論分組計票制與香港政制發(fā)展

周葉中　 周旸洋

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論分組計票制與香港政制發(fā)展

周葉中 周旸洋

摘要:分組計票制是《香港基本法》中的一項獨特制度，其脫胎于“一會兩局”方案，曾在《香港基本法》起草過程中引起過激烈爭論。它對于權力制約和政治平衡具有重要作用。全國人大常委會第二次釋法活動涉及分組計票制。這次釋法重申了修改立法會表決程序的步驟，使修改立法會表決程序的難度等同于行政長官和立法會普選的難度。但實際上修改立法會表決程序的難度要低于“雙普選”。香港各界本可通過修改立法會表決程序，推動政制循序漸進地發(fā)展，但部分港人長期忽視憲制結構建設，一味追求普選結果，且缺乏與中央政府的溝通和協(xié)調，因而使政改道路舉步維艱。

關鍵詞:分組計票制； 權力制約； 政治平衡； 政制改革

分組計票制(Separate Vote Counting)*Separate Vote Counting并非是分組計票制的正式說法，其來自于中國外長與英國外相的“七封信”。是《香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《香港基本法》)中一項獨特的立法制度，是對立法會討論法案、議案表決程序的規(guī)范。其內容為：在香港特別行政區(qū)立法會表決議案時，由特區(qū)政府提出的議案獲出席表決議員過半數(shù)的同意即可通過，而由立法會議員提出的議案則需分組表決，并分別獲得出席的功能組別議席和由選舉委員會產生的議席、直選議席議員的過半數(shù)同意才能通過*《香港基本法》附件二第二條：政府提出的法案，如獲得出席會議的全體議員的過半票數(shù)，即為通過。立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案均須分別經功能團體選舉產生的議員和分區(qū)直接選舉、選舉委員會選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數(shù)通過。。此項規(guī)定僅見于《香港基本法》，《澳門特別行政區(qū)基本法》并無相關條款。在各國立法例中，法案或議案的通過一般只需立法機關全體成員的簡單多數(shù)同意即可通過，只有特別重要的法案才會設置較高標準，因此像香港特別行政區(qū)這樣的立法例極為少見。雖然自2004年開始香港即啟動了政制改革，但人們關注的主要是行政長官及立法會的普選議題，而鮮有修改立法會表決程序的動議。盡管分組計票制相對于立法會的普選而言只是一個“小”問題，而且一旦實現(xiàn)了普選則本問題即不復存在，但在香港政改進程中，這類“小”問題被長期擱置而直奔政改主題所反映出來的激進改革態(tài)度則值得深思。因此，對分組計票制與香港政制發(fā)展的問題進行研究具有重要意義。

一、 分組計票制的歷史淵源

在基本法起草過程中，分組計票制并非政制設計的一個核心問題，但這項規(guī)則的確立也曾引起相當激烈的爭論。特別行政區(qū)基本法是一部憲制性法律，基本法最核心的內容，就是回歸之后特區(qū)的政治制度設計。在政制制度的設計中，最受關注的是以下三個問題：一是行政和立法的關系；二是行政長官的產生辦法；三是立法會的產生辦法和表決程序。分組計票制屬于特別行政區(qū)立法會產生辦法和表決程序中的一個子項目，屬于一個“小”問題，但卻引起了基本法起草委員會的激烈討論(張友漁，1990：3、5)。

