張家港市財政局 楊平

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，實現國庫集中收付、建立國庫單一賬戶體系已成為我國各級財政國庫管理體制改革的必然要求。實行國庫集中收付制度，可以提高財政資金的使用效益，增強財政支出的透明度，實時掌握財政資金的實際使用情況，保證財政資金的安全有效運行，符合國際慣例，是建立公共財政框架的基本要求。

江蘇省張家港市在2002年成立了會計核算中心，將二百六十八家市級行政事業(yè)單位納入了集中核算。在此基礎上，于2004年實行了國庫集中支付的改革，建立了財政國庫單一賬戶體系，實行單位用款計劃管理制度，改變了資金撥付方式，順利完成會計集中核算與國庫集中支付的銜接。

一、國庫集中支付改革前存在的問題

(一)單位支出與預算執(zhí)行相分離，財政支出信息反饋遲緩、失真

財務數據難以為預算編制、執(zhí)行分析等提供依據。預算單位自行支配已撥財政資金，項目資金混用、超規(guī)定超范圍使用現象時有發(fā)生，單位實際支出與預算執(zhí)行偏差較大。

(二)撥款環(huán)節(jié)多，大量財政資金滯留在各級主管部門，資金使用效率低

按照年度預算，財政部門按月、按季或按進度向主管部門撥款，這些資金經過層層轉撥，環(huán)節(jié)多，時間長，一些部門對財政資金的擠占、挪用和克扣現象屢有發(fā)生。同時預算單位沉淀大量財政性資金，存在制度性的閑置和浪費。

(三)重復和分散設立賬戶，財政資金使用透明度不高，容易產生腐敗現象

一是即使會計集中核算清理規(guī)范了單位賬戶，但原財政撥付款模式下的諸多弊端未能消除；二是財政資金撥付各個預算單位賬戶，脫離了財政直接管理；三是財政部門只能事后監(jiān)管為主，對資金使用約束力不夠，項目資金被克扣、挪用的制度風險未消除。

二、國庫集中支付改革的具體內容及特點

張家港市作為當地財政國庫管理改革的先行城市，在調研和借鑒了其他地區(qū)成功經驗的基礎上，結合實際情況，成立了張家港市國庫收付中心，建立國庫單一賬戶體系。于2004 年初正式掛牌運作，與會計核算中心分掛二塊牌子，人員一套班子。

(一)采用從會計集中核算與國庫集中支付融合的改革模式

會計集中核算為國庫集中支付的改革創(chuàng)造了較好的平臺。會計集中核算在賬戶清理、財務管理、會計培訓等方面做了大量基礎工作，為改革創(chuàng)造了條件，減少了阻力。將各單位分散管理的資金集中了起來，在人員、場地、網絡系統(tǒng)等硬件方面建立了完整的工作平臺。

1、國庫集中支付與會計集中核算的共同點

組織者都是財政部門；目的都是強化預算資金的執(zhí)行管理，提高財政資金使用效率和效益，強化監(jiān)督；二者不同程度解決預算單位多重、分散開設賬戶問題，銀行賬戶劃歸財政管理；二者主要在用款環(huán)節(jié)發(fā)揮作用；都未改變單位資金使用權、審批權和財務自主權。

2、國庫集中支付與會計集中核算的不同點

會計集中核算是會計委派制的一種改進，國庫集中支付則是從預算執(zhí)行角度的資金管理，更具主動性、合法性、系統(tǒng)性的優(yōu)點；會計集中核算僅清理或是規(guī)范了單位賬戶，而國庫集中支付建立了單一賬戶體系，從根本上解決了預算單位重復、分散開設賬戶的情況；集中核算僅在會計層面上的監(jiān)督，而國庫集中支付是在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)發(fā)揮監(jiān)督作用。

(二)國庫集中支付改革的特點

一是實行“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一辦理政府資金的支付、統(tǒng)一專項經費支付、統(tǒng)一其他性質資金的支付、統(tǒng)一往來性資金的支付；二是實行“三不變”的原則，即單位的資金所有權不變，經費審批權不變，會計財務管理職能不變；三是積極穩(wěn)妥、循序漸進的原則，做到考慮周全、分步實施、先易后難、平穩(wěn)過渡。

三、國庫集中支付改革所取得的成效

(一)改變財政資金的撥付方式，對財政資金做到全程監(jiān)管

1、提高了財政資金使用的透明度

改革后，無論是通過支付中心的直接支付，還是授權支付，財政資金都可以在最短的時間內支付給商品或勞務供應者，財政資金使用透明度高。

2、解決了財政資金層層撥付、環(huán)節(jié)過多的歷史難題

從制度上徹底解決了以往資金逐級撥付過程中被截留、擠占、挪用等問題。改革后，財政部門全過程監(jiān)管資金運作，保障了財政資金支付的安全和數據的真實，也為及時準確地進行預算執(zhí)行分析打下基礎。

