范進(jìn)學(xué)

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院,上海200240)

作為根本法與高級(jí)法的憲法及實(shí)施路徑選擇

范進(jìn)學(xué)

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院,上海200240)

我國(guó)1982年憲法序言宣稱(chēng)憲法是國(guó)家的根本法,具有最高的法律效力。2004年第四次憲法修正案將“尊重和保障人權(quán)”載入憲法,這對(duì)源自西方傳統(tǒng)文化中的人權(quán)觀的接受,實(shí)則是承繼了根本法之觀念。高級(jí)法觀念自古希臘始即貫穿于西方法文化傳統(tǒng)之始終,我國(guó)憲法的高級(jí)法地位既是一種宣告,同時(shí)還以憲法法律規(guī)范的形式予以實(shí)證化。在我國(guó),如何實(shí)施憲法是亟待解決的大問(wèn)題,其具體路徑可借鑒香港特區(qū)終審法院在剛果金案中主動(dòng)向具有法律解釋權(quán)的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)釋法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);同時(shí),在我國(guó)憲法監(jiān)督體制不變之前提下,對(duì)相關(guān)制度與程序做補(bǔ)充完善,以適應(yīng)憲法實(shí)施的需求。

我國(guó)憲法;根本法;高級(jí)法;憲法實(shí)施

我國(guó)1982年憲法序言最后一段話宣稱(chēng):“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果,規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù),是國(guó)家的根本法,具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”三十多年來(lái),憲法序言宣稱(chēng)的憲法作為我國(guó)的根本法與高級(jí)法并未現(xiàn)實(shí)化。如何闡釋?xiě)椃ㄗ鳛槲覈?guó)的根本法和高級(jí)法?我國(guó)憲法實(shí)施路徑如何選擇?筆者擬就上述問(wèn)題做一初步探究,以求教于大家。

一、我國(guó)憲法為何是“國(guó)家的根本法”?

中國(guó)雖缺乏自然法或自然理性的歷史文化傳統(tǒng)底蘊(yùn),但在2004年第四次憲法修正案中卻接受了西方自然權(quán)利即人權(quán)的理念,將“尊重和保障人權(quán)”載入憲法之中,從而使“人權(quán)”構(gòu)成了中國(guó)憲法最重要的組成部分。這種對(duì)源自西方傳統(tǒng)文化中的人權(quán)觀的接受,實(shí)則是承繼了西方“根本法”的觀念。按照我國(guó)憲法文本的規(guī)定,憲法之所以是“國(guó)家的根本法”,在于“確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果”、“規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)”。

首先,“中國(guó)各族人民奮斗的成果”是什么?《憲法》序言指出:“中國(guó)人民為國(guó)家獨(dú)立、民族解放和民主自由進(jìn)行了前赴后繼的英勇奮斗?！边@句話已充分表達(dá)了“中國(guó)各族人民奮斗的成果”是什么,那就是國(guó)家獨(dú)立、民族解放和民主自由。中國(guó)自1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后淪為半殖民地、半封建的國(guó)家,中國(guó)人民為爭(zhēng)取國(guó)家獨(dú)立、民族解放進(jìn)行了不屈不撓的英勇斗爭(zhēng),最終于1949年以毛澤東為領(lǐng)袖的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民推翻了帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治,建立了中華人民共和國(guó),從此“中國(guó)人民掌握了國(guó)家權(quán)力,成為國(guó)家的主人”。因此,“國(guó)家獨(dú)立、民族解放和民主自由”歸結(jié)為一點(diǎn),即中國(guó)各族人民獲得了民主權(quán)利和自由權(quán)利,包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的和社會(huì)的基本權(quán)利。沒(méi)有國(guó)家的獨(dú)立,就沒(méi)有一個(gè)國(guó)家人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán),也就沒(méi)有人權(quán);沒(méi)有民族解放,就沒(méi)有各民族的自由與平等,同樣也沒(méi)有各民族人民的基本權(quán)利;國(guó)家獨(dú)立與民族解放是獲得并實(shí)現(xiàn)民主自由的前提和保障。所以,憲法所確認(rèn)的中國(guó)各族人民奮斗的成果就是“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”以及“公民的基本權(quán)利”。