從歷史的角度看，分組計票制問題與香港政制的民主化進程有關。在英國統(tǒng)治香港的150多年歷史里，長期實行高壓的殖民統(tǒng)治，香港殖民時期的憲制性文件《英皇制誥》與《皇室訓令》賦予港督以絕對權力，行政權與立法權均系于港督一身，立法局和行政局作為港督施政的重要機關，其成員均來自于港督的委任，僅市政局在1952年之后有部分席位由民選決定?？梢哉f，在1981年香港政府發(fā)布《香港地方行政白皮書》(White Paper on District Administration in Hong Kong)之前，香港的民主政治幾乎是空白?！断愀鄣胤叫姓灼方ㄗh，在18個區(qū)建立部分議席由選舉產生的區(qū)議會，以及把選民資格擴大至所有21歲以上的香港居民，這項改革拉開了香港民主政治的序幕。其后港英政府在1984年發(fā)表《代議政制綠皮書——代議政制在香港的進一步發(fā)展》(Green Paper:The Further Development of Representation Government in Hong Kong)，開啟了香港政制民主化改革步伐(周平，2006：79、114)。但是，正如杜葉錫恩女士認為的那樣：在香港回歸之前三十年的時候，倫敦當局曾認為香港是不可能實現(xiàn)民主變革的，但到回歸前五年卻提出要加快推進民主化變革實在是很可笑(杜葉錫恩，2006：124)。顯然，在香港的歸屬權爭議逐步明晰之后，英國政府在即將退出香港的時候卻推行所謂民主化改革，其動機當然不會很純。馬嶽認為，1982年的區(qū)議會計劃對港英政府而言，可以說是“進可攻，退可守”。因為區(qū)議會只具備咨詢功能，因此如果英國在1997年失去香港，區(qū)議會計劃會成為其民主化改革的第一步，而即使1997年后英國能夠繼續(xù)管治香港，局部的民主化也不會對其統(tǒng)治造成威脅(馬嶽，2010：23)。對這種投機式民主化改革的弊端，鐘士元先生有著清醒的認識，他認為：“英國許多殖民地一夜之間變成由直選產生的獨立政府，而缺乏制衡機制，但經驗顯示這些地區(qū)結果不論經濟發(fā)展或政治局勢皆問題叢生，因此香港特區(qū)的政制發(fā)展應按部就班，循序漸進?！彼⑴e出英國為例，指出即便在英國本土，在最初的民主進程中，也通過委任一個較保守的上議院，來制衡激進的由直選產生的下議院。在今天的英國政制中，這一制衡依然存在，直至今日，英國上議院仍保留了拖延下院通過法案的權力(鐘士元，2001：122)。對此，鄧小平同志也表示過擔憂，他對香港政制民主化進程中展現(xiàn)的激進態(tài)勢表示疑問，并以改革家的眼光對港督衛(wèi)奕信的話表示贊同：“要循序漸進，我看這個看法比較實際，即使搞普選，也要有一個逐步的過渡，要一步一步來”*參見《鄧小平文選》(第三卷)，人民出版社1993年版，第220頁。。正是為了保持穩(wěn)健，時任香港基本法咨詢委員會委員的羅德丞大律師向基本法起草委員會提出了一套方案，即“一會兩局”方案?！耙粫删帧鳖愃朴趦稍褐?。它將立法會一分為二為功能組別與直選及選委會選舉組別，當立法會議員提出提案時，兩組議員必須分開投票，兩組贊成者同時過半，提案才能通過，這一方案即是“分組計票制”的原形(高繼標，2007：33)。這一方案所體現(xiàn)出的制約效力顯而易見：對激進方而言，只要有保守方成員的一半反對，提案即不會獲得通過，從而形成有效的制衡機制。但這一制度對立法會議員個人而言是不平等的，同時也極大地限縮了立法會的權力。

“一會兩局”方案一經提出就引起激烈爭論。主張分組投票的人認為，立法會包括三部分議員，應分組計票，起類似于兩院制的作用，形成制衡，以產生穩(wěn)健的效果。而反對分組投票的人認為，基本法已經賦予行政長官相當大的權力，如果立法會表決采取這種程序，會出現(xiàn)少數(shù)人的反對票否決多數(shù)人所支持議案的情況，不僅立法機關權力被削弱，起不到制衡行政長官的作用，而且容易造成立法會內部的對立，影響議事效率(張友漁，1990：5)。最終，基本法起草委員會討論的結果仍然是設置這一制度，但同時也規(guī)定二零零七年后立法會的表決程序可進行修改，從而為修改這一程序留下余地。

