姜文華 朱孔來

(濟南大學(xué) 管理學(xué)院，山東 濟南 250002)

“藍黃兩區(qū)”軟環(huán)境建設(shè)與行政管理效能評價及創(chuàng)新性改革研究

姜文華 朱孔來

(濟南大學(xué) 管理學(xué)院，山東 濟南 250002)

山東“藍黃兩區(qū)”雖已上升至國家戰(zhàn)略，但行政管理效能和軟環(huán)境建設(shè)明顯滯后，目前主要存在協(xié)同發(fā)展機制不健全、政府部門之間權(quán)責不明、執(zhí)行力不強、服務(wù)意識較差、績效評估機制不完善、對資源優(yōu)勢和國家賦予的優(yōu)惠政策利用不充分、營商環(huán)境不夠優(yōu)化等問題。要解決這些問題，必須進行創(chuàng)新性改革，具體是：創(chuàng)新行政管理方式和人事管理機制；創(chuàng)新行政效能監(jiān)督監(jiān)察機制；塑造新型行政執(zhí)行文化；建立健全“第三方”績效評估機制；加強社會誠信體系建設(shè)；加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；推進區(qū)內(nèi)農(nóng)民住房樓房化改革解決土地指標緊缺的困惑；建立“黃河三角洲土地銀行”及出售部分國有企業(yè)股權(quán)化解資金短缺的困難；營造良好的營商環(huán)境和人文環(huán)境，加強軟實力建設(shè)等。

“藍黃兩區(qū)”；行政管理效能；軟環(huán)境建設(shè)；人文環(huán)境

近年來，國務(wù)院密集批復(fù)了一批重大區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，使上升至國家戰(zhàn)略層面的經(jīng)濟區(qū)域越來越多(有的省份多達3個)。在這一宏觀背景下，山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)和黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)(以下簡稱“藍黃兩區(qū)”)雖上升至國家戰(zhàn)略，但國家不可能對“藍黃兩區(qū)”建設(shè)給予更多的資金投入，省里的投入也不可能很多。因此，“藍黃兩區(qū)”建設(shè)在很大程度上要依賴創(chuàng)新性改革來驅(qū)動，需要在提高行政管理效能、加強軟環(huán)境建設(shè)方面下功夫。

一、對軟環(huán)境建設(shè)及行政管理效能關(guān)系的認識

提升“藍黃兩區(qū)”行政管理效能、加強軟環(huán)境建設(shè)，首先要對現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境進行重新審視，需要對過去、簡單粗放式的軟環(huán)境建設(shè)舊版本進行升級，不能還是一味地放寬政策、不能僅靠“減稅讓利”。首先，需要重新審視政府與市場的關(guān)系。升級版的經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境必須注重政府職能的轉(zhuǎn)變，必須對政府和市場進行重新定位，政府要重新回到政府的位置，把該管的管理到位，不該管的通過政府轉(zhuǎn)移職能還給市場、還給社會，不應(yīng)過多干預(yù)市場，要讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用。①蘭蓉：《全力打造經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境建設(shè)的升級版》，《北華大學(xué)學(xué)報》(社科版)2014年第4期。其次，升級版的經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境要更加注重質(zhì)量和效益。應(yīng)當將“藍黃兩區(qū)”經(jīng)濟發(fā)展的重心轉(zhuǎn)移到追求質(zhì)量和效益上，在此基礎(chǔ)上再追求可持續(xù)的發(fā)展速度。再次，升級版的經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境應(yīng)該更加注重市場主體的創(chuàng)新活力。企業(yè)是市場的主體，通過營造良好的環(huán)境，加快培育有核心競爭力的市場主體，充分利用市場的倒逼機制，科學(xué)配置創(chuàng)新要素，重新構(gòu)建再創(chuàng)新的體制機制，充分發(fā)揮企業(yè)在市場中的創(chuàng)新活力，以提升市場主體的整體素質(zhì)。第四，升級版的軟環(huán)境建設(shè)必須堅持公平正義，通過打造健康的、公平的市場秩序，構(gòu)建起透明、開放、公平的市場規(guī)則，正確引導(dǎo)市場主體行為，守護好社會公平正義的“底線”，形成有利于發(fā)展的利益格局。具體體現(xiàn)：生產(chǎn)要素可以自由流動，平等交換；消費者可以自由選擇，自主消費；企業(yè)可以自主經(jīng)營，公平競爭。