其次,憲法規(guī)定了“國(guó)家的根本制度”是社會(huì)主義制度?！稇椃ā返?條規(guī)定:“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度?！备局贫燃瓷鐣?huì)主義制度包括社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)主義文化教育制度、社會(huì)主義政治制度、社會(huì)主義社會(huì)制度等。憲法規(guī)定的“國(guó)家的根本任務(wù)”是“沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路,集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”。社會(huì)主義制度之核心是民主與平等,社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度、文化教育制度、政治制度、社會(huì)制度對(duì)應(yīng)著經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化教育權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利;國(guó)家的根本任務(wù)是進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),而社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)之根本目標(biāo)在于改善和提高人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán),在于改善民生、保障民權(quán)。

所以,從我國(guó)憲法序言所規(guī)定的內(nèi)容分析,由于憲法“確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果,規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)”,因此“是國(guó)家的根本法,具有最高的法律效力”。說(shuō)到底,由于憲法確認(rèn)了主權(quán)在民以及公民的基本權(quán)利,國(guó)家應(yīng)當(dāng)“尊重和保障人權(quán)”,所以我國(guó)憲法才是“根本法”。

陳端洪曾談到我國(guó)憲法的根本法問(wèn)題,并將我國(guó)憲法之根本法分解為“五項(xiàng)根本法”,并按優(yōu)先秩序歸納為:中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下、社會(huì)主義、民主集中制、現(xiàn)代化建設(shè)、基本權(quán)利保障[1]。姑且不論這種優(yōu)先排序之合理性,單就其核心價(jià)值,這五種根本法之最根本的,在筆者看來(lái),應(yīng)當(dāng)是基本權(quán)利保障為第一根本法,其他四個(gè)都是基于此而衍生的:中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)人民之根本性在于人民,沒(méi)有中國(guó)人民也就沒(méi)有中國(guó)共產(chǎn)黨,而勝利后的人民之生存最根本的成果在法學(xué)上是人權(quán)與基本權(quán)利;社會(huì)主義制度之根本性在于民主與平等,在法律上轉(zhuǎn)化為民主權(quán)利與平等權(quán)利;現(xiàn)代化建設(shè)之根本性在于改善民生、實(shí)現(xiàn)民權(quán),最終也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為法律上的人權(quán)包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利;民主集中制之根本性仍然在于民主權(quán)利,因?yàn)檎嬲饬x上的民主本身就是集中。所以,無(wú)論中國(guó)共產(chǎn)黨也好,社會(huì)主義制度與現(xiàn)代化建設(shè)及民主集中制也罷,失去了公民的基本權(quán)利保障,就失去了目標(biāo)與方向,因此我國(guó)憲法的根本性最終還是要回到基本權(quán)利保障上。

