法行為的發(fā)生。

第四，海上執(zhí)法保障建設(shè)明顯滯后。南海海上執(zhí)法范圍廣，但目前南海海上執(zhí)法保障建設(shè)明顯滯后，不能滿足南海海上綜合執(zhí)法的需求。首先，南海海上執(zhí)法船舶的裝備水平和武器配備無法適應(yīng)執(zhí)法實踐的需要，影響和制約了海上執(zhí)法活動的開展；其次，南海海上執(zhí)法后勤補給基地建設(shè)十分薄弱，特別是南沙還沒有專門的補給基地，無法為南海海上執(zhí)法提供充分的后勤保障。

第五，三沙市海上執(zhí)法能力較為薄弱。開展南海維權(quán)執(zhí)法是三沙市海上執(zhí)法機構(gòu)的職權(quán)與職責，但三沙市海上執(zhí)法能力較為薄弱，執(zhí)法力量規(guī)模小，執(zhí)法裝備水平低，海上執(zhí)法手段十分有限，三沙市海上執(zhí)法力量目前主要在西沙海域開展維權(quán)執(zhí)法活動，這影響了三沙市南海海上執(zhí)法活動的開展和維權(quán)執(zhí)法的效果。

三、南海海上執(zhí)法模式的選擇與建設(shè)

從海上執(zhí)法體制的發(fā)展趨勢以及南海海上執(zhí)法的需求分析，南海海上執(zhí)法應(yīng)該采取綜合執(zhí)法模式，以最大限度的統(tǒng)合執(zhí)法力量，維護國家海洋權(quán)益。但南海海上綜合執(zhí)法模式的建立是個系統(tǒng)的工程，需要從執(zhí)法機構(gòu)、法律規(guī)范以及執(zhí)法裝備等多方面共同推進。

（一）南海海上執(zhí)法模式的選擇

海洋綜合管理是海洋管理的高層次管理形態(tài)［5］，它以海洋整體利益為目的，對國家管轄范圍內(nèi)的資源、環(huán)境進行統(tǒng)籌管理。《21世紀議程》中提出沿海國要對其國家管轄內(nèi)的沿海區(qū)和海洋環(huán)境進行綜合管理。而《聯(lián)合國海洋法公約》生效后，統(tǒng)一海上執(zhí)法體制成為一種世界潮流［6］。雖然從“分散模式”向“統(tǒng)一模式”演變也需要經(jīng)歷一個漫長歷史過程［7］，但海上綜合執(zhí)法模式也成為各國海上執(zhí)法模式的首選，如美國的海上綜合執(zhí)法模式已成為世界各國效仿的對象。

從南海海上執(zhí)法的特點與需求分析，綜合執(zhí)法模式也是南海海上執(zhí)法的不二選擇。第一，雖然我國對南海諸島及其附屬海域享有無可爭議的主權(quán)，但我國南海海洋權(quán)益受侵犯現(xiàn)象十分突出。海上執(zhí)法是宣示主權(quán)和管轄權(quán)的重要手段，因而我國需要開展強有力的維權(quán)執(zhí)法活動，這就對執(zhí)法力量及其職權(quán)提出了更高的要求。第二，南海海上執(zhí)法范圍廣，執(zhí)法面積超過200多萬平方公里，要實現(xiàn)南海海上執(zhí)法無盲區(qū)和常態(tài)化，單個海上執(zhí)法主體無法做到。第三，南海海上執(zhí)法涉及的事項多，包括環(huán)境保護、資源開發(fā)等多項事務(wù)，這種分散的專業(yè)管理事項，單一的執(zhí)法力量難以實施。第四，南海海上執(zhí)法外部壓力大。南海海上執(zhí)法活動經(jīng)常發(fā)生在爭議海域，會面臨南海周邊國家的阻礙與挑戰(zhàn)，涉外性較強，這就對執(zhí)法裝備以及執(zhí)法人員的素質(zhì)提出了很高的要求。因而，分散的專業(yè)化的執(zhí)法模式無法滿足南海海上執(zhí)法的要求，應(yīng)建立綜合執(zhí)法模式，以實現(xiàn)南海維權(quán)執(zhí)法的目的。