然而，分組計票制不僅是一個內政問題，也是一個外交問題。《中英聯(lián)合聲明》簽署之后，中國政府即開始著手起草香港特別行政區(qū)基本法，在長達六年的基本法起草過程中，香港基本法起草委員會也充分考慮了中英兩國間的協(xié)議，并予以接納和吸收。1990年1月18日至2月12日之間，中英兩國外長之間往來的七封信(Seven Letters)是基本法制定過程中很關鍵的一步。在書信來往中，中英雙方達成了香港回歸前后立法局(會)直選議席的安排，以及回歸后立法會表決程序的共識。這七封信所達成的共識，亦是日后駁斥彭定康在香港單方面加快政制變革，導致“直通車”方案輟止惡果的最有力依據。在信件內容中，英方對中方的分別計票方案很不贊同。時任英國外相道格拉斯·赫德在致時任中國外長錢其琛的第二封信中，表示了對分組計票制的擔憂。他引述香港媒體對分組計票制的評價，認為在香港，分組計票方式引起人們廣泛的擔憂，特別是在那些穩(wěn)健派中也引起相當程度的憂慮。人們害怕這一方式會阻礙立法機關的議事進程，并導致立法機關無法起到相應的作用(Ralf Horlemann,2002：205)。在赫德致錢其琛的第三封信中，英方再次聲明對分組計票制的不贊成態(tài)度。英方認為：第一，分別計票會使立法機關在立法活動中喪失效率；第二，根據這一程序，特區(qū)政府與立法會之間會形成不平等，會直接導致行政與立法的沖突；第三，如果最終基本法設置這一程序，會招致香港各界的批評與反對，有損對基本法的評價；第四，在1995年的政制改革中，英方不會將這一程序引入立法局，因為這樣會招致強烈反對(Ralf Horlemann,2002：206)。在2月8日的回信中，中方強調，分組計票程序的設置完全是為了在立法會起到權力制約的作用(Check-and-balance Function)。這將有助于維護香港社會各階層的利益，有助于香港的繁榮與穩(wěn)定；并且中方也無意于堅持英方在1995年的政制改革中將這一程序引入立法局(Ralf Horlemann,2002：210)。在最后一封信中，英方妥協(xié)并與中方達成協(xié)議，同意在立法會的表決程序中設置分組投票方式，但英方也表示了相當?shù)膽n慮，認為這一制度不會獲得香港人的贊同，而且會導致行政與立法的沖突，降低政府的效率(Ralf Horlemann,2002：211)。

盡管分組計票制并非香港政制的核心問題，但在基本法起草過程中同樣引起起草委員會以及中英兩國之間的激烈爭論。而且這一制度設置的優(yōu)缺點都非常明顯：秉持穩(wěn)健保守態(tài)度的人認為這一程序非常必要；而態(tài)度激進的人認為，這項制度限制了立法會的立法和議政權力，削弱了泛民主派政黨在立法會的政策影響力，即便與殖民時期的政制相比也是一種倒退。

二、 分組計票制的功用

從中方主張設置分組計票制的最初動因，以及分組計票制對于香港特別行政區(qū)政治運行的實際影響看，分組計票制的現(xiàn)實功能主要體現(xiàn)在兩大方面：

(一) 分組計票制體現(xiàn)權力制約

在中英外長之間的通信中，中方使用了“Check-and-balance Function”來說明分組計票程序的功能?！癈heck-and-balance”是指制約與平衡，涵義為將立法權、行政權、司法權加以區(qū)分，并試圖確保在任何一方濫用或誤用權力時，都能而且會受到來自另外一方或兩方的制約與平衡的政體原則(戴維·M·沃克，2003：193)。換言之，分組計票制就是為了權力制約。權力制約原則是現(xiàn)代憲政制度的一項基本原則，是指國家權力的各部分之間相互監(jiān)督、彼此牽制，以保障公民權利的原則(周葉中，2011：98)。權力制約原則的精髓是使政府的權力分立，使之相互之間形成約束和牽制，保證權力不會因過分集中而侵害個人的權利。

在基本法的制定過程中，起草委員會準確把握權力制約原則，制定了既不同于人民代表大會制度，也不同于殖民地政制和資本主義典型政制的特區(qū)政治制度，形成行政主導，行政和立法相互配合、相互制約，司法獨立的政治模式(趙國強，1994：63)。根據《基本法》第七十三條的規(guī)定，特區(qū)立法會有權進行立法工作，審核財政預算案，批準稅收和公共開支，向政府工作提出質詢以及彈劾行政長官。這一條文賦予立法機關監(jiān)督制約行政機關的權力，與行政長官享有的職權一起，形成特區(qū)政府與立法會的相互制衡關系。可以說，基本法廣泛體現(xiàn)了分權制衡原理。