社會是軟環(huán)境建設(shè)的土壤，市場經(jīng)濟是軟環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)，而人是軟環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵因素，作為軟環(huán)境建設(shè)的實施者，政府應(yīng)當制定相應(yīng)的法規(guī)制度來保證軟環(huán)境建設(shè)。軟環(huán)境建設(shè)是目標，提高行政管理效能是手段，只有提高行政管理效能才能把軟環(huán)境建設(shè)落到實處，同時提高行政管理效能也是軟環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容，二者是相輔相成、辯證統(tǒng)一的關(guān)系，只不過軟環(huán)境的外延比行政管理效能更為寬泛一些。軟環(huán)境具有公用性和非排他性，這就決定了它具有公共產(chǎn)品的屬性，既然是公共產(chǎn)品，就必須由政府來生產(chǎn)提供。因此，打造升級版的“藍黃兩區(qū)”經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境政府的責任責無旁貸，必須將提升行政管理效能作為升級版軟環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容。

二、“藍黃兩區(qū)”行政管理效能和軟環(huán)境建設(shè)的綜合評價及存在的問題

與上升至國家戰(zhàn)略的其他區(qū)域相比尤其是與其他沿海地區(qū)相比，山東“藍黃兩區(qū)”的行政管理效能和軟環(huán)境建設(shè)明顯滯后，社會公眾滿意度不高。經(jīng)我們課題組對“藍黃兩區(qū)”居民的電話抽樣調(diào)查：對政府行政管理效能的總體滿意度為76.2%；對依法行政、公平、公正情況的滿意度為74.2%；對服務(wù)態(tài)度的滿意度為73.6%；對行政業(yè)務(wù)能力的滿意度為75.0%；對執(zhí)行力、組織協(xié)調(diào)能力和辦事效率的滿意度為72.8%；對清正廉潔的滿意度為71.2%；對責任心、工作作風(fēng)的滿意度為74.8%；對處理群眾反映問題和投訴情況的滿意度為71.6%；對政務(wù)公開的滿意度為75.8%；對誠信、兌現(xiàn)服務(wù)承諾的滿意度為73.6%以及對經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境的滿意度為77.0%。電話調(diào)查結(jié)果表明，社會公眾對政府的意見或建議最多的是工作作風(fēng)(態(tài)度、廉潔、責任心)和辦事效率；其次是重視環(huán)境問題，注重誠信、公平、公正、公開問題，關(guān)注民生、關(guān)注生態(tài)環(huán)境、關(guān)注交通等問題。

以行政管理效能的資源配置、行政管理效果、行政管理過程三個方面選擇代表性指標建立評價指標體系并搜集相應(yīng)數(shù)據(jù)進行多指標綜合評價，結(jié)果表明：煙臺和日照綜合得分較高，且明顯高于其他城市，說明這兩個城市的行政管理效能及所創(chuàng)造的軟環(huán)境較好；其次是威海、淄博、濰坊、青島、東營，為中等水平；德州和濱州綜合得分最低，說明其行政管理效能及所創(chuàng)造的軟環(huán)境較差。綜合評價結(jié)果顯示，“藍區(qū)”的行政管理效能與軟環(huán)境明顯優(yōu)于“黃區(qū)”。

綜合多方面因素進行分析，山東“藍黃兩區(qū)”的行政管理效能和軟環(huán)境建設(shè)目前存在的問題，主要有：1.“藍黃兩區(qū)”協(xié)同發(fā)展機制不健全，所屬的市與市之間、縣與縣之間分工和協(xié)作不夠，各自為政，難以實現(xiàn)“一體化”發(fā)展；2.區(qū)內(nèi)政府部門之間權(quán)責不明，各自為政，存在部門本位現(xiàn)象；3.政府執(zhí)行力不強，存在扯皮推諉、相互掣肘現(xiàn)象；4.政府部門管卡過多，辦事手續(xù)繁瑣，存在審批苛刻現(xiàn)象；5.行政效能建設(shè)法律法規(guī)和監(jiān)督監(jiān)察機制不健全；6.行政效能績效評估機制和評價方法不完善，還未引入“第三方”評估；7.部分政府工作人員還存在“官本位”思想，責任意識不強、服務(wù)意識較差，工作效率不高，自覺性較差；8.推進社會誠信體系建設(shè)的力度不夠；9.創(chuàng)新性改革思路不夠開闊，對“藍黃兩區(qū)”資源優(yōu)勢和國家賦予的優(yōu)惠政策利用不充分；10.營商環(huán)境、人才流動和人文環(huán)境不夠優(yōu)化。