因而，我國南海海上執(zhí)法應(yīng)該選擇綜合執(zhí)法模式，這樣有利于整合南海海上執(zhí)法力量，形成執(zhí)法合力，最大限度地維護我國國家主權(quán)和海洋權(quán)益。但如前所述，綜合執(zhí)法模式可進行不同的劃分，就我國目前的南海海上管理與執(zhí)法體制而言，應(yīng)該選擇由行政執(zhí)法機關(guān)開展海上綜合執(zhí)法，而且現(xiàn)階段應(yīng)選擇多元一體的執(zhí)法模式，通過建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機制以及統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范等措施推進海上綜合執(zhí)法活動，待海洋管理與執(zhí)法體制實現(xiàn)完全統(tǒng)一后，再推行一元一統(tǒng)的海上綜合執(zhí)法模式。

（二）南海海上綜合執(zhí)法模式的建設(shè)

對于南海海上綜合執(zhí)法模式的建設(shè)，應(yīng)該發(fā)揮各個執(zhí)法機構(gòu)的作用，并通過統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范、明確執(zhí)法權(quán)限以及提升裝備水平等措施具體落實。具體而言：

第一，推進中國海警南海分局的機構(gòu)建設(shè)。中國海警南海分局是南海海上綜合執(zhí)法的主力軍，因而應(yīng)盡快制定中國海警南海分局的“三定”方案，明確其具體的機構(gòu)設(shè)置、職責和人員編制以及執(zhí)法權(quán)限，推進地方各級海警機構(gòu)的建設(shè)，特別是海南省海警總隊和三沙市海警支隊的建設(shè)，并通過聘用等多種方式擴充中國海警南海分局及其下屬機構(gòu)的人員數(shù)量，擴大執(zhí)法隊伍的規(guī)模。

第二，制定統(tǒng)一的海上綜合執(zhí)法規(guī)范。我國應(yīng)對原有海上執(zhí)法依據(jù)進行清理、修改，盡快制訂綜合性海上執(zhí)法法律規(guī)范，以形成統(tǒng)一的海上執(zhí)法規(guī)范體系?？芍贫▽ｉT的《海警法》和《海上執(zhí)法程序法》，其中《海警法》可對海警局的機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限范圍、職責分工等內(nèi)容進行明確的規(guī)定，解決海警局地位模糊和手段有限的問題；而《海上執(zhí)法程序法》可從海上執(zhí)法的特點和需要出發(fā)，對海上執(zhí)法程序進行統(tǒng)一規(guī)定，為執(zhí)法人員提供實用的工作依據(jù)和指導(dǎo)。

第三，實現(xiàn)海上執(zhí)法機構(gòu)與海軍的雙向互動。復(fù)雜的南海海上執(zhí)法環(huán)境決定了單靠執(zhí)法機構(gòu)的海上執(zhí)法，無法滿足南海維權(quán)的需要，因而應(yīng)注重海軍的作用，為執(zhí)法機構(gòu)的海上執(zhí)法提供保障，實現(xiàn)兩者的雙向互動。為此，應(yīng)將海軍納入南海海上綜合執(zhí)法體系中，并在國內(nèi)法中明確其執(zhí)法主體地位，對其參與海上執(zhí)法的條件進行規(guī)定，即僅在海上執(zhí)法力量無法滿足海上執(zhí)法需求時參與執(zhí)法。

第四，明確南海海上執(zhí)法權(quán)限與程序。南海海上執(zhí)法主體享有國內(nèi)法和國際法賦予的各項執(zhí)法權(quán)限，而海上執(zhí)法權(quán)由一般執(zhí)法權(quán)和特別執(zhí)法權(quán)構(gòu)成，其中前者包括處罰權(quán)、強制權(quán)等權(quán)限，但這些權(quán)限的行使需受到《公約》的限制，如處罰不包括體罰等，而后者僅在海上執(zhí)法中方可行使，包括登臨權(quán)和緊追權(quán)。至于執(zhí)法程序，受涉海性的影響，其職權(quán)行使不能完全依照現(xiàn)有的法律規(guī)定。應(yīng)充分發(fā)揮簡易程序的作用，可放寬簡易程序適用的條件。

第五，提升南海海上綜合執(zhí)法的裝備水平。海上執(zhí)法裝備水平會直接影響海上執(zhí)法的效果，南海海上執(zhí)法主體應(yīng)提升海上執(zhí)法信息系統(tǒng)的裝備水平，以發(fā)揮其在協(xié)調(diào)執(zhí)法、收集信息等方面的作用；建造大噸位執(zhí)法船舶，以滿足執(zhí)法續(xù)航時間長的要求；完善海上執(zhí)法船舶的調(diào)查裝備，以滿足海上執(zhí)法取證的要求；完善執(zhí)法船舶武器裝備系統(tǒng)，應(yīng)對海上執(zhí)法中遇到的暴力抗法、阻礙執(zhí)法等挑戰(zhàn)。

