劉雙喜 周松年

摘 要：滾動(dòng)預(yù)算是為了保持國(guó)家財(cái)政持續(xù)穩(wěn)定而對(duì)預(yù)算管理管理制度進(jìn)行的改革a，20世紀(jì)中期特別是20世紀(jì)90年代以來，西方國(guó)家特別是OECD國(guó)家采用的通行做法。我國(guó)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，國(guó)家治理模式的變革，財(cái)政部為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，擬將2015年開始實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算。高校系統(tǒng)作為一個(gè)培育人才、進(jìn)行科研的一個(gè)獨(dú)特行業(yè)，為適應(yīng)預(yù)算管理體制改革需要，需對(duì)滾動(dòng)預(yù)算編制方式對(duì)高校的影響進(jìn)行研究，以便更好適應(yīng)國(guó)家的滾動(dòng)預(yù)算編制需要。本文在對(duì)年度預(yù)算模式滾動(dòng)預(yù)算編制方式對(duì)比分析、提出滾動(dòng)預(yù)算優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，提出了滾動(dòng)預(yù)算編制方式對(duì)高校的影響，以及采取的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：滾動(dòng)預(yù)算；預(yù)算編制；高校；影響；對(duì)策

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府作為市場(chǎng)的服務(wù)與管理者，其職能也隨之發(fā)生變革，現(xiàn)代國(guó)家治理理念與方式已深入到政府職能的方方面面，財(cái)政制度、政策作為國(guó)家治理模式的一種重要手段，對(duì)滿足社會(huì)公共基本職能的資金分配方式也不斷發(fā)生變革，預(yù)算作為公共財(cái)政制度的基礎(chǔ)，在國(guó)家掌控經(jīng)濟(jì)總量平衡、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展等方面具有重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理制度也暴露出一些不符合公共財(cái)政制度和現(xiàn)代國(guó)家治理要求的問題，主要表現(xiàn)在：預(yù)算編報(bào)與發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，年度部門預(yù)算只體現(xiàn)年度經(jīng)費(fèi)情況，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立，預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué)，年度內(nèi)經(jīng)費(fèi)調(diào)整事項(xiàng)多；夸年度發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理較零碎，經(jīng)費(fèi)需求建設(shè)內(nèi)不直觀，財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大，預(yù)算資金使用績(jī)效不高，等。為推進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)借鑒西方一些國(guó)家財(cái)政管理經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)預(yù)算編報(bào)方式和財(cái)政資金分配方式改革，變年度部門預(yù)算方式為滾動(dòng)預(yù)算編報(bào)方式，相關(guān)試點(diǎn)工作目前已在河北省、河南焦作市、深圳市等省市展開，全面實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算也將為期不遠(yuǎn)，目前財(cái)政部已出臺(tái)滾動(dòng)預(yù)算編制的指導(dǎo)意見，要求2014年全國(guó)各地啟動(dòng)2015年～2017年三年期滾動(dòng)預(yù)算編制。