3、促進財政收入的穩(wěn)步增長

實行集中支付改革后，嚴格執(zhí)行收支兩條線管理，預算內外收入直達國庫，做到顆粒歸倉，促進了財政收入的穩(wěn)步增長。

(二)嚴肅了財經紀律，預算單位財務管理水平提高到了一個新的高度

1、規(guī)范了支出管理，強化了單位的自律意識

實行國庫集中支付后，各部門、各單位支出的合法性、合規(guī)性都由收付中心進行監(jiān)督，各單位自律意識明顯增強，杜絕了超標準、不合理及明顯違反〝八項規(guī)定〞的支出。

2、強化了會計基礎工作，提高了會計信息質量

統(tǒng)一了會計賬套、核算模式、會計科目，規(guī)范了會計基礎工作，一些單位超支結余或收入掛往來的問題得到了有效解決，為財政部門提供了可靠的財務信息。預算單位能網上查詢國庫實時可用指標及會計信息，大大提高了工作效率。

3、利用集中支付和會計核算管理平臺，加強了對個人收入分配的監(jiān)控

各部門、各單位人員的收入由中心發(fā)放，增加個人分配的透明度。按規(guī)定發(fā)放獎金及津貼和各種福利，嚴格限定職工福利的資金來源，杜絕了占用公用經費或項目資金發(fā)放個人福利的現象，有效地遏制了少部份單位亂發(fā)錢物的行為，也為逐步解決單位之間苦樂不均、分配不公的問題創(chuàng)造了條件。

支付審核或會計核算與預算單位脫鉤，避免了單位會計行使監(jiān)督權的各種制約，較好解決了會計“頂得住的坐不住，坐得住的頂不住”的問題。

(三)建造了財政資金的“蓄水池”，增強財政部門的調控能力和地方政府的抗風險能力

改革前沉淀各單位的賬戶沉淀資金近十億元。改革后，在未增加預算支出的情況下，增加了政府可用資金，增強宏觀調控能力，提高了財政資金的使用效益，實現以相同的錢辦更多的事。

(四)結合政府采購制度改革，完善了財政項目資金的管理

政府采購項目實行財政直接支付，一些項目在資金上由財政部門直接監(jiān)督管理，確保政府重大事項和重點工程資金足額到位。

四、國庫集中支付改革后存在問題及挑戰(zhàn)

國庫支付制度的改革僅是財政體制改革的一部分，其優(yōu)越性已逐步體現。由于改革的時間較短，仍存在一些矛盾及問題急待解決，主要表現為：一是預算編制不科學，調整多，隨意變動較大；二是財政資金的管理存在風險隱患；三是部分單位存在體外循環(huán)、游離于財政監(jiān)管外的資產或資金。

五、完善國庫集中支付改革的應對措施

(一)加強預算編制的科學管理，嚴格部門預算的執(zhí)行

國庫集中支付工作需在部門預算總框架下運作，而科學地編制預算是做好國庫是集中支付工作的基礎。一是促進部門預算的科學性、精準性、透明化，落實預、決算的公開，接受社會監(jiān)督；二是加強預算的嚴肅性和執(zhí)行力，單位支出應以批準的預算為依據，樹立沒有預算不得支出的觀念。

(二)推進非稅收入的改革，嚴格執(zhí)行收支兩條線管理

一是清理單位的各類資產，如加強對非自用的房產、設施等的管理，截斷賬外違規(guī)資金的來源；二是清理銀行賬戶，將所有銀行賬戶納入財政監(jiān)督的范圍，取消過渡型賬戶。

(三)從制度上確保資金的安全

落實《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，從制度上確保資金的安全。一是落實內部控制規(guī)范，明確各部門、崗位的職責和權限；二是建立有效的內控評價機制；三是引入外部審計監(jiān)督，確保監(jiān)督工作獨立性、有效性。

(四)提高資金使用效率和效益，科學用財理財，做到國庫資金的保值增值

一是不斷完善政府采購程序，擴大政府采購范圍，提高支出的公開性和透明度；二盤活各類資產，包括清理各種應收賬款及閑置物資，減少無效益的資金占用；三是探索科學的理財方式，在保證資金正常使用的同時實現收益最大化。

(五)通過〝金財工程〞平臺升級，建立大數據的共享平臺,減少行政運行成本

一是系統(tǒng)覆蓋范圍要廣，要涵蓋財政各業(yè)務部門、人行國庫、支付機構、政府采購、預算單位及清算銀行等；二是要功能齊全，包括部門預算、用款計劃、支付管理、銀行清算、會計核算、業(yè)務審計、內控管理等環(huán)節(jié)。