三、“藍黃兩區(qū)”創(chuàng)新性改革的對策建議

我們認為，“藍黃兩區(qū)”提升行政管理效能、加強軟環(huán)境建設(shè)的總體思路應(yīng)該是：必須以完成規(guī)劃建設(shè)任務(wù)、群眾滿意為目標，突出“依法、高效、廉潔”的主題，進行制度基礎(chǔ)建設(shè)，實施政務(wù)公開，進一步簡政放權(quán)，創(chuàng)新體制機制，通過“第三方”績效評估進行監(jiān)督檢查。對政府的角色重新正確定位，對政府的行政行為進行規(guī)范化，通過創(chuàng)新體制機制，嚴格監(jiān)督，實現(xiàn)管理效益最大化，在充分利用“藍黃兩區(qū)”資源優(yōu)勢和國家賦予的優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新性改革，努力營造良好的經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境。圍繞這一思路，我們提出相應(yīng)的創(chuàng)新性建議：

1.加快行政管理體制改革，創(chuàng)新行政管理方式?！八{黃兩區(qū)”建設(shè)是多個市“一體化”的協(xié)同發(fā)展，市與市之間盡管有競爭，但必須以分工協(xié)作為主。要實現(xiàn)“一體化”協(xié)同發(fā)展，必須打破經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)分割的管理體制。建議由省里解決相應(yīng)編制，分別建立“山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)管委會”和“黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)管委會”，同步取消市縣兩級政府中“藍區(qū)”或“黃區(qū)”的相應(yīng)管理機構(gòu)。管委會辦公地址分別設(shè)在青島和東營，管委會作為省政府的派出機構(gòu)，統(tǒng)籌管理所轄區(qū)域的經(jīng)濟建設(shè)，并理順管委會與省政府相關(guān)職能部門關(guān)系，賦予管委會相應(yīng)權(quán)限。東營和濱州兩市在隸屬關(guān)系上應(yīng)歸屬為“黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)管委會”；把海洋水產(chǎn)廳中有關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的部分職能并入“山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)管委會”。“山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)管委會”除了履行落實國務(wù)院批復(fù)的《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》外，建議再履行落實“膠東半島城市群”或稱“魯東都市圈”的組織領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)工作(山東省“山東半島城市群”中包括濟南市，由于省里已經(jīng)出臺“省會城市群經(jīng)濟圈經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃”，建議今后弱化“山東半島城市群”的提法，重提“膠東半島城市群”或稱“魯東都市圈”)。“藍黃兩區(qū)”要在深化行政審批制度改革方面做表率，全面推行行政權(quán)力清單制度，編制各項權(quán)力運行流程圖，與辦理期限、監(jiān)督電話等一并向社會公開。部門行政審批事項集中到一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，并將該機構(gòu)集中到政務(wù)服務(wù)大廳，實現(xiàn)部門行政審批權(quán)向政務(wù)服務(wù)大廳授權(quán)到位，行政審批事項在政務(wù)服務(wù)大廳辦理到位，實行限時辦結(jié)、首問負責、一次性告知、預(yù)約服務(wù)、提醒服務(wù)等制度。為適應(yīng)政府轉(zhuǎn)變職能的需要，協(xié)調(diào)督促社會組織做好承接職能的工作，建議政府撥?？罱⑸鐣M織孵化器、社會組織創(chuàng)新園等機構(gòu)，加快培育和發(fā)展壯大社會組織，并加強對社會組織的評估，論證其能否承接職能、承接什么樣的職能，促其規(guī)范化發(fā)展，同時對承接職能先行試點，并將“購買服務(wù)”作為政府轉(zhuǎn)移職能、社會組織承接職能的主要路徑，隨著社會組織實力的不斷增強，逐步將政府職能轉(zhuǎn)移到位。

2.建立科學(xué)的人事管理機制，培養(yǎng)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。“藍黃兩區(qū)”是山東省改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的前沿和窗口，加強“藍黃兩區(qū)”科學(xué)管理，人才是關(guān)鍵，干部是保證，要在精簡行政人員總量的同時，配備高素質(zhì)、創(chuàng)新能力強的領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員隊伍，倡導(dǎo)雷厲風(fēng)行、注重實效、積極開拓創(chuàng)新的工作作風(fēng)，努力建設(shè)一支有管理能力和專業(yè)技術(shù)、懂國際化運作的高素質(zhì)行政管理干部隊伍，構(gòu)筑起適應(yīng)“藍黃兩區(qū)”發(fā)展需要的精干高效、富有生機和活力的新型行政管理體系。一是要嚴把公務(wù)員“入口”關(guān)；二是要嚴格執(zhí)行公務(wù)員的相關(guān)規(guī)定；三是強化公務(wù)員隊伍的能力建設(shè)，主要途徑是加強繼續(xù)教育、加強業(yè)務(wù)知識和專門技能訓(xùn)練，不斷總結(jié)和創(chuàng)新對公務(wù)員進行培訓(xùn)的方式和手段；四是量才使用、人盡其才；五是建立健全崗位責任制、服務(wù)承諾制、公示制和主辦人制度等，訂立合約來規(guī)范內(nèi)部管理；六是全面推行行政問責制度，以行政首長為問責重點，明確界定各級問責范圍，重新規(guī)范問責程序，進一步強化追究責任力度，樹立“有錯是過，無為也是過；有錯要問責，無為也要問責”的理念，區(qū)分開創(chuàng)性工作產(chǎn)生過失與違反原則造成失誤的界限，解決目前公務(wù)員隊伍中存在的“多一事、不如少一事”以及“不求有功、但求無過”、“循規(guī)蹈矩、不敢擔當、不敢越雷池一步”的“懶政”現(xiàn)象，提高政府執(zhí)行力和公信力。