無(wú)論憲法叫“根本法”還是“基本法”,其意蘊(yùn)是人權(quán)的根本性、基本性、不可變更性與永久性。1789年法國(guó)的《人和公民的權(quán)利宣言》第16條宣稱(chēng):“凡權(quán)利無(wú)保障和分權(quán)未確立的社會(huì),就沒(méi)有憲法?！币?yàn)榉▏?guó)人將人權(quán)視為“自然的、不可剝奪的和神圣的”,而“任何政治結(jié)合的目的都在于保存人的自然的和不可動(dòng)搖的權(quán)利”。所以,確立分權(quán)制度不是其目的,目的在于通過(guò)“分權(quán)”而非“集權(quán)”,使人權(quán)永遠(yuǎn)不再遭受忽視或蔑視。1949年德國(guó)憲法之所以叫“德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法”,是因?yàn)椤盎痉ā钡谝粭l就載明“人的尊嚴(yán)不可侵犯。尊重和保護(hù)人的尊嚴(yán)是全部國(guó)家權(quán)力的義務(wù)”,承認(rèn)人權(quán)的不可侵犯性和不可轉(zhuǎn)讓性,承認(rèn)人權(quán)是一切社會(huì)、世界和平正義的基礎(chǔ)。美國(guó)人的《獨(dú)立宣言》承認(rèn)人權(quán)是“不可轉(zhuǎn)讓”的,是自然賦予的神圣權(quán)利。幾乎所有的成文憲法均言明人權(quán)的神圣性,這是世界各國(guó)之通例。我國(guó)憲法是世界憲法的組成部分,它不可能游離于世界人權(quán)的普世價(jià)值之外。我國(guó)加入的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》和《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》皆稱(chēng):人類(lèi)家庭所有成員的尊嚴(yán)是“固有”的,權(quán)利是平等的和不移的,這些權(quán)利“源于人身的固有尊嚴(yán)”。因此,在我國(guó)承認(rèn)并接受了“人權(quán)”理念與精神之下,憲法對(duì)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的確認(rèn)就是對(duì)世界人權(quán)普世真理的認(rèn)同。試問(wèn),如果我國(guó)憲法中沒(méi)有“尊重和保障人權(quán)”以及“公民的基本權(quán)利”之確認(rèn)與規(guī)定,它還能被稱(chēng)作“根本法”嗎?在筆者看來(lái),憲法之“根本”就在于人權(quán)之“根本”,是因?yàn)椤皯椃ā弊鳛椤叭藱?quán)”之載體,才因人權(quán)之神圣而神圣,因人權(quán)之根本而根本。這好比乞丐黃袍加身,乞丐本就是乞丐,只因“黃袍”才成為世人崇拜的皇帝,世人崇拜的是“黃袍”而非那個(gè)“乞丐”。憲法亦是,憲法因“人權(quán)”之黃袍加身,才成為“根本”,沒(méi)有“人權(quán)”之根本,“憲法”何為根本?無(wú)論古代中國(guó)還是古代希臘,皆有“憲法”之字樣,何來(lái)“根本”?只不過(guò)至近代,世人以“憲法”之形載入“人權(quán)”之體,“憲法”方為“根本法”。

二、為何我國(guó)憲法“具有最高的法律效力”?

高級(jí)法觀念依然源于西方法律文化的二元論觀念。亞里士多德在其《倫理學(xué)》中提出了“自然正義”的概念。他指出:“在政治正義中,一部分是自然的,一部分是法律的,自然的是指在每個(gè)地方都具有相同的效力,它的存在不依賴(lài)于人們對(duì)它的贊同或反對(duì);而法律從一開(kāi)始,它是以何種方式規(guī)定的并不重要,一旦被制定出來(lái),這個(gè)問(wèn)題就不再無(wú)關(guān)緊要了。”[2]亞氏視自然法為永恒不變的法,國(guó)家法是可變的,應(yīng)是從自然法中所發(fā)現(xiàn)的。如果說(shuō),亞里士多德的“自然正義”主要是一種立法者遵循的規(guī)范和指南的話,那么斯多葛學(xué)派的“自然法”卻是全人類(lèi)通往幸福的坦途。西塞羅將古希臘的自然法觀概括為:“真正的法律是符合自然的正確理性,它是普遍的適用于所有人,是穩(wěn)定的、永恒不變的;它以命令的方式召喚人們履行義務(wù),以禁令的方式約束人民制止犯罪。它的命令和禁令一直影響著好人(或只對(duì)好人有用),而對(duì)壞人并非有用。力圖變更這一法律就是一種惡或犯罪,試圖取消一部分也是不能容許的,而要完全取消它就更不可能。元老院或人民的決議都不能擺脫這種法律的制約,無(wú)須有人進(jìn)行說(shuō)明和闡釋;它不可能在羅馬是一種法律,在雅典是另一種法律,在現(xiàn)在是一種法律,在將來(lái)是另一種法律;這樣一種永恒不變的法律,無(wú)論何時(shí)何地,都將是有效的。人類(lèi)只有一個(gè)共同的主人和統(tǒng)治者,這就是上帝,因?yàn)樗沁@一法律的創(chuàng)造者、頒布者和執(zhí)行者(或者,統(tǒng)治萬(wàn)物的神是這一法律的創(chuàng)造者、頒布者和執(zhí)行者)。誰(shuí)不服從它,誰(shuí)就是自我逃避,蔑視人的本性,從而將會(huì)受到嚴(yán)厲的懲罰?！盵3]～[7]