一、滾動(dòng)預(yù)算與年度部門預(yù)算特點(diǎn)比較分析

我國(guó)目前現(xiàn)行年度部門預(yù)算是1994年分稅制改革后制定的，于1995年1月1日起實(shí)施。預(yù)算原理為針對(duì)部門年度內(nèi)經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)依據(jù)建立在歷史數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析和年度內(nèi)發(fā)展需求基礎(chǔ)上，對(duì)公用經(jīng)費(fèi)和發(fā)展專項(xiàng)使用定額和因素分析法等技術(shù)手段進(jìn)行經(jīng)費(fèi)分配。年度部門預(yù)算方法改變了過去我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下指令性計(jì)劃財(cái)政分配方法，實(shí)施近20年來，經(jīng)不斷完善，在規(guī)范預(yù)算編報(bào)、經(jīng)費(fèi)分配、推進(jìn)依法理財(cái)、加強(qiáng)我國(guó)宏觀調(diào)控、推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步發(fā)展等方面起到了舉足輕重的作用，一定程度上滿足了部門和行業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)需求，促進(jìn)了各方面工作的開展。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和推進(jìn)，社會(huì)發(fā)展過程中支出的剛性需求和年度收入的不平衡矛盾凸顯，與國(guó)家治理要求和規(guī)劃發(fā)展越來越不相適應(yīng)，表現(xiàn)在：預(yù)算編制方面，一是缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃指導(dǎo)，年度預(yù)算計(jì)劃性不強(qiáng)，政府的施政重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域未能從職能轉(zhuǎn)變上真正體現(xiàn)出來，預(yù)算與政策目標(biāo)相互脫節(jié)，部門申報(bào)的年度預(yù)算只注重眼前利益，缺乏前瞻性；二是在時(shí)間安排上與政府部門的規(guī)劃不同步，無法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與預(yù)算編制的一致性，預(yù)算編制涵蓋內(nèi)容不全面，準(zhǔn)確性差；資金分配方面，存在各自以部門利益為重，使得預(yù)算編制不能真正體現(xiàn)全局利益，未充分體現(xiàn)財(cái)政的公共化取向；預(yù)算機(jī)構(gòu)組織框架方面存在缺陷，規(guī)劃、決策與預(yù)算過程相分離，預(yù)算信息溝通不暢，協(xié)調(diào)機(jī)制不靈活；預(yù)算執(zhí)行上，存在隨意性，進(jìn)度不理想，部分經(jīng)費(fèi)使用部門為了下年度預(yù)算額度不被削減，年底存在突擊花錢、亂花錢現(xiàn)象，購(gòu)置不需要的資產(chǎn)，造成資源浪費(fèi)；評(píng)價(jià)機(jī)制方面，相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和實(shí)施辦法難以開展等。

滾動(dòng)預(yù)算，是基于持續(xù)一定期間內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃而編制的一種預(yù)算編報(bào)管理方式，又稱“滾動(dòng)式中期財(cái)政計(jì)劃”、“永續(xù)預(yù)算”或者“跨年度預(yù)算”， 國(guó)際上一般按照3年至5年滾動(dòng)方式編制，我國(guó)目前試點(diǎn)以3年期為限進(jìn)行滾動(dòng)，第1年根據(jù)發(fā)展規(guī)劃編制年度預(yù)算的同時(shí)進(jìn)行3年預(yù)算編制，年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，后兩年根據(jù)規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。執(zhí)行中根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策調(diào)整、環(huán)境變化等因素科學(xué)預(yù)測(cè)調(diào)整未來兩年的變化，不斷對(duì)原有預(yù)算進(jìn)行分析、延伸和補(bǔ)充，并逐期向后循環(huán)滾動(dòng)，使預(yù)算期始終保持一個(gè)固定期間。預(yù)算指標(biāo)管理上根據(jù)上一期預(yù)算執(zhí)行情況和相關(guān)實(shí)際情況的變化而滾動(dòng)加以調(diào)整，對(duì)未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法。它強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃、計(jì)劃的落實(shí)，將預(yù)算管理與戰(zhàn)略目標(biāo)管理相結(jié)合，充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用，有利于提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，更好地瞻前顧后。

中期滾動(dòng)預(yù)算不是對(duì)年度預(yù)算的否定，編制和執(zhí)行過程中包含了年度部門預(yù)算，并且服務(wù)于年度部門預(yù)算，增強(qiáng)了年度預(yù)算的連續(xù)性；同時(shí)，中期滾動(dòng)預(yù)算也不是時(shí)間上的簡(jiǎn)單延伸而是一項(xiàng)革新性的系統(tǒng)管理工作。

二、開展?jié)L動(dòng)預(yù)算的優(yōu)勢(shì)分析

滾動(dòng)預(yù)算相對(duì)年度部門預(yù)算而言，注重過程管理和績(jī)效評(píng)價(jià)，具有規(guī)劃性、全局性、延續(xù)性、前瞻性、變化性、指導(dǎo)性與績(jī)效性特點(diǎn)。

（一）實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算，有助于提高預(yù)算的準(zhǔn)確性

滾動(dòng)預(yù)算可以將原本1年的預(yù)算周期擴(kuò)大到3年，克服了年度部門預(yù)算以年度為限的短視行為，以規(guī)劃任務(wù)完成時(shí)間為著眼點(diǎn)，具全局性，在執(zhí)行過程中對(duì)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，能有效推進(jìn)目標(biāo)建設(shè)的明確性、工作進(jìn)展的有效性，使項(xiàng)目建設(shè)更具可行性，且在后2年預(yù)算滾動(dòng)編制時(shí)中能根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策變化隨時(shí)對(duì)最初預(yù)算進(jìn)行修訂，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)的動(dòng)態(tài)把控，提高了預(yù)算的準(zhǔn)確性。