3.創(chuàng)新行政效能監(jiān)督監(jiān)察機制，加強監(jiān)督監(jiān)察力量、加大工作力度。建立行政效能監(jiān)督監(jiān)察機制、開展行政效能監(jiān)督監(jiān)察是“管理的再管理，監(jiān)督的再監(jiān)督”，是推動政府管理方式從注重事前審批向注重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變以及對企業(yè)實施“寬進嚴管”的重要保證。要圍繞建立“全方位、多層次、強有力的行政效能監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系”的目標加大工作力度。首先，各級政府均要建立行政監(jiān)察投訴中心，集中受理社會各界對公務(wù)員和政府部門存在問題的投訴，可以直接處理，也可以責成有關(guān)部門重點督辦或是限時辦結(jié)。其次，要建立多元化的行政監(jiān)察監(jiān)督主體，除進一步完善和強化人大、政協(xié)、民主黨派等監(jiān)督外，更要充分發(fā)揮群眾和新聞媒體等的監(jiān)督作用，尤其要更多地聘請退休老干部、群眾代表作為行政管理效能監(jiān)督員，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。再次，針對不同行政監(jiān)督監(jiān)察項目，以問題為導(dǎo)向，構(gòu)建臨時性、彈性化的行政效能監(jiān)察評價組織，進行經(jīng)濟性、效率性、時效性、公平性的監(jiān)督檢查。第四，建立綜合電子監(jiān)察系統(tǒng)平臺，收集重要權(quán)力運行信息，實時監(jiān)察行政權(quán)力運行狀態(tài)、重要節(jié)點和社會反饋，形成行政效能監(jiān)督評價的信息互通共享通道。

4.塑造新型行政執(zhí)行文化，增強提高行政管理效能的自覺性。提高行政效能，首先要通過宣傳和教育解決公務(wù)員的思想觀念問題，樹立時間觀念，懂得有效利用時間才能有高效率，人人重效能，事事講效能，使提高行政效能的觀念在行政機關(guān)中蔚然成風(fēng)，并成為優(yōu)良工作作風(fēng)的重要標志。要積極倡導(dǎo)和加快培育服務(wù)型行政文化和現(xiàn)代政府文化，不斷強化以人為本思想和全心全意為人民服務(wù)的理念，讓老百姓真正能感覺到我們的政府是人民的政府、我們的社會是人民的社會。積極提倡并履行如下執(zhí)政理念：一是以服務(wù)為靈魂，真正實現(xiàn)執(zhí)政為民，真正做到親民愛民，公眾利益至上；二是讓制度說話，按規(guī)則行事；三是內(nèi)求團結(jié)，外求公正；四是言出行隨、行必見效，樹立和維護誠信政府形象。要通過多種形式的宣傳教育，使新型行政執(zhí)政文化融入公務(wù)人員的心靈。

5.建立健全績效評估機制，引入“第三方”機構(gòu)開展政府績效評估。要制訂科學(xué)合理、定性定量、可操作性強的績效評估工作方案，建立行之有效的政府行政管理效能考核評價機制，依據(jù)不同的崗位職責，分類指導(dǎo)制訂不同類型的績效評估標準，分類設(shè)計政府績效評估指標體系及其相應(yīng)的評估方法。建議縣級政府的績效評估應(yīng)逐步引入“第三方”專業(yè)評估機構(gòu)進行評估。在評估過程中要將電子監(jiān)察系統(tǒng)收集信息、網(wǎng)上評議、電話調(diào)查、公眾問卷調(diào)查和評議、特邀監(jiān)察員、市民服務(wù)熱線、群眾投訴、監(jiān)察部門評價等多方面收集的數(shù)據(jù)信息綜合起來進行多目標綜合評價，更多地讓公眾參與評估，更多地運用電話調(diào)查方法征求社會各界對政府工作的滿意度。評估結(jié)果要及時向社會公開，接受社會監(jiān)督。針對績效評估結(jié)果，要嚴格兌現(xiàn)獎懲，并將評價結(jié)果作為干部任免的重要依據(jù)，以充分發(fā)揮績效評估的作用。