在《基本法》附件二規(guī)定的立法會表決程序中規(guī)定了：①由特區(qū)政府提出的法案，如果獲得出席會議的全體議員的過半數(shù)票，即為通過；②立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案，均須分別經功能團體選舉產生的議員和分區(qū)直接選舉、選舉委員會選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數(shù)通過。由于上述兩種計票方式相結合，使特區(qū)政府在立法會獲得卓然地位，使特區(qū)政府的議案更容易在立法會獲得通過，從而加強行政對立法的影響力，并可使特區(qū)政府在公共事務的決策上引導立法會。這種拔高特區(qū)政府地位的立法表決方式，一方面順應了《基本法》行政主導的憲制安排；另一方面則加強了特別行政區(qū)政府對立法會的制衡權力，在總體上體現(xiàn)了權力制約的憲政原理。

然而，分組計票制并非僅僅具有實現(xiàn)權力制約的作用，在香港政制實踐中它還有其特殊意義。從本文對分組計票制產生的歷史淵源來看，在立法程序中分別計票，還具有一定的政治意義，即為了保持立法會穩(wěn)健的政治傾向，起到平衡激進與保守政治力量對比的作用。

(二) 分組計票制有利政治平衡

20世紀80年代初至90年代中期，可以說是香港政治文化變化最激烈的時期。這段時期之所以發(fā)生如此激烈的變化，主要與這一時期密集發(fā)生的各種政治事件相關(周平，2006：155)。1980年代初，香港前途問題引發(fā)香港社會對政治的廣泛關注：是回歸大陸還是繼續(xù)由英國管治？這是關乎每一個港人切身利益的大問題，因此港人以前所未有的積極態(tài)度參與到香港前途問題的解決之中。以鐘士元為首的香港兩局非官守議員還曾數(shù)度飛赴倫敦，向撒切爾夫人面陳港人的心聲。雖然后來“三腳凳”方案被中英雙方排除，但鐘士元還是伺機向鄧小平表達了港人焦慮不安的心聲，直陳“港人三慮”(馬嶽，2010：25-26)。這才會有鄧小平同志通過《一個國家，兩種制度》的講話以紓解香港人憂慮心態(tài)的情況發(fā)生。對香港前途問題的關注，使香港社會參與政治事務的熱情高漲。無論是港英政府代議制改革的開啟，《中英聯(lián)合聲明》的簽署，還是《基本法》的起草以及立法局部分議席實現(xiàn)直選等等重大政治事件，對香港政治生活以及香港社會的發(fā)展都產生了巨大影響。

港英政府開啟代議制改革之后，香港的政制民主化就不僅受到香港社會內部力量的影響，還受到國際時局和英國本土政治局勢的左右。1987年，港英政府就進一步推進政制改革征求社會意見。這次改革的焦點問題即是否在立法局設立直選議席。在數(shù)月的咨詢期中，香港社會的保守派和民主派各自動員民意支持，并開展大辯論。由于當時中英關系尚佳，港英政府秉持“銜接論”，即在1990年《香港特別行政區(qū)基本法》頒布前，不宜過快推動民主化改革步伐，但面對當時香港社會民主派的民意壓力和輿論動員，被迫用含糊其辭及操控民意的方法搪塞，并形成不在1988年引入直選議席，但在1991年可在立法局中引入十個直選議席的方案(馬嶽，2010：25-26)。但是，1980年代末動蕩的國際局勢使中英關系受到影響，并直接刺激香港政制的民主化改革。1989年10月，英方在沒有咨詢中方的情況下，香港立法局單方面宣布五項政策決定，其中三項與政治有關，即重新考慮加快民主化步伐、準許高達25萬的香港人擁有居英權資格和引入人權法案(劉青峰等，1998：33)。盡管如此，但香港政制的民主化進程仍在中英雙方溝通和協(xié)調的可控范圍內。1990年初，中英外長通過書信交換意見，最后達成協(xié)議：如果中方在《基本法》中最終能夠落實第一屆20席、第二屆24席、第三屆30席的特區(qū)立法會直選席位安排，那么英國政府會在1991年的政制改革中，將立法局直選議席限定為18席(Ralf Horlemann,2002：210)。