（二）實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算，有助于提高資金的使用效益

實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算能有效減少沉淀資金，提高資金使用效益，在對(duì)項(xiàng)目庫的管理過程中，按輕重緩急進(jìn)行安排，能促進(jìn)執(zhí)行部門集中有限資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，減少資金的占用或閑置，同時(shí)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所需資金按進(jìn)度計(jì)劃安排，減少了年度內(nèi)項(xiàng)目資金結(jié)轉(zhuǎn)的可能性和占用，使在年度內(nèi)收入一定的情況下，使剩余資金可安排在其他急需項(xiàng)目上，這樣最大可能地整合資金、集中財(cái)力解決事關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局的重大問題，既有利于保證重點(diǎn)項(xiàng)目需求，也有助于硬化預(yù)算約束，改善預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行效率，提高了資金統(tǒng)籌力度和使用效率。

（三）有利于提高預(yù)算編制質(zhì)量

實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算，通過立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、符合規(guī)劃、貼近實(shí)際組織篩選預(yù)算項(xiàng)目，進(jìn)一步增強(qiáng)部門預(yù)算的透明度，特別是對(duì)發(fā)展性重點(diǎn)支出項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施跨年度管理，增強(qiáng)各年度之間財(cái)政支出的連續(xù)性，有利于財(cái)政運(yùn)行的平衡和穩(wěn)固，提高了預(yù)算編制的質(zhì)量。在編制過程中，各部門參與溝通、協(xié)調(diào)，積極參與到預(yù)算編制過程，進(jìn)行全局性組織，提高了預(yù)算信息質(zhì)量，避免了年度部門預(yù)算編報(bào)過程中的財(cái)務(wù)部門單獨(dú)奮戰(zhàn)缺陷，一定程度上規(guī)避了預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)。

（四）是有利于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

各部門按照規(guī)劃目標(biāo)提前謀劃大事和資金籌措方案，將有效提高財(cái)政資金分配的前瞻性、計(jì)劃性和整體配置效益，集中財(cái)力解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的重大問題，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

開展?jié)L動(dòng)預(yù)算、加強(qiáng)財(cái)政資金的計(jì)劃性、過程管理和績(jī)效評(píng)價(jià)是我國(guó)財(cái)政改革目標(biāo)的大勢(shì)所趨。高校系統(tǒng)作為社會(huì)公共職能的履行者、服務(wù)管理者，具有公益性目的，屬于公共財(cái)政資金支出范疇，為實(shí)現(xiàn)公共職能最優(yōu)化、價(jià)值最大化目標(biāo)，必需取得公共財(cái)政資金的扶持。為適應(yīng)財(cái)政分配體制改革的需要，取得財(cái)政資金資源在分配中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，高校部門在主動(dòng)適應(yīng)滾動(dòng)預(yù)算編制要求基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮高校系統(tǒng)的比較優(yōu)勢(shì)，積極研究滾動(dòng)預(yù)算對(duì)高校預(yù)算編制方式的影響，并采取相應(yīng)對(duì)策。

三、滾動(dòng)預(yù)算編報(bào)方式對(duì)高校系統(tǒng)預(yù)算編制的影響分析

（一）滾動(dòng)預(yù)算編制管理要求高校系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃制定的影響

發(fā)展規(guī)劃是單位或部門未來發(fā)展的方向和目標(biāo)，預(yù)算主要看單位的發(fā)展規(guī)劃，滾動(dòng)預(yù)算編制中對(duì)項(xiàng)目的審核確認(rèn)立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其中一條重要依據(jù)就是判斷上報(bào)項(xiàng)目是否符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目才能進(jìn)入項(xiàng)目庫管理，不符合發(fā)展規(guī)劃、不切實(shí)際或粗制泛造的項(xiàng)目不予立項(xiàng)支持。從而形成發(fā)展規(guī)劃決定預(yù)算項(xiàng)目，預(yù)算項(xiàng)目又反作用于發(fā)展規(guī)劃，要求編制發(fā)展規(guī)劃符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，發(fā)展項(xiàng)目規(guī)劃上要更加具體、切實(shí)可行，能分階段落實(shí)，不能泛泛而談。

