張家港市財政局 楊平

國庫集中支付制度改革，從根本上改變以往財政預(yù)算資金的撥用款模式，把財政資金直接撥付到收款對象或供應(yīng)商，省略了撥款的中間環(huán)節(jié)，提高了資金使用效率。改革涉及預(yù)算管理、計劃下達、集中支付、資金清算、國庫管理、會計核算等諸多環(huán)節(jié)。改革之初，上級財政部門未提供一個標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范操作體系，各級政府一般根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，采用邊摸索、邊實踐、邊改革，采用了不同的模式，改革過程中也暴露出一些問題或風(fēng)險隱患亟需應(yīng)對解決。

一、國庫集中支付帶來的風(fēng)險和挑戰(zhàn)

業(yè)務(wù)單位管事，財政國庫管錢，隨著改革的推進，各類賬戶清理，過渡性銀行賬戶逐步取消，預(yù)算資金、結(jié)余資金、往來性資金逐步集中到國庫或財政專戶上。據(jù)資料反映，2014年蘇南某地級市市級國庫集中支付量達400多億，全年累計收支量近千億，資金集中，風(fēng)險也集中，一些問題或風(fēng)險也隨之突顯現(xiàn)出來。

(一)部門預(yù)算不夠科學(xué)

預(yù)算編制粗放、不全面，造成調(diào)整頻繁，可執(zhí)性差，支付執(zhí)行主觀隨意性大，使得國庫資金難以得到有效的監(jiān)督管理。

(二)國庫資金集中管理的風(fēng)險

一是工作人員的責(zé)任重大，任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯，輕則造成資金延誤，重則資金損失，全國不乏相關(guān)內(nèi)部作案的案例；二是財政國庫相關(guān)管理措施不能及時跟上改革發(fā)展，業(yè)務(wù)流程還處于試行和探索中，是否科學(xué)、嚴(yán)密有待時間的考驗；三是財務(wù)管理風(fēng)險，資金集中后，能否充分發(fā)揮集中支付改革的優(yōu)勢，增強政府對資金的調(diào)控能力，實現(xiàn)對國民經(jīng)濟的推動作用，否則改革的成效將大打折扣。

(三)國庫資金集中支付環(huán)節(jié)的風(fēng)險

1、財政直接支付的風(fēng)險

財政直接支付，就是預(yù)算單位將合法有效的支付憑證交由中心審核后，由中心開出支付憑證（或發(fā)送電子數(shù)據(jù)）給銀行，將國庫資金直接劃付供應(yīng)商、用款單位或個人，對財政支付審核判斷能力有更新的挑戰(zhàn)。一是支付中心與預(yù)算單位在支付的信息上的不對稱性，對表面合法，而事實虛假或欺騙性的支付手續(xù)難以判斷；二是對工作人員業(yè)務(wù)能力要求較高，需要有較高的職業(yè)敏感性和判斷能力。

2、財政授權(quán)支付的風(fēng)險

財政授權(quán)支付，就是單位根據(jù)財政部門授權(quán)的額度，直接向代理銀行簽發(fā)財政支付憑證，代理銀行直接將資金劃付供應(yīng)商或用款單位及個人。從撥付款環(huán)節(jié)可以看出，授權(quán)額度內(nèi)的資金使用權(quán)由預(yù)算單位直接掌握，比財政直接支付少了一步審核的過程。

(四)國庫集中支付執(zhí)行軟件開發(fā)的滯后，阻礙了改革的推進

全國各地操作系統(tǒng)獨立開發(fā)，數(shù)據(jù)不共享，缺乏系統(tǒng)性、前瞻性及全局性，部分地區(qū)的軟件系統(tǒng)運行不穩(wěn)定、數(shù)據(jù)丟失。對照“木桶原理”，國庫管理軟件的短板已成為改革推進的技術(shù)瓶項或隱患。

(五)國庫集中支付改革的不斷發(fā)展，而相對法律法規(guī)建設(shè)相對滯后的尷尬

如八十年代的《國家金庫條例》部份章節(jié)已不符合實際情況；按《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》要求，存在預(yù)算單位取消基本戶后無法新辦單位公務(wù)卡等現(xiàn)實。

二、對上述問題所應(yīng)采取的對策

(一)嚴(yán)肅和細(xì)化部門預(yù)算，嚴(yán)格部門預(yù)算的執(zhí)行，從源頭防止開支的隨意性和杜絕擠占挪用財政資金的發(fā)生

從某種意義上說，國庫集中支付工作是在部門預(yù)算這根指揮棒下運作，預(yù)算細(xì)化程度和執(zhí)行效力決定了國庫集中支付改革的效果。不斷推進部門預(yù)算細(xì)化、準(zhǔn)確化、透明化工作，做到認(rèn)真編制，詳細(xì)論證、調(diào)整規(guī)范，完善預(yù)、決算公開制度；加強資金計劃的執(zhí)行力度，杜絕預(yù)算計劃和執(zhí)行分離；嚴(yán)控資金的用途和流向，防止開支隨意性以及擠占、挪用帶來的風(fēng)險。如項目經(jīng)費必須專款專用，人員、公用等不得相互混用，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理嚴(yán)格按新預(yù)算法要求操作。