6.建立健全社會誠信體系，加強社會誠信建設(shè)。一是建章立制，明確各誠信主體的基本職責。政府的基本職責是制定與社會誠信體系建設(shè)相關(guān)的制度；企業(yè)除了堅持誠信經(jīng)營外，要自覺按照規(guī)定向征信機構(gòu)提交信用記錄資料，自覺接受社會咨詢和監(jiān)督，實現(xiàn)自身誠信的透明化；個人也要向征信機構(gòu)提交個人信用資料，包括個人基本資料、銀行信用情況、社會信用和違法亂紀情況等。*王輝：《經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境建設(shè)的攻堅戰(zhàn)—建立健全社會誠信體系》，《牡丹江大學(xué)學(xué)報》2013年第4期。二是建立健全信用服務(wù)市場的發(fā)展體系，運用市場化機制，大力扶持和發(fā)展社會征信服務(wù)機構(gòu)，完善信用分類監(jiān)管指標體系，引入“第三方”機構(gòu)開展信用和誠信建設(shè)評價。三是營造全社會“共鑄誠信”的良好氛圍。要面向全社會貫徹“八榮八恥”教育、《公民道德建設(shè)實施綱要》教育等，并與普法教育有機結(jié)合起來、同步推進；充分利用文藝作品、大眾傳媒、法制講座等多樣化的形式開展誠信宣傳教育，在全社會形成誠實做人、誠實做事的良好風(fēng)氣，使誠實守信和遵紀守法觀念深人人心。同時，要積極開展豐富多彩的“共鑄誠信”活動，如確立“誠信日”、“誠信月”，集中開展誠信宣傳；重點開展“重合同，守信用”、以及“百城萬店無假貨”和“誠信宣言”等活動，弘揚誠信正氣。四是建立起能夠覆蓋全社會的信用記錄和及時、有效的失信懲罰機制。對企業(yè)可以依托組織機構(gòu)代碼制度、對個人可以依托社會保障制度的改革，建立起企業(yè)和個人的經(jīng)濟檔案，對他們的信用狀況進行記錄和監(jiān)督，并及時列出失信“黑名單”向社會公布，懲處失信者。

7.加快推進“藍黃兩區(qū)”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，通過提高城鎮(zhèn)化水平帶動軟環(huán)境建設(shè)?！八{黃兩區(qū)”建設(shè)中的許多問題有賴于新型城鎮(zhèn)化才能解決，因此必須加快新型城鎮(zhèn)化進程?？傮w思路是：把農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)納入城鎮(zhèn)化體系，實施都市圈帶動和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，工作部署上可以突出抓好特大城市、大城市建設(shè)和小城鎮(zhèn)、農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，帶動中間的中小城市發(fā)展，實現(xiàn)“抓兩頭，帶中間”，構(gòu)筑新型六層級的城鎮(zhèn)體系，實現(xiàn)特大、大、中等、小城市和小城鎮(zhèn)、農(nóng)村新型社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。*朱孔來、李靜靜、樂菲菲：《中國城鎮(zhèn)化進程與經(jīng)濟增長關(guān)系的實證研究》，《統(tǒng)計研究》2011年第9期。對此，需要從六個層次上加快推進“藍黃兩區(qū)”新型城鎮(zhèn)化進程。具體建議：

一是做好膠東半島城市群文章，實現(xiàn)群內(nèi)不同規(guī)模的城市都能再上一個臺階。在此基礎(chǔ)上構(gòu)筑以青島為中心、煙臺為次中心的魯東都市圈(包括青島、煙臺、濰坊、威海、日照五個城市及其所屬的縣級市和小城鎮(zhèn)，城市彼此之間的距離不超過200公里，經(jīng)濟聯(lián)系緊密，并且都處于沿海地帶，交通基礎(chǔ)設(shè)施條件較好，“輕軌”通車后完全可以形成“1小時經(jīng)濟圈”)。*朱孔來、馬宗國、孟憲霞：《加快山東城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議》，《宏觀經(jīng)濟管理》2011年第5期。

二是合并東營、濱州兩市為一個行政區(qū)?？紤]到東營市的區(qū)位優(yōu)勢更加突出，建議以目前的東營市區(qū)為基礎(chǔ)，對其加快培植和促其盡快發(fā)展形成黃河三角洲地區(qū)的特大城市，并加快其機場、港口等的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三是加快部分縣城向中等城市、有條件的小城鎮(zhèn)向小城市的轉(zhuǎn)化。對目前“藍黃兩區(qū)”范圍內(nèi)城區(qū)人口15萬人以上的縣城要按中等城市進行規(guī)劃，對4萬人以上的中心鎮(zhèn)按小城市進行規(guī)劃，促其盡快向中等城市和小城市加快轉(zhuǎn)化。膠東半島城市群中除長島縣以外的所有縣城均要擴展成中等城市，個別縣城，如龍口、榮成、蓬萊等則要向大城市的目標挺進。