從經(jīng)費(fèi)保障角度來看，預(yù)算的關(guān)鍵是怎么實(shí)現(xiàn)與國(guó)家的中期規(guī)劃銜接，通過什么手段去銜接。年度部門預(yù)算考慮年度性，很難做到這一點(diǎn)，而三年跨期滾動(dòng)預(yù)算，就能與國(guó)家的五年規(guī)劃甚至更長(zhǎng)的戰(zhàn)略規(guī)劃銜接起來，使中期預(yù)算安排和年度預(yù)算安排相結(jié)合，能于中期規(guī)劃和長(zhǎng)期戰(zhàn)略相吻合，不出現(xiàn)偏離，這也是實(shí)施跨年度預(yù)算的優(yōu)勢(shì)所在。中期財(cái)務(wù)規(guī)劃制定系統(tǒng)詳盡的財(cái)政計(jì)劃，做好財(cái)力保障，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算與政府中長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和有機(jī)結(jié)合，確定科學(xué)合理的資源分配機(jī)制，通過預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)，通過制度強(qiáng)化約束，增強(qiáng)預(yù)算的可預(yù)見性，將公共政策目標(biāo)與預(yù)算過程緊密結(jié)合起來，使有限的財(cái)力發(fā)揮最大的作用。

（二）滾動(dòng)預(yù)算編制要求高校系統(tǒng)決策理念的影響

在年度部門預(yù)算編報(bào)方式下，計(jì)劃和決策都是當(dāng)年度的，與當(dāng)年編報(bào)下年度的預(yù)算基本上處于脫節(jié)狀態(tài)，預(yù)算的約束力差，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志比較強(qiáng)，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整情況多；滾動(dòng)預(yù)算編報(bào)方式下，實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算滾動(dòng)平衡，年度決策由滾動(dòng)期規(guī)劃決定，決策方式就從年度決策變成中期決策，由當(dāng)年決定當(dāng)年的事變?yōu)楫?dāng)年謀劃當(dāng)年及滾動(dòng)期事，意味著決策方式的重大調(diào)整，政府治理理念的調(diào)整。決策方式不變而預(yù)算的滾動(dòng)編制就失去了原有意義，推行時(shí)也就阻滯不前。

（三）滾動(dòng)預(yù)算編制要求對(duì)高校系統(tǒng)財(cái)務(wù)信息公開的影響

推進(jìn)預(yù)算公開透明，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，增強(qiáng)政府理財(cái)工作的透明度，減少政府自由裁量權(quán)，充分發(fā)揮預(yù)算公開透明對(duì)政府部門的監(jiān)督和約束作用，讓財(cái)政資金在陽光下運(yùn)行，是預(yù)算改革的重要目標(biāo)。滾動(dòng)預(yù)算方式實(shí)行全口徑預(yù)算，要求預(yù)算編制完整、全面、全方位、全口徑，提高預(yù)算活動(dòng)的透明度，達(dá)到預(yù)算分配的公平性，提高政府可統(tǒng)籌能力。修改后的預(yù)算法不僅將“預(yù)算公開”寫入法律，還規(guī)定了公開的時(shí)效和內(nèi)容。

（四）滾動(dòng)預(yù)算編制方式下對(duì)高校系統(tǒng)預(yù)算編制基礎(chǔ)信息的影響

年度部門預(yù)算編制方式下，總體上人員經(jīng)費(fèi)按人頭、公用經(jīng)費(fèi)按定額，事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)按預(yù)算年度需求進(jìn)行核定，編制原則為以收定支，收支年度平衡；滾動(dòng)預(yù)算下，人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)按年度部門預(yù)算編制方式進(jìn)行核定，對(duì)發(fā)展專項(xiàng)，以發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，以是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)為審定依據(jù)，以滾動(dòng)周期為期限，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)周期內(nèi)的資金收支平衡，而不局限于某一年度，編制過程中實(shí)行全口徑、全方位預(yù)算。