第六，制定海上執(zhí)法應(yīng)急預(yù)案并進行演練。由于執(zhí)法區(qū)域存在著很多爭議海域，南海海上綜合執(zhí)法可能會與外方產(chǎn)生摩擦，因而應(yīng)制定南海海上執(zhí)法摩擦應(yīng)急預(yù)案，并開展必要的演練，以提高應(yīng)對能力。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括：因我方在南海爭議海域行使管轄權(quán)產(chǎn)生摩擦的預(yù)案；因我方在南海爭議海域進行護油護魚活動與外方產(chǎn)生摩擦的預(yù)案；因外方在爭議海域?qū)ξ覈Ｉ辖?jīng)濟活動進行阻礙、抓扣等產(chǎn)生摩擦的預(yù)案。

四、三沙市參與南海海上綜合執(zhí)法模式的途徑

三沙市在維護我國南海海洋權(quán)益中具有重要的地位，在南海海上綜合執(zhí)法模式的探索上，三沙市建立了以“六個一”為依托的軍警民聯(lián)防機制，形成了“一線民兵、二線行政執(zhí)法、三線部隊支撐”的執(zhí)法格局，從而落實三沙市海洋行政管轄權(quán)，推進了海上聯(lián)合執(zhí)法行動的常態(tài)化。在不斷完善現(xiàn)有機制的基礎(chǔ)上，三沙市還應(yīng)采取有效措施參與南海海上綜合執(zhí)法模式的建設(shè)。

（一）明確三沙市海上執(zhí)法管轄海域范圍

在三沙市管轄的海域范圍內(nèi)存在著多支海上執(zhí)法力量，如果執(zhí)法范圍不明確，將會造成執(zhí)法沖突，不利于執(zhí)法的常態(tài)化和全覆蓋。三沙市海上執(zhí)法管轄范圍的確定，應(yīng)以領(lǐng)?；€為標準進行劃分，領(lǐng)?；€以內(nèi)的海域為三沙市海上執(zhí)法管轄海域范圍。對于尚未劃定領(lǐng)?；€的中沙群島和南沙群島，三沙市應(yīng)積極配合相關(guān)部門做好前期勘查和勘測工作。而領(lǐng)?；€以外的海域，三沙市海上執(zhí)法力量也可以參與或配合其他海上執(zhí)法主體開展執(zhí)法活動。

（二）與海軍和海警建立軍警民協(xié)調(diào)機制

目前，三沙市已經(jīng)設(shè)立了西沙群島軍警民聯(lián)防協(xié)調(diào)中心，與西沙水警區(qū)建立了以“六個一”為依托的軍警民聯(lián)防機制。為了更好地落實中央設(shè)立三沙市的戰(zhàn)略意圖，應(yīng)整合軍地資源，在借鑒三沙市現(xiàn)有軍警民聯(lián)防機制，支持三沙綜合執(zhí)法局與海軍編隊、海警編隊建立軍警民協(xié)調(diào)機制，使軍警民的角色相互轉(zhuǎn)化，從而有效協(xié)調(diào)、整合各支執(zhí)法力量，縮短執(zhí)法反應(yīng)時間，提高執(zhí)法效率和效益。為了落實和推進軍警民協(xié)調(diào)機制，還應(yīng)做到：第一，明確軍、警、民的作用。其中“民”是基礎(chǔ)，“警”是核心，“軍”是保障，即漁民和海上民兵是南海海上違法信息的提供者和執(zhí)法活動的協(xié)助者，海上執(zhí)法隊伍是南海海上執(zhí)法的主體，而海軍是南海海上執(zhí)法活動的保障。第二，明確中國海警與三沙市海上執(zhí)法機關(guān)的關(guān)系。其中中國海警是海上執(zhí)法的主要力量，占主導(dǎo)和支配地位，而三沙市海上執(zhí)法力量是次要力量，起輔助和配合作用。第三，明確“民”在海上執(zhí)法的法律地位。“民”不具有海上執(zhí)法的主體資格，但可對漁民和海上民兵進行行政執(zhí)法等方面的知識培訓(xùn)，培訓(xùn)合格者可聘任為海上執(zhí)法協(xié)管員，配合與協(xié)助三沙市海上執(zhí)法主體的執(zhí)法活動。第四，建立軍、警、民協(xié)調(diào)指揮制度，明確各自的職責以及開展聯(lián)合執(zhí)法活動的流程，以確保執(zhí)法活動的順利開展。

