馬 嶺

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出要“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”。幾年前，韓大元教授等起草了《中華人民共和國憲法解釋程序法(專家建議稿)》(以下簡稱《專家建議稿》)[注]參見韓大元等：《〈中華人民共和國憲法解釋程序法(專家建議稿)〉及其說明》，中國憲政網(wǎng)，2014-10-29。，系統(tǒng)地提出了憲法解釋的一系列程序，這是我國憲法學(xué)界對中國憲政建設(shè)的一份貢獻。本文認為，我國憲法解釋程序的關(guān)鍵點，在于如何設(shè)計憲法解釋程序的提起人。在目前的體制下，憲法解釋能不能發(fā)揮作用，能發(fā)揮多大的作用，在很大程度上要看憲法解釋程序提起人的范圍有多大，那些最能激活解釋體制的活生生的社會力量能否被納入到體制中去。

1981年，全國人大常委會作出《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》，明確規(guī)定凡關(guān)于法律條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人大常委會進行解釋；1982年《憲法》第67條明確規(guī)定，全國人大常委會有憲法和法律的解釋權(quán)；2000年的《立法法》設(shè)專章規(guī)定了法律解釋，包括法律解釋的程序，但沒有規(guī)定憲法解釋及其程序，那么可否類推法律解釋的程序可以適用于憲法解釋的程序、《立法法》關(guān)于法律解釋的提起人的規(guī)定亦可以適用于憲法解釋的提起人呢？從理論上說未嘗不可，至少我國已有的法律解釋提起人的法定范圍對我們確定憲法解釋提起人的范圍有一定的參考價值。但這并不意味著憲法解釋的程序應(yīng)當(dāng)完全照搬法律解釋的程序，黨的十八屆四中全會《決定》提出要“健全憲法解釋程序機制”以及《專家建議稿》對憲法解釋程序的探索都有很重要的現(xiàn)實意義。

筆者認為，我國憲法解釋提起人的范圍應(yīng)比目前《立法法》規(guī)定的法律解釋提起人的范圍要寬，它應(yīng)包括法律解釋的提起人，但不能局限于此。在理論上憲法解釋提起人的范圍并不一定寬于法律解釋提起人的范圍，但我國《立法法》規(guī)定的法律解釋提起人的范圍過于狹窄，將來《立法法》規(guī)定的法律解釋提起人的范圍是否會拓寬，這是另一個問題。本文重點討論的是在我國目前的體制下，憲法解釋提起人的應(yīng)然范圍。《專家建議稿》第7條“請求解釋的主體”規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)單位組織和個人，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的要求?！边@比《立法法》第46條規(guī)定的法律解釋的提起人明顯要寬泛，如果能夠被立法所吸納，將是我國憲法實施制度的一大進步。

一、《立法法》和《專家建議稿》共同規(guī)定的提起人

《立法法》第46條和《專家建議稿》第7條、第9條第1款共同規(guī)定的解釋提起人包括國務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會。由國務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院提出的憲法解釋是立法機關(guān)之外的機關(guān)提出的憲法解釋，全國人大常委會在這種情況下作出的解釋屬于被動解釋；省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會雖然屬于人大系統(tǒng)，但其“地方性”使其獨立于中央立法機關(guān)之外，其中涉及中央與地方關(guān)系的平衡，因此由它們提出的憲法解釋也應(yīng)屬于被動解釋。立法機關(guān)作出立法解釋時可能是主動解釋，也可能是被動解釋，一般來說，被動解釋應(yīng)是常態(tài)。主動解釋是立法機關(guān)自己發(fā)現(xiàn)法律實施中的問題后主動進行解釋。由于立法機關(guān)不處在法律實施的第一線，因此它發(fā)現(xiàn)問題的敏銳度不及司法機關(guān)和行政機關(guān)。此外，當(dāng)有關(guān)問題反饋到立法機關(guān)時，它有多種途徑進行彌補，如修改法律、對法律進行解釋等，它主動采用憲法解釋的可能性不大。