（五）滾動(dòng)預(yù)算編制對(duì)高校系統(tǒng)發(fā)展項(xiàng)目日常管理的影響

滾動(dòng)預(yù)算編制對(duì)發(fā)展項(xiàng)目的管理影響方面，一是表現(xiàn)為對(duì)高校發(fā)展項(xiàng)目立項(xiàng)的影響，項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)立足于經(jīng)批準(zhǔn)的發(fā)展規(guī)劃貫徹落實(shí)方面，按照中長(zhǎng)期規(guī)劃明確的重點(diǎn)支出方向，編制具體翔實(shí)、有效可控的項(xiàng)目概況和實(shí)施規(guī)劃、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)；同時(shí)將中央提前通知的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目納入編制范圍，增強(qiáng)滾動(dòng)預(yù)算編制的完整性，經(jīng)上級(jí)審核批準(zhǔn)后納入項(xiàng)目庫管理；二是對(duì)項(xiàng)目管理的影響，對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施跨年度管理，與規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)保持一致，分年度滾動(dòng)測(cè)算并投入經(jīng)費(fèi)，同時(shí)開展項(xiàng)目的績(jī)效過程跟蹤管理、完成后的績(jī)效評(píng)價(jià)；另外，對(duì)項(xiàng)目責(zé)任人的責(zé)任要求更高，預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行績(jī)效要求每個(gè)支出項(xiàng)目都要有明確、量化、分階段的預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)績(jī)效目標(biāo)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效率與配置效能預(yù)算基礎(chǔ)。

（六）預(yù)算編制手段和技術(shù)對(duì)高校系統(tǒng)大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的影響

信息化處理進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代后，電子信息數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用更加廣泛，對(duì)滾動(dòng)預(yù)算的編制提供了可行性客觀條件，在滾動(dòng)預(yù)算下，預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的處理，項(xiàng)目庫的建設(shè)、審核與日常管理、執(zhí)行過程的監(jiān)督跟蹤、執(zhí)行結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)，批量數(shù)據(jù)的云傳輸?shù)?，都需電子信息技術(shù)的支撐，以便提高編制效率、執(zhí)行效果和社會(huì)效益。

（七）滾動(dòng)預(yù)算編制對(duì)高校系統(tǒng)預(yù)算管理人員的影響

滾動(dòng)預(yù)算對(duì)高校系統(tǒng)財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平提出了挑戰(zhàn)。編制財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算是一項(xiàng)持續(xù)不斷、不斷滾動(dòng)的工作，所需的專業(yè)知識(shí)面廣， 預(yù)算編報(bào)過程要求全程參與預(yù)算管理，從預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集歸納匯總、執(zhí)行過程的動(dòng)態(tài)管理，到執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)監(jiān)督都需全程參與，同時(shí)要求參與到單位發(fā)展規(guī)劃制定和周期決策過程，時(shí)刻與資金使用單位保持密切的溝通與聯(lián)系，需具備良好的會(huì)計(jì)金融、財(cái)務(wù)管理專業(yè)知識(shí)、視野開闊的宏觀預(yù)測(cè)知識(shí)、良好的溝通技巧。

（八）滾動(dòng)預(yù)算編制對(duì)高校財(cái)務(wù)管理模式的影響分析

目前，我國(guó)財(cái)務(wù)管理模式還是一種靜態(tài)模式，高校系統(tǒng)更不例外。靜態(tài)模式以年度為單位，進(jìn)行零基預(yù)算，對(duì)國(guó)家收支平衡、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展情況下，這種模式比較適應(yīng)，但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)較大或國(guó)際震蕩年度，則不適合年度平衡，造成年度間的赤字或結(jié)余，不利于年度間的收支調(diào)劑均衡，也不利于數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，不便于作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的參考依據(jù)。滾動(dòng)預(yù)算模式下，要求財(cái)務(wù)管理進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，人員經(jīng)費(fèi)進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)，發(fā)展專項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，收入方面進(jìn)行滾動(dòng)統(tǒng)計(jì)，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年進(jìn)行調(diào)劑，隨時(shí)修訂偏離于發(fā)展規(guī)劃或決策情況，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有序性、穩(wěn)定性。

（九）滾動(dòng)預(yù)算編制帶來對(duì)高校發(fā)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的影響

開展預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)是我國(guó)財(cái)政改革體系的重要組成部分，也是改變以往重投入輕產(chǎn)出、重分配輕管理、重支出輕效益的預(yù)算管理模式，是開展?jié)L動(dòng)預(yù)算進(jìn)行過程管理過程的重要內(nèi)容。實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算，在績(jī)效評(píng)價(jià)方面，要加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效過程管理，提高透明度，加強(qiáng)資金的使用過程監(jiān)督，開展跨年度績(jī)效評(píng)價(jià)模式，項(xiàng)目結(jié)束后同時(shí)開展績(jī)效全面評(píng)價(jià)。這種績(jī)效評(píng)價(jià)方式動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)和靜態(tài)評(píng)價(jià)相結(jié)合，較為直觀，整體把握性強(qiáng)。