然而，1992年彭定康接任港督后，香港政制改革的步伐完全脫離之前的軌跡。中英雙方歷經17輪談判都無法達成一致，導致被迫放棄“直通車”方案，中方不得不“另起爐灶”，選舉出首任特區(qū)行政長官以及臨時立法會來負責香港的政權交接。這種做法曾招致香港社會民主力量的批評。有學者稱回歸后香港的民主政治是“鳥籠式的民主”。意為雖然政府機構的產生經過民選，具有相當?shù)拿褚獯硇再|，但其民主成分只限于一定范圍，受制于嚴密設計的框框，作用非常有限(雷競璇，1998：17)。在接二連三的重大政治變革之下，香港社會的政治熱情高漲，民主化改革也逐步推進。2007年12月29日，全國人大常委會的決定，確立了特區(qū)行政長官以及立法會的普選時間表?？梢哉f這是香港政制民主化改革的一個終點，但圍繞“雙普選”的論戰(zhàn)卻仍然激烈。其間的幾次大游行都有大量市民參與，造成頗為動蕩的局面，央港關系也受到影響。正如鐘士元先生指出的，香港從殖民管治到高度自治經歷民主化改革必定會問題叢生，因而在立法機關形成一種穩(wěn)健的態(tài)度就顯得非常必要。以英國為例，歷史上就存在過保守的上議院與激進的下議院之間長期進行權力爭奪的情況。雖然民主的發(fā)展使下議院獲得議會的主要權力，但歷史上保守與激進之間的平衡，則使英國的民主制度得以良好發(fā)展。

在香港特區(qū)的政治實踐中，分組計票制通過削弱立法機關及議員的政策影響力來削弱政黨的力量，特別是削弱民主派政黨的政治影響力(馬嶽，2010：65、100)，從而實現(xiàn)政治平衡。這樣一組數(shù)據即可說明這一點：其一，1998年至2004年間，議員共提出29個議員條例草案，其中12個議員提案獲得通過，僅占所有獲得通過的456個提案的2.6%，而在回歸前的1995年至1997年間，這一比率為23.2%(曹旭東，2013：114)。其二，立法會議員提出的修正案的通過比率，1995年至1997年間為71.0%，但1998年至2000年間則驟降至14.7%，到2000年至2004年間，更降至10.9%，2004年至2008年間，這一比率降為2.01%(馬嶽，2010：91)。以議員提出的動議辯論為例，自1998年至2008年，立法會有137個動議辯論在分組計票機制下被否決，其中的85項本來得到立法會多數(shù)議員的支持，但卻在分組計票機制下被否決(馬嶽，2010：91)?？梢哉f，分組計票制的程序在立法機關內部，形成一種“剎車”機制，從而造成泛民主派政黨和議員影響力削弱的效果，可以說這在一定層面上有助于特區(qū)立法會秉持穩(wěn)健態(tài)度的預期。

三、 分組計票制與香港政制改革

(一) 全國人大常委會的第二次釋法

從香港回歸至今，全國人大常委會針對《香港特別行政區(qū)基本法》的有關條文進行過四次釋法活動。其中1999年6月26日全國人大常委會關于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項的解釋，以及2011年8月26日全國人大常委會關于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第十三條第一款和第十九條的解釋，受到最廣泛的關注。這主要是因為其一，第一次釋法活動是大陸和香港兩種法律制度的猛烈碰撞，因而直接產生了一次“憲政危機”，并相繼引發(fā)學者們對一系列“居港權”案的研究。其二，香港特區(qū)終審法院就“剛果金案”的有關問題，要求全國人大常委會解釋基本法相關條文，是特區(qū)終審法院首次主動提出解釋請求。相比1999年全國人大常委會首次釋法之后香港終審法院的抗拒態(tài)度，這次釋法活動一般被視為對央港關系的彌合，有助于推進《香港基本法》的實施和香港的繁榮穩(wěn)定(秦前紅等，2011：65)。與這兩次釋法活動相比，涉及立法會表決程序的第二次釋法活動和第二任特首任期的第三次釋法活動，則牽涉過多的政治紛爭。特別是第二次釋法活動的影響深遠，它直接開啟了香港回歸后的政制改革進程，是導致其后香港歷次政制改革紛爭的源頭。