這段精彩的話一直流傳到現(xiàn)在,差不多所有的重要論著中都引用了這段語(yǔ)言。它實(shí)際上是對(duì)斯多葛派自然法概念的最完整、最系統(tǒng)的概括與總結(jié),它對(duì)后人的法治和憲政理論產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。這種高級(jí)法觀念充斥于中世紀(jì)[8]。德國(guó)史學(xué)家馮·祁克特別強(qiáng)調(diào)中世紀(jì)高級(jí)法觀念的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)與威嚴(yán),認(rèn)為自然法約束著人間的最高權(quán)力,統(tǒng)治著教皇和皇帝,也同樣統(tǒng)治著統(tǒng)治者和具有主權(quán)的人民,事實(shí)上它統(tǒng)治著整個(gè)人類(lèi)社會(huì)。任何事情,只要與自然法顛撲不破的永恒原則相沖突,就是無(wú)效的,因而也就不能約束任何人[6]12-13。在中世紀(jì)的英國(guó),普通法即被視為英國(guó)人的“高級(jí)法”。1215年《自由大憲章》由于被納入普通法之中而成為名副其實(shí)的“高級(jí)法”。17世紀(jì)和18世紀(jì)是歐洲古典自然法時(shí)期,荷蘭的雨果·格老秀斯將中世紀(jì)神學(xué)自然法改造為世俗自然法,他把世俗的習(xí)慣和契約視為自然法的淵源和內(nèi)容,從而標(biāo)志著自然法世俗化的開(kāi)始。格老秀斯的自然法觀把自然法看作是“正當(dāng)?shù)睦硇詼?zhǔn)則”。他認(rèn)為,自然法不同于人類(lèi)法和神法,自然法能夠禁止人們?nèi)プ龇欠ǖ男袨?支配人們?nèi)プ霰仨毬男械男袨?自然法是不可改變的[9]。尤其是洛克的自然法論將自然權(quán)利——生命、自由和財(cái)產(chǎn)看作是先于并高于政府的法則,主張“自然法是所有的人、立法者以及其他人的永恒的規(guī)范”,國(guó)家政府所“制定的用來(lái)規(guī)范其他人的行動(dòng)的法則,以及他們自己和其他人的行動(dòng),都必須符合自然法”,“凡是與它相違背的人類(lèi)的制裁都不會(huì)是正確或有效的”[10],從而確立了自然法的至上地位。這種自然法就是憲法的高級(jí)法之背景。18世紀(jì)的美國(guó)拒絕政治權(quán)威作為法的本源,而仍然把自然法或基本法奉為規(guī)范人類(lèi)行為的終極權(quán)威,信奉法高于一切。對(duì)他們而言,法是無(wú)法抗拒的外在旨意或約束,人只能發(fā)現(xiàn)法而不能制定法。即使到了19世紀(jì),普遍流行的概念還是“法律的宣布式理論”,即認(rèn)為法律注定是由法官宣布和確定的而不是“制定”的思想。托馬斯·杰弗遜在《獨(dú)立宣言》中寫(xiě)道:“我們認(rèn)為這些真理是不言而喻的:人人生而平等,所有的人皆被上帝賦予了某些不可讓渡的權(quán)利,這些權(quán)利包括生命、自由和追求幸福;正是為了保障這些權(quán)利,人們才組建政府,而政府的正當(dāng)權(quán)力源自被統(tǒng)治者的同意;無(wú)論何時(shí),任何形式的政府只要?dú)倪@一目的,人民就有改變或廢除這種政府的權(quán)利,同時(shí)組建新的政府;新政府建立在這樣的原則基礎(chǔ)之上并以此組織政府權(quán)力,即政府應(yīng)當(dāng)最大可能地實(shí)現(xiàn)人民的安全與幸福?！焙?jiǎn)言之,保障人的自然權(quán)利即人權(quán)并限制住國(guó)家政府的權(quán)力,才是憲法得以制定并實(shí)施的唯一原因。