四、高校系統(tǒng)在編報(bào)滾動(dòng)預(yù)算時(shí)采取的對(duì)策

開展?jié)L動(dòng)預(yù)算對(duì)我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算編制方式帶來鮮明的影響和挑戰(zhàn)，高校作為我國(guó)財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，深刻領(lǐng)會(huì)滾動(dòng)預(yù)算帶來的積極意義，積極采取對(duì)策，改革發(fā)展規(guī)劃編制方法，改革現(xiàn)有的預(yù)算管理模式，建立了相應(yīng)的高校預(yù)算管理體制和內(nèi)涵，編訂滾動(dòng)預(yù)算的編制方法和流程，改革預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督方法，整合高校事業(yè)發(fā)展的各類資金，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)預(yù)算全覆蓋。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，深刻理解滾動(dòng)預(yù)算對(duì)高校的促進(jìn)積極意義

改革年度部門預(yù)算，開展?jié)L動(dòng)預(yù)算，實(shí)行中期預(yù)算，是國(guó)家治理理念一次大的變革。新預(yù)算法第十二條明確強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》文件中規(guī)定，要全面推進(jìn)深化預(yù)算管理制度改革的各項(xiàng)工作，改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，有利于高校實(shí)現(xiàn)保障財(cái)政政策的可持續(xù)性和前瞻性，也為未來編制高校中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和多年滾動(dòng)預(yù)算提供了依據(jù)。

（二）改革規(guī)劃編制方法，建立高校中期財(cái)政規(guī)劃

改革高校部門發(fā)展規(guī)劃編制辦法，建立高校中期決策機(jī)制，研究制定高校職能領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，明確中長(zhǎng)期高校發(fā)展目標(biāo)、高校投入重點(diǎn)和預(yù)期高?？?jī)效，編制高校三年分年度的滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃和分解目標(biāo)，作為編制高校部門發(fā)展性支出三年滾動(dòng)預(yù)算的基礎(chǔ)和前提。制定過程中需將國(guó)家一定時(shí)期的重大戰(zhàn)略部署和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃貫徹其中。

加強(qiáng)高校中長(zhǎng)期規(guī)劃的制訂和運(yùn)行機(jī)制管理，避免拍腦袋工程和近視工程，盡量避免發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目的不延續(xù)性。

加強(qiáng)高校中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃管理。高校中期財(cái)政規(guī)劃是高校中期預(yù)算的過渡形態(tài)，高校預(yù)算編制部門要與相關(guān)部門增強(qiáng)高校發(fā)展規(guī)劃編制的科學(xué)論證，梳理規(guī)劃期內(nèi)重大改革、支出政策和重大支出項(xiàng)目，明確政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，列出分年度工作任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，結(jié)合高校可預(yù)見的財(cái)力，研究編制常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)開支計(jì)劃，制定重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域和相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃以及實(shí)施時(shí)間進(jìn)度，通過逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，形成高校系統(tǒng)滾動(dòng)預(yù)算規(guī)劃編制體系，強(qiáng)化高校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)性，同時(shí)，每年定期對(duì)規(guī)劃進(jìn)行必要的修編。說明資金使用對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，編制中期財(cái)政規(guī)劃，規(guī)劃中提出的財(cái)政資金投向和領(lǐng)域要符合公共財(cái)政和民生為本的原則，重點(diǎn)項(xiàng)目安排要體現(xiàn)集中財(cái)力辦大事，突出解決事關(guān)全局的關(guān)鍵問題。分年度滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃和分解目標(biāo)要切實(shí)可行，支出績(jī)效目標(biāo)要具體量化。并加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金清理力度，減少新增沉淀資金。

通過深化預(yù)算改革，實(shí)行科學(xué)規(guī)劃和中期決策，進(jìn)行科學(xué)合理測(cè)算，對(duì)未來幾年高校預(yù)算收支進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提高高校經(jīng)費(fèi)預(yù)測(cè)的前瞻性、有效性和可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)高校經(jīng)費(fèi)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)高校整體事業(yè)的發(fā)展。