四是以統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。目前“藍黃兩區(qū)”小城鎮(zhèn)建設(shè)相對滯后，要根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的總體要求，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建多層次、網(wǎng)絡(luò)化、多功能、一體化的縣鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施體系，在縣域范圍內(nèi)賦予縣級政府統(tǒng)籌建設(shè)責任，視情況撤并一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加快推進村改居、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街辦，集中建設(shè)一批中心鎮(zhèn)。目前，“藍黃兩區(qū)”小城鎮(zhèn)建設(shè)的嚴重制約因素是資金問題，建議省里設(shè)立“小城鎮(zhèn)建設(shè)專項基金”，首先可通過國有股份減持或從國有企業(yè)利潤中拿出一部分錢作為“藥引子”，其次是引導(dǎo)全社會加大對小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入。篩選一批在地理區(qū)位、經(jīng)濟實力、小城鎮(zhèn)現(xiàn)有人口等有一定優(yōu)勢，并有一定示范帶動作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對其鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建議省市縣三級聯(lián)手加大投入，促其快速向小城市轉(zhuǎn)化?？h鄉(xiāng)兩級政府投入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而增加的銀行貸款，由省里的“小城鎮(zhèn)建設(shè)專項基金”予以貼息。對常駐人口超過10萬人以上的中心鎮(zhèn)(已達到了小城市以上的規(guī)模)，給予更多的自主權(quán)，如賦予一定的縣級經(jīng)濟社會事務(wù)管理權(quán)限，實現(xiàn)管理下移，重心下移。*朱孔來、馬宗國、花迎霞：《加快縣域經(jīng)濟發(fā)展需抓好八方面的重點》，《經(jīng)濟師》2010 年第9期。

五是以解決進城農(nóng)民工(即半城鎮(zhèn)化人口)后顧之憂為重點，加速農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。進城農(nóng)民工(即半城鎮(zhèn)化人口)之所以在城鄉(xiāng)之間往返“擺渡”，最主要的原因是在城鎮(zhèn)買不起房。建議出臺相應(yīng)政策，如擴大保障房覆蓋范圍，允許進城農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民一樣享受保障房的相關(guān)待遇；政府出資多建一些針對農(nóng)民工需求的“廉租房”，低價租給他們；允許農(nóng)民工按城鎮(zhèn)規(guī)劃集資建房。農(nóng)民工家庭在城鎮(zhèn)第一次購房，政府要從售房收益中拿出大部分給予購房補貼(可以考慮建立“半城鎮(zhèn)化人口在城鎮(zhèn)購房基金”)；鼓勵農(nóng)民工退掉農(nóng)村宅基地到城鎮(zhèn)駐地購房，對退掉宅基地到城鎮(zhèn)駐地購房者，政府要結(jié)合農(nóng)村新型社區(qū)和城鎮(zhèn)擴張用地需求高價“收購”退出的宅基地，通過這兩方面措施真正讓這部分人在城鎮(zhèn)能夠買得起房。建議開展“宅基地換房”試點，由農(nóng)民自愿按照規(guī)定的置換標準以其宅基地換取城鎮(zhèn)住宅。*朱孔來、馬宗國：《山東省縣域經(jīng)濟發(fā)展存在的主要問題及解決對策》，《山東社會科學(xué)》2010年第12期。

8.用足用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，化解“藍黃兩區(qū)”建設(shè)中土地指標緊缺的困惑。“藍黃兩區(qū)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目眾多，需要大量的土地指標，然而由于土地紅線的約束，致使土地指標供給嚴重不足。如將“藍黃兩區(qū)”建設(shè)與區(qū)內(nèi)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)尤其是將農(nóng)民住房模式樓房化改革有機結(jié)合起來并同步推進可有效化解這一矛盾。具體建議：(1)各縣市區(qū)成立專門的“新農(nóng)村建設(shè)工作辦公室”，負責新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃、對農(nóng)民宅基地的管理、農(nóng)民住房異地搬遷政策的落實和農(nóng)民住房模式改革等；同步配套成立“新農(nóng)村建設(shè)投資公司”，負責收購農(nóng)民退出的宅基地以及對該宅基地的復(fù)墾開發(fā)，用宅基地置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標等具體事宜，同時作為投資主體負責新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及“撤村并居”為重點農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)等。(2)加強農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，鼓勵農(nóng)民住樓房，并按城市的物業(yè)標準建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)的物業(yè)，基本目標是農(nóng)民住樓房不再另拿錢并享受城鎮(zhèn)的物業(yè)待遇，加快推行以“撤村并居”。(3)鼓勵農(nóng)民積極退掉宅基地，對退掉宅基地到城鎮(zhèn)購房并就業(yè)的農(nóng)民工，高價收購他們退掉的宅基地。(4)對農(nóng)民退出的宅基地復(fù)墾開發(fā)后的土地，通過市場手段置換為“藍黃兩區(qū)”建設(shè)用地指標。此舉既解決了“藍黃兩區(qū)”建設(shè)土地指標短缺的矛盾，又為新型農(nóng)村建設(shè)找到了資金來源。*樂菲菲、朱孔來：《縣域經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸及對策》，《宏觀經(jīng)濟管理》2011年第9期。