(二)深化政府采購改革，加強供應(yīng)商、勞務(wù)提供者的管理，將對節(jié)約財政資金、保證國庫資金的安全起重要的作用

隨著改革的深入，國庫集中支付范圍不斷擴大，直接付款的供應(yīng)商會越來越多，所涉及的行業(yè)越來越廣。一是采用對國庫直接付款對象的分級管理，按對方單位的規(guī)模、信譽、可控度等測算指標(biāo)進行分級管理。如對行政事業(yè)、公共服務(wù)、定點供應(yīng)、臨時性的零星結(jié)算等單位評分系數(shù)等，對等級低單位的大額支付應(yīng)采取重點監(jiān)控；二是充份發(fā)揮政府采購職能的作用，按照政府采購法，逐步擴大政府采購的范圍，適當(dāng)減少預(yù)算單位自行購買的品種和金額；三是大力推進公務(wù)卡的使用，嚴(yán)控現(xiàn)金的使用，堅持個人工資、勞務(wù)轉(zhuǎn)賬打卡支付，與單位結(jié)算采用轉(zhuǎn)賬，在現(xiàn)有工資統(tǒng)發(fā)基礎(chǔ)上，逐步擴大統(tǒng)發(fā)人員范圍和發(fā)放的項目。

(三)完善和開發(fā)財政綜合管理、國庫支付執(zhí)行軟件

國庫支付軟件是改革的必要技術(shù)保證，沒有穩(wěn)定、高效的支付執(zhí)行軟件的支撐，改革不能順利進行。一是操作系統(tǒng)覆蓋面要廣，能涵蓋財政各業(yè)務(wù)部門、人行國庫、集中支付機構(gòu)、預(yù)算單位和經(jīng)辦銀行等，實現(xiàn)財政國庫資金從預(yù)算、下指標(biāo)、用款計劃到資金撥付的全過程業(yè)務(wù)處理和監(jiān)控；二是系統(tǒng)功能齊全、起點高，包括部門預(yù)算、用款計劃、支付管理、動態(tài)監(jiān)控、銀行清算、對帳接口、會計核算、審計監(jiān)督等功能；三是系統(tǒng)應(yīng)提供實時預(yù)警、信息收集、分析及反饋等，并為業(yè)務(wù)及管理的發(fā)展留有升級擴展接口。

(四)落實《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，加強檢查和監(jiān)督，適當(dāng)引入外部審計，提高監(jiān)督的獨立性、有效性和權(quán)威性，從制度上保證資金的安全運作

一是堅持預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督分開，形成有效的監(jiān)督機制，嚴(yán)格資金運作，監(jiān)督工作不斷向前推移，利用改革創(chuàng)造的有利條件，重點抓好事前事中的監(jiān)督；二是根據(jù)國庫改革的需要調(diào)整各類賬務(wù)的核算對接工作，實現(xiàn)以國庫支付部門為中心的與銀行、預(yù)算單位、各業(yè)務(wù)科室及會計核算等各方數(shù)據(jù)的核對制度；三是科學(xué)合理設(shè)置內(nèi)部各崗位，建立有效內(nèi)部牽制辦法，實行人員的定期的輪崗制度；四是建立資金信息的反饋機制，由執(zhí)行系統(tǒng)、銀行、國庫等部門提供相關(guān)的信息，對資金的異常變動實時監(jiān)督并核，對重點項目或大額付款全程跟蹤。

(五)科學(xué)用財理財，提高資金的使用效率，發(fā)揮國庫集中支付的優(yōu)勢

一是繼續(xù)做好各部門銀行賬戶的清理工作，壓縮取消各類過渡賬戶，將所有財政性資金按預(yù)算級次逐步歸集到國庫單一賬戶；二是清理各預(yù)算單位、各業(yè)務(wù)部門的應(yīng)收賬款、閑置資產(chǎn)，減少無效益的資金占用；三是引進科學(xué)的理財觀念，盤活財政資金，又要實現(xiàn)資金使用效率的最大化，避免出現(xiàn)大量財政資金躺在銀行里睡覺，而資金缺口部門對外高息舉債的怪圈。

(六)相關(guān)部門抓緊國庫集中支付的配套改革工作

健全各項規(guī)章制度、法律法規(guī)，迅速落實新修改或制定的相關(guān)規(guī)章制度，為國庫集中支付提供制度保障。一是落實新修訂的《預(yù)算法》和《財政總預(yù)算會計制度》，完善《預(yù)算法實施條例》、《國庫集中支付操作流程》、及銀行支付結(jié)算等相關(guān)制度；二是修改不適應(yīng)國庫集中支付改革后的制度及法規(guī)，如修改《國庫會計核算辦法》、《國家金庫條例》、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》等相關(guān)的財政、金融法律法規(guī)。

(七)嚴(yán)格核定國庫代理銀行的資質(zhì)要求，要選擇信譽好、管理制度完善、實力雄厚，能滿足國庫集中支付要求的商業(yè)銀行代理日常支付業(yè)務(wù)

一是銀行內(nèi)部管理規(guī)范，內(nèi)控制度健全，具有嚴(yán)格的操作規(guī)程和保密措施；二是資金實力雄厚，資產(chǎn)狀況良好，具有較強的風(fēng)險控制能力和較好的經(jīng)營業(yè)績；三是具備先進的資金匯劃清算系統(tǒng)，能夠滿足代理國庫集中收付業(yè)務(wù)需要的經(jīng)營網(wǎng)點規(guī)模；四是有先進的信息反饋系統(tǒng)，能夠及時、全面、準(zhǔn)確地反映所代理的財政支付業(yè)務(wù)信息，能符合財政管理的要求提供相應(yīng)的信息反饋。

(八)配備一批思想覺悟高、業(yè)務(wù)能力強的專業(yè)人員隊伍

不斷加強對工作人員的培訓(xùn)和管理，提高政策業(yè)務(wù)水平。要求做好思想政治工作，做到廉政、勤政、克已奉公，嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律，從根本上保證集中支付工作的健康運作和改革順利進行。