（三）設(shè)立國家南海聯(lián)合指揮部三沙指揮中心

目前，多支執(zhí)法力量承擔南海海上執(zhí)法任務(wù)，各執(zhí)法力量間仍然存在著執(zhí)法權(quán)限的區(qū)分，因此要實現(xiàn)南海海上綜合執(zhí)法，必須統(tǒng)籌安排與協(xié)調(diào)不同執(zhí)法力量的執(zhí)法活動。因此，建議在三沙市設(shè)立南海海上執(zhí)法指揮機構(gòu)，該機構(gòu)可根據(jù)不同執(zhí)法隊伍的特點以及裝備水平，制定南海維權(quán)巡航執(zhí)法計劃，統(tǒng)籌安排南海海上綜合執(zhí)法；當發(fā)生海上突發(fā)事件時，其有權(quán)協(xié)調(diào)各執(zhí)法主體開展執(zhí)法活動。

在三沙市設(shè)立國家南海聯(lián)合指揮部三沙指揮中心，不僅符合國家戰(zhàn)略需求，即南海維權(quán)執(zhí)法的重點今后將向南沙群島及其海域逐步推進，也具有諸多優(yōu)勢。首先是具有地理優(yōu)勢，即三沙市最靠近南海諸島及其海域，便于開展執(zhí)法活動；其次是法理優(yōu)勢，即西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域?qū)儆谌呈械男姓茌爡^(qū)域；再次是經(jīng)驗優(yōu)勢，即三沙市已經(jīng)成立了西沙群島軍警民海上聯(lián)防協(xié)調(diào)中心，具備了協(xié)調(diào)海上執(zhí)法活動的經(jīng)驗。

（四）建設(shè)南海海上綜合執(zhí)法后勤補給基地

因到海南島或大陸進行綜合補給的距離遠、時間長，為便于南海海上執(zhí)法隊伍開展維權(quán)執(zhí)法，應(yīng)就近進行后勤補給。因此，應(yīng)在三沙市建設(shè)南海海上綜合執(zhí)法后勤補給基地，為南海維權(quán)執(zhí)法人員提供生活保障，為執(zhí)法船舶提供養(yǎng)護服務(wù)。但是在三沙市管轄范圍內(nèi)，除永興島有軍用機場、民用港口外，其他島礁基本沒有機場、碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施，而永興碼頭的保障能力又十分有限。因此，應(yīng)向中央申請財政資金支持，改建永興碼頭，將其建設(shè)成為綜合性的后勤補給保障基地。此外，還可以抓住有利時機在南沙島礁上建立若干后勤保障基地。

［1］胡增祥，馬英杰.論海洋行政執(zhí)法的幾個問題［J］.青島海洋大學學報，2002，（4）.

［2］李國旗.綜合行政執(zhí)法的理論界定［J］.天津行政學院學報，2008，（2）.

［3］張玉強.海洋綜合執(zhí)法模式的比較研究［J］.中國漁業(yè)經(jīng)濟，2011，（6）.

［4］于杰，趙薇.“海洋強國”背景下中國海警局之設(shè)立與展望［J］.世界海運，2014，（1）.

［5］鹿守本.海洋管理通論［M］.北京：海洋出版社，1997.93.

［6］閻鐵毅.中國海洋執(zhí)法體制改革建議［J］.行政管理改革，2012，（7）.

［7］向力.海上行政執(zhí)法的主體困境及其克服［J］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2011，（5）.

The Choosing and Construction of Law Enforcement Model in South China Sea

Xiong Yongxian
（Law School，Hainan University，Haikou Hainan 570228）

The law enforcement model at sea is divided into comprehensive law enforcement model and dispersive model.The functions are different as to different models，and they should be used according to different countries.At present，dispersive model is applied at the South Sea in our country.However，according to their functions，it is suitable for us to adapt the comprehensive one，because it matches the situation of the administrative law enforcement.Therefore，we should promote the construction of integrated maritime law enforcement model at the South China Sea by perfecting the institutions，unifying standard，and defining the authority and so on.The city of Sansha should also be actively involved in the construction of integrated maritime law enforcement mode at the South China Sea l.

South China Sea；law enforcement at sea；law enforcement model；comprehensive law enforcement model

D922.112

A

2095-3275（2015）03-0013-06

2015-03-06

本文為2013年司法部國家法治與法學理論研究項目“南海涉外行政執(zhí)法對策研究”的階段性成果（項目編號：12SFB017）。

熊勇先（1980— ），男，安徽金寨人，法學博士，海南大學法學院副教授，研究方向：行政法學與行政訴訟法學。