美國(guó)憲法就是根據(jù)自然權(quán)利學(xué)說(shuō)制定的,自然權(quán)利法律化的標(biāo)志就是自然權(quán)利入憲。安提優(yōu)(Antieau)在1968年就指出:“美國(guó)憲法不僅是由事實(shí)上一致信奉自然權(quán)利法學(xué)的人起草的,而且還由那些平等承認(rèn)這些觀點(diǎn)的一代人通過(guò)的?！雹貯ntieau,Rights of Our Fathers(Coiner,1968).美國(guó)憲法的主要起草者、1789年被華盛頓任命為最高法院大法官的詹姆斯·威爾遜就說(shuō)過(guò):“人們組成政府的目的就是守護(hù)并擴(kuò)大他們自然權(quán)利的行使,每一個(gè)政府如果不同意這一目的,就不是合法的政府?！雹賅orks of James Wilson(Wilson ed.,1804)Ⅱ,p.466.在美國(guó)憲法制定與批準(zhǔn)的過(guò)程中,制憲會(huì)議代表最關(guān)心的問(wèn)題就是自然權(quán)利如何保護(hù)。謝爾曼指出:“制憲會(huì)議面臨的問(wèn)題不是自然權(quán)利歸屬于人民的問(wèn)題,而是如何在社會(huì)中最大平等和有效保護(hù)的問(wèn)題。”②Farrand,ed.,Records of the Federal Convention,vol.1,p.147(Remarks of Roger Sherman).耶特斯也解釋說(shuō):“政府的首要原則是建立在個(gè)人的自然權(quán)利與完全平等之上?！雹跧 bid.vol.1,p.440(Remarks of Robert Yates).在制憲會(huì)議上,還有其他代表發(fā)表了相同的觀點(diǎn),他們是:Alexander Hamilton, Rufus King,and Luther Maetin.盡管權(quán)利法案沒(méi)有包括在1787年憲法中,但卻是最終憲法的最重要的組成部分。權(quán)利法案沒(méi)有只是關(guān)于自然權(quán)利的保護(hù),也有數(shù)款保障普通法權(quán)利的規(guī)定,不過(guò)自然權(quán)利的保護(hù)無(wú)疑是權(quán)利法案最關(guān)心的,自然權(quán)利原則的實(shí)質(zhì)皆包括在權(quán)利法案之中。當(dāng)美國(guó)最高法院以現(xiàn)代說(shuō)法談到“基本權(quán)利”時(shí),它明白它是早期美國(guó)人的“自然權(quán)利”的憲法法律化。法院知道:現(xiàn)在稱(chēng)為“基本權(quán)利”的權(quán)利過(guò)去則稱(chēng)之為個(gè)人的“自然權(quán)利”。④Chase Securities Corp.v.Donaldson(1945)325 US 304,314,89 L Ed 1628,65 S Ct 1137.因此,在美國(guó)憲法解釋中,按照自然權(quán)利政治哲學(xué)進(jìn)行解釋?xiě)椃ㄊ欠ㄔ旱囊回灢㈤L(zhǎng)期的司法實(shí)踐。

作為世界上最早的成文憲法,美國(guó)憲法成為世界各國(guó)憲法之鵠的。其模式不外乎在成文憲法中直接載入“基本權(quán)利”條款,或以“人權(quán)法案”或“權(quán)利法案”的形式附之于憲法內(nèi)容之中。新中國(guó)成立后的四部憲法皆采用前者模式,直接把基本權(quán)利寫(xiě)入憲法條款之中,從而使憲法成為中國(guó)的高級(jí)法。