（三）建立內(nèi)部項(xiàng)目庫管理機(jī)制

戰(zhàn)略和規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)費(fèi)來加以保障，需要項(xiàng)目建設(shè)來體現(xiàn)。建立項(xiàng)目庫管理制度項(xiàng)目庫是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化、程序化管理的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。

建立高校發(fā)展項(xiàng)目的申報(bào)論證制度，高校發(fā)展項(xiàng)目的設(shè)立不是無序的，應(yīng)符合高校事業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)高校內(nèi)涵建設(shè)的整體提高，提高國(guó)民高校素質(zhì)，符合國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃需要。項(xiàng)目應(yīng)具有前瞻性，避免浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)。對(duì)申報(bào)的高校項(xiàng)目，首先應(yīng)符合高校領(lǐng)域中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，不符合高校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃要求的不得入選。

建立三年滾動(dòng)項(xiàng)目庫彈性管理制度。在實(shí)施單位編報(bào)年度預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，原則上只對(duì)項(xiàng)目庫中對(duì)應(yīng)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化完善，除政策性增支事項(xiàng)外一般不重新申報(bào)立項(xiàng)。經(jīng)過篩選、論證后納入項(xiàng)目庫的三年期項(xiàng)目，需按照項(xiàng)目建設(shè)的輕重緩急結(jié)合財(cái)力進(jìn)行排序，避免眉毛胡子一把抓。同時(shí)定期對(duì)項(xiàng)目庫進(jìn)行更新和清理，建立滾動(dòng)式的動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫，形成滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目建設(shè)體系。第一個(gè)預(yù)算年度安排的預(yù)算項(xiàng)目要按照當(dāng)年要求編制，據(jù)實(shí)進(jìn)行細(xì)化，具有可操作性，以后兩年安排的項(xiàng)目確實(shí)難以準(zhǔn)確細(xì)化編制的，應(yīng)明確項(xiàng)目概況和重點(diǎn)支出方向，明確項(xiàng)目資金用途。待編制該年度預(yù)算時(shí)再逐年細(xì)化和落實(shí)具體項(xiàng)目。階段性發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，及時(shí)取消舊項(xiàng)目，安排新項(xiàng)目，確保職能領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展支出的連貫性和持續(xù)性。

項(xiàng)目庫管理應(yīng)遵循統(tǒng)一規(guī)劃的原則。高校主管部門每年對(duì)項(xiàng)目庫的三年期預(yù)算匯總項(xiàng)目進(jìn)行審核、評(píng)審或再論證，進(jìn)行跟蹤管理，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，建立完善滾動(dòng)預(yù)算編制流程管理制度

建立符合財(cái)政要求的滾動(dòng)預(yù)算編制流程，便于高校系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范管理，提高編制效率。增強(qiáng)協(xié)調(diào)意識(shí)，建立編制機(jī)制，成立以財(cái)務(wù)部門為主、相關(guān)職能歸口部門組成的中期滾動(dòng)預(yù)算編制工作小組，領(lǐng)導(dǎo)滾動(dòng)預(yù)算的編制。財(cái)務(wù)部門主動(dòng)加強(qiáng)與其他部門的溝通協(xié)調(diào)，做好高校中期財(cái)政規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的銜接工作。加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，并成立項(xiàng)目庫建設(shè)審核委員會(huì)，對(duì)中期滾動(dòng)預(yù)算和中長(zhǎng)期項(xiàng)目庫建設(shè)實(shí)施審核、監(jiān)督；建立項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理辦法，編制項(xiàng)目預(yù)算要明確三年總體和分年度的績(jī)效目標(biāo)及考核指標(biāo)，詳細(xì)說明項(xiàng)目完成后對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的最終預(yù)期效果。

（五）建立滾動(dòng)預(yù)算的信息化數(shù)據(jù)處理信息系統(tǒng)建設(shè)

實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算后，因預(yù)算編制的基礎(chǔ)信息實(shí)施年度循環(huán)滾動(dòng)，預(yù)算部門需對(duì)基礎(chǔ)信息隨時(shí)進(jìn)行維護(hù)，便于保證滾動(dòng)庫中數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。為此，必須引進(jìn)和掌握大數(shù)據(jù)處理技術(shù)，提高工作效率。為領(lǐng)先一步，高校部門必須革新現(xiàn)行的預(yù)算管理體制，借助于校園數(shù)字平臺(tái)，開發(fā)基于ERP 模式的學(xué)校資源計(jì)劃系統(tǒng)（URP），構(gòu)建新型滾動(dòng)預(yù)算信息化數(shù)據(jù)處理平臺(tái)，提供信息共享，具體包括學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃信息系統(tǒng)、基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)、項(xiàng)目庫建設(shè)管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)等，集決策、計(jì)劃、控制與績(jī)效評(píng)價(jià)于一體。