全國人大常委會于2004年4月6日作出的關于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》附件一第七條及附件二第三條的解釋，是所有“人大釋法”活動中唯一一次由全國人大常委會主動作出的立法解釋。全國人大常委會之所以作這次解釋，是因為其時香港民主運動興起。2003年，香港民眾因為港府施政失誤，以及反對《香港基本法》第二十三條立法而進行大游行，民主派趁機舉行集會，將社會關注的焦點轉移到爭取2007年行政長官普選以及2008年立法會全面普選(馬嶽，2010：103)。在巨大壓力下，特區(qū)政府于2004年初開始進行政制檢討。圍繞政制改革問題，香港社會各界展開激烈爭論。其焦點在于對《香港基本法》附件一第7條和附件二第3條的理解和認識不一。在這樣的背景下，全國人大常委會作出立法解釋，不僅明確了政制改革開啟的時間點，還明確了政制改革方案必須經立法會三分之二多數(shù)通過、行政長官同意并報全國人大常委會批準或備案方能生效的政改程序。第二次釋法活動表明了中央政府的態(tài)度，即香港特別行政區(qū)的高度自治權，不包括改變現(xiàn)行政治體制和選舉制度的權力，關于香港政治體制改革的主導權屬于中央，中央有權全程參與(一國兩制研究中心，2008：9)?？梢哉f，三個環(huán)節(jié)缺一不可的程序，既保障了特區(qū)的高度自治權，又保障了中央對香港特區(qū)的管治，從而有助于實現(xiàn)按照循序漸進原則達至“雙普選”的目標，有利于保持香港的長期繁榮和穩(wěn)定。

(二) 第二次釋法活動的影響

這次全國人大常委會釋法還重申了特區(qū)立法會的表決程序，可以修改，也可以不修改，視具體情況而定。如果立法會表決程序需要修改，則修正案同樣需要立法會全體議員以三分之二多數(shù)通過，特區(qū)行政長官同意并報全國人大常委會批準或備案方得生效。立法會表決程序的修改程序與行政長官、立法會普選等政改方案的修改程序相一致，無疑增強了這一程序的修改難度，并延長了分組計票制的“政治生命”。這直接導致了兩個后果：

第一，一定難度的修改程序延長了分組計票制的存續(xù)期間，維持了基本法現(xiàn)有政制結構，有利于香港地區(qū)的長期繁榮與穩(wěn)定。分組計票制主要在于實現(xiàn)權力制約和政治平衡的功能。在基本法的憲制安排中，特意將立法會表決程序的修改程序設置得與政改方案修改難度一致，有助于實現(xiàn)政治平衡，從而可以在較長時間內保持行政主導、行政立法相互配合、相互制約憲制架構的穩(wěn)定性。2004年后，香港政制的民主化改革步伐逐步向前推進，香港社會各界希望早日實現(xiàn)“雙普選”的心情迫切，同時泛民主派趁機贏得一定的民意基礎。盡管泛民主派政黨在2008年和2012年的立法會選舉中，分別只獲得23席和27席，但在2008年的立法會選舉中，泛民陣營的分區(qū)直選得票率為59%(周建華，2009：170)，2012年的立法會選舉中，泛民陣營的得票率為56%*參見《理性務實得民心，建制派奪43席》， 香港大公報2012年9月11日，http://news.takungpao.com/hkol/politics/2012-09/1080039.html，2014年1月20日最后訪問。，并且在分區(qū)直選中，泛民主派兩次分別獲得19席和18席，均高于建制派陣營在分區(qū)直選中所獲得的席位。在2008年立法會選舉中，立場激進的社民連獲得3席，顯示該黨獲得激進選民支持，會對政府及溫和民主派構成壓力(周建華，2009：169)。2012年立法會選舉后，泛民主派陣營的選舉成績不甚理想。民主黨內外主流觀點認為，選舉重挫是采取“溫和”路線所致，表示要重回激進立場，并在立法會發(fā)起“對國民教育的又一輪進攻”*參見《香港政制基本矛盾惡化》，香港大公報2012年9月17日，http://news.takungpao.com/hkol/politics/2012-09/1111049.html，2014年1月20日最后訪問。。等等。這些泛民主派力量在社會各界以及立法會內部形成的壓力，需要一個“剎車”機制來平衡。分組計票制則是這樣的實現(xiàn)機制。它通過平衡激進的政治力量，將有助于長期維持基本法既有的憲制結構，有利于特區(qū)的繁榮與穩(wěn)定。