我國(guó)現(xiàn)行憲法序言明確宣稱(chēng)“本憲法……具有最高的法律效力”。人們?nèi)匀贿€需問(wèn):為何我國(guó)憲法具有最高的法律效力?其原因在于:第一,憲法是“國(guó)家的根本法”,因?yàn)閲?guó)家的根本制度和根本任務(wù)都?xì)w結(jié)為人權(quán)與基本權(quán)利,它們是最為根本的,是政府權(quán)力之源。已故吳家麟先生認(rèn)為:“憲法在內(nèi)容上所具有的國(guó)家根本法的這一特點(diǎn),決定了它的法律地位高于普通法,具有最高法律權(quán)威和最高法律效力。憲法是制定普通法律的依據(jù),普通法律的內(nèi)容都必須符合憲法的規(guī)定。與憲法內(nèi)容相抵觸的法律無(wú)效?！盵11]第二,憲法是高級(jí)法,憲法規(guī)定的基本權(quán)利不是國(guó)家或政府賦予的,而是人作為人本來(lái)就固有的權(quán)利,因而它先于和高于政府,不是有了新中國(guó)政府才有基本權(quán)利,而是政府成立之后通過(guò)法律的形式以憲法為載體宣布它、確認(rèn)它。我國(guó)憲法的高級(jí)法地位不僅是一種序言宣告,而且還以憲法法律規(guī)范的形式予以實(shí)證化?！稇椃ā返?條規(guī)定:“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！薄读⒎ǚā返?8條規(guī)定:“憲法具有最高的法律效力,一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！彼?我國(guó)憲法具有最高的法律效力不再是一句空話,而是憲法和法律的明確規(guī)定與確認(rèn)。

三、我國(guó)憲法實(shí)施的路徑選擇

1982年憲法出臺(tái)之前,無(wú)論學(xué)者、官員、人民群眾還是海外媒體都擔(dān)心一個(gè)問(wèn)題,就是憲法制定得再好,如果得不到實(shí)施,還是起不了作用。⑤有的群眾說(shuō):“憲法寫(xiě)得好得很,執(zhí)行起來(lái)就不是那么回事,運(yùn)動(dòng)來(lái)了法不法根本不起作用。憲法中應(yīng)加上如何保障正確實(shí)施的條款?！庇械娜苏f(shuō):“光好看不好吃,是不頂用的?！毙录悠隆缎侵奕?qǐng)?bào)》指出:制憲容易,行憲難。在中國(guó),人治一向掩蓋法治,因此,如何汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),加強(qiáng)法治,是一大問(wèn)題。香港《華僑日?qǐng)?bào)》認(rèn)為:寫(xiě)得多么堂皇莊嚴(yán)都行,問(wèn)題在于行憲,把條文變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)。香港《明報(bào)》也指出:憲法本身畢竟只是白紙上的一些黑字,它是否能發(fā)揮作用,完全在于手中掌握權(quán)力的人是否尊重它。參見(jiàn)許崇德:《中華人民共和國(guó)憲法史》下卷,福建人民出版社2005年版,第449頁(yè)、第458頁(yè)。三十多年前人們對(duì)憲法實(shí)施的擔(dān)心在今天成了現(xiàn)實(shí)。正如蔡定劍生前所說(shuō)的,“我國(guó)的現(xiàn)實(shí)中,憲法的根本法地位和最高權(quán)威并沒(méi)有因它斬釘截鐵的宣告而建立起來(lái)。即使在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的今天,最高法仍然備受冷落?？照f(shuō)憲法是根本法、具有最高的權(quán)威,而不把根本性、最高性落到實(shí)處,這就好像商家做廣告,在空中放的氣球,氣球可以飄得很高,在天上很好看,但它除了有宣傳作用外,不影響地上人們的行為。結(jié)果,它就會(huì)成為一個(gè)高高在上、但并非重要的東西?！盵12]王振民教授也在2004年指出:“在中國(guó),其他法律都可以進(jìn)入訴訟,唯獨(dú)作為國(guó)家根本大法和效力最高的法的憲法卻不可以,自1954年憲法至今都是如此!這就產(chǎn)生了中外法制史上的一個(gè)奇觀:中國(guó)有一部叫做‘憲法’的法律在各種法律中效力最高、最具權(quán)威,然而它制定出來(lái)竟不是為了進(jìn)入訴訟!”[13]這種狀況經(jīng)過(guò)了又持續(xù)了十年,在今天依舊如此。所以,憲法的實(shí)施是未竟的中國(guó)法治建設(shè)事業(yè)之關(guān)鍵。有憲法而無(wú)憲法實(shí)施,即無(wú)法治與憲政。