9.充分發(fā)揮“藍黃兩區(qū)”各自優(yōu)勢，化解資金短缺困難?！八{黃兩區(qū)”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，尤其是黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)，生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護等都需要大量投入，而這方面的投入只有生態(tài)效益沒有經(jīng)濟效益，融資將非常困難。具體建議：

一是充分利用黃河三角洲后備土地資源豐富的優(yōu)勢，建立“黃河三角洲土地銀行”。如充分利用《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中賦予的“鼓勵對宜農(nóng)土地后備資源進行開發(fā)，新增耕地在保證規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積不減少的前提下，允許在省域內(nèi)用于占補平衡”的政策，通過BOT等多種形式廣泛招商引資，先重點進行黃河三角洲宜農(nóng)土地后備資源的開發(fā)，尤其是連片開發(fā)鹽堿地，將鹽堿地開發(fā)改造為優(yōu)質(zhì)耕地后，置換大量的建設(shè)用地指標，在滿足黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)用地指標的同時，對剩余部分予以儲備。利用“允許在省域內(nèi)用于占補平衡”的政策，面向全省尤其是資金實力雄厚但缺乏用地指標的縣市，通過市場機制以“拍賣”形式向省內(nèi)發(fā)達地區(qū)出售建設(shè)用地指標，所獲資金建立“黃河三角洲土地銀行”，以此化解黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)資金不足的“瓶頸”制約。此舉不但解決了資金不足的問題，而且促進了黃河三角洲的后備土地資源開發(fā)，改善了生態(tài)環(huán)境，提高了農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量，可謂一舉多得。

二是充分發(fā)揮“山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)”內(nèi)國有企業(yè)或國有控股企業(yè)多、國有資產(chǎn)存量大的優(yōu)勢，結(jié)合目前新一輪改革，面向社會出售部分國有股權(quán)，同時讓其多上交部分利潤，以此籌集資金用于山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)，至少可以作為政府的投入建立海洋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金。

10.梳理、優(yōu)化調(diào)整相關(guān)政策，努力創(chuàng)造公平、公正的營商環(huán)境。與其他省份及上升為國家戰(zhàn)略的其他區(qū)域相比，山東“藍黃兩區(qū)”民營經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。要加快發(fā)展民營經(jīng)濟，關(guān)鍵是要創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。具體建議：一是統(tǒng)一市場的準入條件，即按照“非禁即入”、“非禁即準”的原則，建立公平、開放、透明、有序競爭的市場規(guī)則，清除各種壁壘和人為障礙，真正對民營企業(yè)與國有企業(yè)和其他企業(yè)一視同仁，實行同等待遇。*朱洪升：《加快民營經(jīng)濟健康發(fā)展》，《聯(lián)合日報》2014年7月5日。二是加強中小企業(yè)公共服務(wù)平臺建設(shè)，為中小微企業(yè)發(fā)展提供保障和支撐。三是鼓勵民營資本參與國有企業(yè)的改制重組。如通過投資入股、收購股權(quán)、認購可轉(zhuǎn)債券等方式參與國有企業(yè)投資項目；鼓勵通過市場兼并重組，支持民營企業(yè)通過資產(chǎn)收購、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、參股控股、合資合作等多種形式，全面參與國有企業(yè)的改制和重組；多途徑探索公私合作模式，把政府資源和民間投資很好地結(jié)合起來，為社會提供更多更好的公共產(chǎn)品。四是進一步完善民營中小企業(yè)信貸扶持政策。支持更多優(yōu)秀民營企業(yè)到國內(nèi)的主板、中小板和創(chuàng)業(yè)板市場籌集資金，同時積極創(chuàng)造條件到海外資本市場募集資金；大膽鼓勵民間資本進入金融業(yè)，發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、民間資本管理公司等金融機構(gòu)，為小微企業(yè)提供多層次多形式融資服務(wù)。*路敦海：《山東民營經(jīng)濟“上高轎”》，《中華工商時報》2014年7月7日。五是優(yōu)化調(diào)整相關(guān)的扶持政策。如轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)方面的各類資金的使用安排，實行全社會平等、公平、均衡地面向所有企業(yè)；加快推廣政府采購信用的擔保業(yè)務(wù)，為小微民營企業(yè)更多地提供投標、履約和融資擔保等相關(guān)服務(wù)；支持民營企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)進入政府采購目錄；落實平等用地待遇；對民營企業(yè)實施重點技改項目給予同等資金支持；著力解決民辦機構(gòu)、民非企業(yè)與公辦機構(gòu)在人員身份、待遇、社會保障、科研平臺、學(xué)科支撐、職業(yè)資格認定、職稱評聘等方面的差距問題，鼓勵事業(yè)單位人員向民辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等機構(gòu)流動；搭建小微企業(yè)國際貿(mào)易服務(wù)平臺，推進跨境電子商務(wù)發(fā)展；加快推進民營企業(yè)制度創(chuàng)新，推動企業(yè)產(chǎn)權(quán)與投資人、企業(yè)家或家族財產(chǎn)分離，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由單一向多元化轉(zhuǎn)變，加快推進投資主體多元化，引導(dǎo)更多民營企業(yè)加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