第二，一定難度的修改程序，導致香港各界在政制改革中忽略立法會表決程序的修改，而直奔“雙普選”的目標，完全對先易后難的循序漸進式改革路線不予考慮。在政治實踐中，分組計票制的存在，不僅大大限制了立法會的立法、議政和監(jiān)督能力，使之比起香港回歸前的立法局猶有不如(雷競璇，1998：17)，還造成政黨和議員政策影響力的下降，政黨沒有實質貢獻，只會站定立場相互攻訐(馬嶽，2010：65)。很明顯，立法會表決程序的修改與“雙普選”相比，在改革的迫切程度上一點都不遜色。但時至今日，立法會表決程序仍然采取分組計票方式，而普選時間表卻已經出爐?；蛟S，這可歸咎于立法會表決程序修改的難度太大，相比而言，不如直接修改選舉方案實現(xiàn)“雙普選”，這樣，分組計票方式就自然而然廢止了。就程序而言，看上去修改立法會表決程序的難度確實是和實現(xiàn)“雙普選”的難度是一致的，但修改立法會表決程序的實際難度要比實現(xiàn)“雙普選”的難度低。可以說，先改革立法會表決程序，再推進“雙普選”方案的實現(xiàn)，這種改革步驟遵循先易后難路線，體現(xiàn)循序漸進的改革原則，在政治實踐中也可積累更多經驗，有助于逐步穩(wěn)妥地推進民主政制發(fā)展。而實際情況是，全國人大常委會通過第二次釋法，表明了中央政府對香港特區(qū)政制改革的高度關注。在這種條件下，香港各界仍然只瞄準“雙普選”目標，對政制改革的其他內容卻不予重視，這對香港政制的改革和發(fā)展是極為有害的。因為政治制度是一個復雜的系統(tǒng)，如何既能實現(xiàn)權力之間的相互制約，又能實現(xiàn)權力的高效運行，還能體現(xiàn)民主的價值，無疑需要多方面的細致安排和精心維護。那種認為只要達至普選就能解決政治制度中一切問題的看法，是非常膚淺的。

四、 結語

分組計票制相比特別行政區(qū)行政長官和立法會的普選確實是一項“不起眼”的政制安排。這一制度有利于實現(xiàn)行政主導下的權力制約，同時還能平衡保守力量和激進力量，維護《香港基本法》的既定政制結構。但這一程序的缺陷也十分突出，它限制了立法會和議員的權力，消減了政黨的作用，不利于立法會充分實現(xiàn)其立法、議政和監(jiān)督作用，也不利于政黨政治的發(fā)展。因此，從理論上來說，立法會表決程序應盡快予以修改。這樣，既有利于擴張立法會的議政和監(jiān)督權力，又便于立法會內部黨團政治的發(fā)展，從而推進香港地區(qū)政治的健康發(fā)展。

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■作者地址：周葉中，武漢大學法學院、武漢大學兩岸及港澳法制研究中心；湖北 武漢 430072。

Email:yzzhou2005@sina.com。

周旸洋，武漢大學法學院；湖北 武漢 430072。Email:neoyogurt@126.com。

■責任編輯：李媛

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On Separate Vote Counting System and the Development of Political System

in Hong Kong

ZhouYezhong(Wuhan University)

ZhouYangyang(Wuhan University)

Abstract:Separate vote counting is one of the unique system belonging to the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China,Separate Vote Counting was derived from the bilateral agreement and caused fierce debate during the drafting process of the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China.It plays a significant role in the restriction of power and political balance.Separate Vote Counting was involved during the second interpretation of the Standing Committee of the National People’s Congress.This interpretation reaffirmed the procedures related to the Legislative Council’s voting process,which makes modifying Legislative Council’s process as hard as the general election of the Chief Executive and Legislative Council.However,the process is easier than the general election of the Chief Executive and Legislative Council in reality.Hong Kong people could take forward the constitutional development progressively by modifying the Legislative Council’s voting process.In reality,Hong Kong people have long neglected the construction of constitutional development.They were in single-minded pursuit of the outcomes of general election without communication and coordination with the Central Government,which makes the political reforms full of difficulties.

Key words:separating vote counting; check and balance; political balance; political system reforms

基金項目：■教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(10JZD0034-1)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.01.006