如何實(shí)施憲法在我國(guó)是亟待解決的大問(wèn)題。具體實(shí)施路徑,我們可以借鑒香港特區(qū)終審法院在剛果金案中主動(dòng)依照《香港特別行政區(qū)基本法》第158條第3款規(guī)定的程序向擁有基本法解釋權(quán)的全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)釋法的經(jīng)驗(yàn)。2011年6月30日香港特別行政區(qū)終審法院依據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第158條第3款的規(guī)定,就《香港特別行政區(qū)基本法》第13條第1款和第19條第3款涉及的與“外交事務(wù)”有關(guān)的四個(gè)問(wèn)題提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)做出解釋。這是香港終審法院在審理案件過(guò)程中遇到需要全國(guó)人大常委會(huì)解釋法律而第一次主動(dòng)依照法定程序向具有法律解釋權(quán)的機(jī)關(guān)提請(qǐng)法律解釋。對(duì)此,2011年8月26日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議審議并通過(guò)了委員長(zhǎng)會(huì)議關(guān)于提請(qǐng)審議《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法>第十三條第一款和第十九條的解釋(草案)》的議案。這種做法對(duì)我國(guó)大陸憲法實(shí)施具有可直接借鑒的意義。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不僅是法律解釋機(jī)關(guān),也是憲法解釋機(jī)關(guān),我國(guó)各級(jí)法院在審理案件的過(guò)程中,也同樣會(huì)遇到憲法與法律適用中需要有權(quán)解釋的機(jī)關(guān)解釋?xiě)椃▎?wèn)題的情況。這時(shí),如果是最高法院,則需要提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)相關(guān)憲法內(nèi)容進(jìn)行解釋;如果是其他法院,則先由其向最高法院提出申請(qǐng),再由最高法院參照《立法法》第43條的規(guī)定,向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋的要求。如此一來(lái),憲法解釋或憲法審查問(wèn)題就可以得到確立。從該意義上觀察與判斷2001年齊玉玲案的司法批復(fù),就會(huì)清楚地看到,該批復(fù)在主體與程序上都違背了《憲法》和《立法法》的規(guī)定:一是最高法院無(wú)憲法和法律解釋權(quán);二是未依據(jù)《立法法》第43條之規(guī)定提請(qǐng)由具有法律解釋權(quán)的主體即全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行法律解釋。最高法院的自我解釋與程序違法,才引發(fā)了關(guān)于憲法司法化的質(zhì)疑與批評(píng)。試想,如果齊玉玲案的解釋是由最高法院依據(jù)立法法程序主動(dòng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行法律解釋或憲法解釋,又將會(huì)是一幅怎樣的法治圖景呢?

筆者建議,在全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)實(shí)施憲法監(jiān)督體制不變的前提下,對(duì)憲法實(shí)施相關(guān)的制度與程序做出某些調(diào)整,以適應(yīng)我國(guó)憲法實(shí)施之需求:

第一,根據(jù)1982年《憲法》第70條和《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第35條的規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)工作需要可設(shè)立第七個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)即憲法監(jiān)督委員會(huì),與民族委員會(huì)、法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教科文衛(wèi)委員會(huì)、外事委員會(huì)和華僑委員會(huì)并列,受全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)人民代表大會(huì)下的憲法監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立,解決全國(guó)人民代表大會(huì)憲法監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)職化問(wèn)題,凡是與憲法相抵觸的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定或法律,由憲法監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)受理、審理和決定。在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間,一切國(guó)家機(jī)關(guān)、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織、公民個(gè)人都可以向憲法監(jiān)督委員會(huì)提起憲法監(jiān)督程序,同時(shí)規(guī)定受理、審查與決定的時(shí)效規(guī)定。

第二,根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第28條的規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要設(shè)立憲法監(jiān)督工作委員會(huì),以解決全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)憲法監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)職化問(wèn)題,負(fù)責(zé)受理、審理和決定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否違憲的審查問(wèn)題。對(duì)此,需要對(duì)《立法法》第90條和91條進(jìn)行變?cè)?即一切國(guó)家機(jī)關(guān)、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織、公民個(gè)人都可以向憲法監(jiān)督工作委員會(huì)提起憲法監(jiān)督程序,并由憲法監(jiān)督工作委員會(huì)負(fù)責(zé)受理、審查并做出決定,同時(shí)規(guī)定受理、審查與決定的時(shí)效規(guī)定。