11.以解決非公組織科技人員職稱評聘問題為重點，創(chuàng)造良好的人才流動和發(fā)展環(huán)境。據(jù)調(diào)查，非公組織中一半以上的科技人員無職稱。雖然人事部門認為，非公組織中的科技人員評職稱沒有任何障礙，但由于信息滯后、所在單位不重視等原因，參加評職稱的人員始終是少數(shù)。建議建立“政府宏觀管理、個人申請、科協(xié)監(jiān)督、科技社團評定、用人單位自主聘任”的非公組織科技人員職稱評定的管理體制。具體如下：(1)人事部門要適當放權(quán)，并賦予科協(xié)對非公經(jīng)濟單位科技人員職稱評定統(tǒng)一協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)督的責任。(2)引入“第三方”科技社團負責相應(yīng)職稱中評委的評定工作。對于中級職稱由科技社團評審結(jié)束后報“非公經(jīng)濟單位科技人員職稱評定指導(dǎo)委員會”審議，審議通過并公示無疑義再報人事部門審核批準，最后由人事部門和科協(xié)共同頒發(fā)相應(yīng)的職稱資格證書。對于高級職稱再推薦報全省相應(yīng)的高評委。(3)非公組織自主聘任。

12.重視“藍黃兩區(qū)”軟實力建設(shè)，營造良好的人文環(huán)境。建議通過實施相關(guān)文化工程項目提升軟實力、改善軟環(huán)境。具體建議：一是“文化基礎(chǔ)設(shè)施達標工程”，對市、縣、鄉(xiāng)、街道辦、社區(qū)、村每一級分別提出明確的文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準和可行的文化服務(wù)標準，采取“共建、共享”以及列入各級政府考核體系等措施，確保達標到位；二是實施“文化品牌創(chuàng)新工程”，政府建立“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新基金”、“文化科技專項基金”、建立文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，并以此作引導(dǎo)推動文化品牌創(chuàng)新；三是實施“制度文化建設(shè)工程”，各個行業(yè)和單位要結(jié)合自身實際，制訂適合本行業(yè)、本單位的文化建設(shè)規(guī)劃、各項規(guī)章制度以實現(xiàn)行業(yè)文化自律和規(guī)范發(fā)展；四是實施“企業(yè)文化標準化建設(shè)工程”，要求所有大中型企業(yè)都要打造自身的企業(yè)文化品牌；五是實施“文化搭臺、經(jīng)濟唱戲保障工程”，不斷創(chuàng)新方式、方法興辦新的活動項目，推動“文化搭臺、經(jīng)濟唱戲”向縱深發(fā)展；六是實施“休閑文化示范工程”，推進以休閑文化為重點的新型文化業(yè)態(tài)的研究和推介，以健康向上的休閑文化引導(dǎo)休閑消費，并結(jié)合旅游業(yè)和體驗經(jīng)濟的發(fā)展，拉長休閑產(chǎn)業(yè)鏈，帶動整個第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

(責任編輯：欒曉平)

2015-03-29

姜文華，女，濟南大學(xué)管理學(xué)院副教授。 朱孔來，男，濟南大學(xué)管理學(xué)院教授。

本文系山東省發(fā)展和改革委員會招標課題“‘藍黃兩區(qū)’軟環(huán)境建設(shè)與行政管理效能綜合評價及創(chuàng)新性改革”(編號：201303)；山東省軟科學(xué)研究課題“我省各縣(市、區(qū))軟實力定量測度及提升對策”(編號：2014RKB0199F)的部分研究成果。

F061.5

A

1003-4145[2015]09-0187-06