（六）加強(qiáng)培訓(xùn)培養(yǎng)力度，提高專業(yè)技術(shù)人員工作素質(zhì)

加強(qiáng)高校系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部、會(huì)計(jì)人員滾動(dòng)預(yù)算知識(shí)方面的培訓(xùn)和培養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)滾動(dòng)預(yù)算編制對(duì)高校系統(tǒng)規(guī)劃和計(jì)劃的影響學(xué)習(xí)，樹立全面預(yù)算、全口徑預(yù)算知識(shí)，樹立實(shí)施財(cái)務(wù)中期規(guī)劃觀，貫徹中期預(yù)算觀，繼續(xù)加強(qiáng)信息化建設(shè)學(xué)習(xí)，提高工作人員大數(shù)據(jù)處理技術(shù)素養(yǎng)，提高預(yù)算認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化干部職工的整體素質(zhì)、法制和預(yù)算意識(shí)，樹立干部職工依法辦事的理念。

（七）強(qiáng)化支出責(zé)任和績(jī)效評(píng)價(jià)管理

逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋高校系統(tǒng)各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。對(duì)資源的結(jié)合，經(jīng)費(fèi)的重視與結(jié)合考慮資金投入的績(jī)效、重視環(huán)保，價(jià)值最大化，健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。體制機(jī)制上，建立對(duì)部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制、科學(xué)的部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、各部門預(yù)算公開的問責(zé)機(jī)制，并將其納入政績(jī)考核體系中。

（八）加快預(yù)算公開步伐，提高預(yù)算透明度

新的預(yù)算法及國(guó)務(wù)院制定關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定都規(guī)定加強(qiáng)預(yù)算公開，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，高校系統(tǒng)在預(yù)算公開方面，建立預(yù)算公開管理辦法。細(xì)化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，除涉密信息外，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項(xiàng)目支出。加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度，細(xì)化公開內(nèi)容，所有高校財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開。對(duì)預(yù)決算公開過程中社會(huì)關(guān)切的問題，要規(guī)范整改、完善制度通過預(yù)算公開拓展公眾監(jiān)督渠道，從而管住資金，提高高校財(cái)政資金利用效率。

（九）做好滾動(dòng)預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作

預(yù)算信息質(zhì)量的好壞在于基礎(chǔ)信息準(zhǔn)備的充分性、準(zhǔn)確性，在滾動(dòng)預(yù)算編制前，必需收集預(yù)算相關(guān)信息，如國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、高校發(fā)展中期規(guī)劃、部門內(nèi)人員基礎(chǔ)信息、公用經(jīng)費(fèi)定額信息、指標(biāo)因素分析法的相關(guān)因素歸集分析信息、項(xiàng)目建設(shè)情況及績(jī)效控制情況信息等。在編制滾動(dòng)預(yù)算時(shí)，充分利用掌握的基礎(chǔ)信息，體現(xiàn)戰(zhàn)略和規(guī)劃的內(nèi)容，同時(shí)進(jìn)行年度預(yù)算時(shí)根據(jù)實(shí)際情況持續(xù)滾動(dòng)修訂完善，使執(zhí)行時(shí)更加明確、更加具體，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中各種不能定額化的“例外事項(xiàng)”信息的收集、整理、分析，便于對(duì)預(yù)算管理工作重點(diǎn)更為突出，也便于在編制滾動(dòng)預(yù)算時(shí)一并考慮，不斷完善滾動(dòng)預(yù)算編制辦法，提高編制質(zhì)

五、結(jié)語

高校系統(tǒng)作為預(yù)算編報(bào)和執(zhí)行單位，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部滾動(dòng)預(yù)算的認(rèn)識(shí)，提高規(guī)劃意識(shí)、績(jī)效意識(shí)，通過實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算編制和管理，改善預(yù)算管理的質(zhì)量，以便集中財(cái)政資金發(fā)展中國(guó)高校特色，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，更好地發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，集中經(jīng)費(fèi)辦大事，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的精細(xì)化，科學(xué)化和全面化，促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展。

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