第三,擴(kuò)大憲法監(jiān)督客體的范圍,將政府的具體行為、企事業(yè)或團(tuán)體組織具體行為以及法律外的行政規(guī)章、某些地方性法規(guī)和地方行政規(guī)章納入憲法監(jiān)督的對(duì)象之中。凡是認(rèn)為上述行為或規(guī)范性文件與憲法相抵觸,一切國(guó)家機(jī)關(guān)、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織、公民個(gè)人都可以向憲法監(jiān)督工作委員會(huì)提起憲法監(jiān)督程序,并由憲法監(jiān)督工作委員會(huì)負(fù)責(zé)受理、審查并做出決定。

第四,根據(jù)1982年《憲法》第41條的規(guī)定,設(shè)立憲法申訴救濟(jì)制度及其程序。公民個(gè)人對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵害了公民個(gè)人憲法基本權(quán)利的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利,有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)此必須查清事實(shí),負(fù)責(zé)處理。因國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的公民個(gè)人,有依照法律獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。憲法規(guī)定的“有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)為憲法監(jiān)督委員會(huì)或憲法監(jiān)督工作委員會(huì)。如果是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及其工作人員侵害了公民權(quán)利,公民應(yīng)向憲法委員會(huì)提起申訴,并由憲法委員會(huì)負(fù)責(zé)處理;如果是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以外的國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵害了公民權(quán)利,公民應(yīng)當(dāng)向憲法監(jiān)督工作委員會(huì)提起申訴,并由憲法監(jiān)督工作委員會(huì)負(fù)責(zé)處理。

上述制度完善之優(yōu)勢(shì)在于:不必修改現(xiàn)行憲法,不必改變現(xiàn)行全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)實(shí)施憲法監(jiān)督體制,僅僅在憲法框架內(nèi)實(shí)施立法制度與程序的補(bǔ)充與完善。這種變?cè)祀m然在憲法體制內(nèi)進(jìn)行,但一經(jīng)變?cè)?極大地便利憲法的實(shí)施,主體簡(jiǎn)化、集中,程序簡(jiǎn)潔、方便,同時(shí)最大可能地保障公民基本權(quán)利。

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On the Constitution as the Fundamental Law and Higher Law and the Path Selection of Implementation

FAN Jin-xue
(KoGuan Law School,Shanghai Jiao Tong University,Shanghai 200240,China)

The Constitutional preamble declares that the Constitution is the fundamental law of the state and has the supreme legal authority.China accepted the idea of natural rights or human rights in the fourth Constitutional Amendments in 2004,and"The state respects and safeguards human rights"as the third paragraph of article 33 of the Constitution was added.This acceptance of human rights is in fact a succession of the concept of fundamental law.The idea of higher law penetrated the traditional culture in the west from ancient Greek to today.Chinese Constitution as higher law is not only the declaration,but also the positive functioning in the form of Constitutional norms and legal rules.How to put our Constitution into effect is an urgent issue,and one practical way is to take example of H.K final Court that initiatively requested NPC to interpret the law in the case of Conge. In the meantime,we shall replenish certain systems and procedure to fit the demand of the Constitution implementation in the premise of sustaining our Constitutional supervision mechanism.

Constitution;the fundamental law;the higher law;the implementation of the Constitution

D921

A

1009-1971(2014)04-0060-06

[責(zé)任編輯:張蓮英]

2014-04-26

教育部人文社會(huì)科學(xué)基金課題“中國(guó)憲法學(xué)基本范疇體系研究”(10YJA820013)

范進(jìn)學(xué)(1963—),男,山東臨朐人,教授,博士生導(dǎo)師,法學(xué)博士,從事法理學(xué)、憲法解釋學(xué)、權(quán)利哲學(xué)、比較法學(xué)研究。