《立法法》規(guī)定這些國家機關(guān)擁有“法律解釋”提出權(quán)的理由是：“第一，只有在法律執(zhí)行中遇到的問題，才可以提出解釋要求，不是法律執(zhí)行中遇到的問題，如研究中或普法中遇到的問題，可以采取討論或法律詢問的方式解決，不需要采用立法解釋的方式解決。第二，在法律執(zhí)行過程中遇到需要作法律解釋時，應(yīng)當(dāng)先向其上級機關(guān)提出，上級機關(guān)能答復(fù)解決的，則無需提出立法解釋要求?！盵1]《專家建議稿》認為這些機關(guān)同樣可以、也應(yīng)該擁有“憲法解釋”的提出權(quán)，理由是否也如同上述兩點呢？本文認為，從第一點來看，強調(diào)必須“是法律執(zhí)行中遇到的問題”才能提出法律解釋，是在強調(diào)解釋是針對實踐中的具體問題，它包括訴訟問題，但又不限于訴訟問題(如還有國務(wù)院、中央軍委執(zhí)行法律中的問題)；由于《立法法》第46條在規(guī)定法律解釋提起權(quán)時[注]《立法法》2000年公布時為第43條，2015年3月《立法法》修正后為第46條(但該條內(nèi)容沒有修改)。，沒有區(qū)分抽象審查性解釋的請求和具體審查性解釋的請求，這種“模糊”不論是有意還是無意，至少在邏輯上是能夠成立的?！秾＜医ㄗh稿》分別規(guī)定了“抽象審查性解釋的請求”和“具體審查性解釋的請求”，二者都包括最高法院，而筆者認為最高法院、最高檢察院不宜做“抽象審查性解釋的請求”，只能做“具體審查性解釋的請求”(詳見下文)。同時，不論是國務(wù)院、中央軍委和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會，還是最高法院、最高檢察院，都主要是實施法律的機關(guān)，而不是直接實施憲法的機關(guān)，它們實施法律時遇到問題可以提出法律解釋，但因為它們很少直接實施憲法，因此提出憲法解釋的可能性不是沒有，但數(shù)量上會少得多。從第二點來看，“在法律執(zhí)行過程中遇到需要作法律解釋時，應(yīng)當(dāng)先向其上級機關(guān)提出，上級機關(guān)能答復(fù)解決的，則無需提出立法解釋要求”，這實際上是設(shè)置前置性障礙，以分權(quán)的方式將某些請求交由“下面”的有關(guān)機關(guān)處理，保證最高解釋機關(guān)專注于法律問題(而不是過多地糾纏于法規(guī)規(guī)章以及具體的執(zhí)行等問題)。但“在法律執(zhí)行過程中遇到需要作法律解釋”沒有主體，即誰“在法律執(zhí)行過程中遇到需要作法律解釋”？是有權(quán)提出解釋的上述機關(guān)嗎？顯然不是，因為國務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院都是本系統(tǒng)的最高機關(guān)，它們在法律上沒有“上級機關(guān)”，因此不存在“先向其上級機關(guān)提出”，上級機關(guān)不能答復(fù)解決的，再提出解釋要求的問題；“省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會”嚴(yán)格來說也沒有上級機關(guān)，即使有也應(yīng)是全國人大常委會，因此它們也不存在“先向其上級機關(guān)提出”的問題。因此，“在法律執(zhí)行過程中遇到需要作法律解釋”的主體可能是執(zhí)行法律并在執(zhí)行中發(fā)生糾紛的機關(guān)，如果需要作出法律解釋，它們“應(yīng)當(dāng)先向其上級機關(guān)提出，上級機關(guān)能答復(fù)解決的，則無需提出立法解釋要求”。如1985年山西省人大常委會請求全國人大常委會對《憲法》第9條第1款中的“集體所有除外”的含義作出解釋，全國人大法制工作委員會的回復(fù)是：“你省河津縣二萬多畝河灘地的所有權(quán)糾紛問題，是屬于工作上的問題，也是民事糾紛問題。首先可以由省一級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)主持調(diào)解解決，調(diào)解不成，也可以由法院判決”[2]。因此，“在法律執(zhí)行過程中”有法律解釋需求的可能是基層機關(guān)，它們通常要經(jīng)過省級機關(guān)(省人大常委會)或中央機關(guān)才能向常委會提出法律解釋，它們的上級機關(guān)能答復(fù)解決的就無需再提出立法解釋；上級機關(guān)不能答復(fù)解決并認為有提起立法解釋必要的，再向全國人大常委會提起解釋；上級機關(guān)不能答復(fù)解決但認為沒有提起立法解釋的必要的，也不必向常委會提起解釋。在以上三種情況下，發(fā)生糾紛或直接處理糾紛的機關(guān)(通常是下級機關(guān))與向常委會提出法律解釋的機關(guān)(往往是上級機關(guān))不是一個機關(guān)，提出法律解釋的機關(guān)在此對法律解釋的請求有一種過濾和篩選的作用。除此之外，也不能排除國務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會本身就是發(fā)生糾紛的機關(guān)，此時它們?nèi)绻J為有必要，當(dāng)然也有釋法的提出權(quán)。

法律解釋是這樣，憲法解釋是否也是這樣？“在憲法執(zhí)行過程中遇到需要作憲法解釋”時，基本上是指違憲審查中需要做的憲法解釋(而不是立法中需要做的憲法解釋)。在具體審查性解釋的請求中，提出法律解釋的機關(guān)可能也會起到一種過濾和篩選的作用，如《專家建議稿》第10條第1款規(guī)定：“地方各級人民法院、專門人民法院(或法官)在審理案件過程中，認為所適用的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件同憲法相抵觸的，應(yīng)裁定中止訴訟程序，提請最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的要求?！边@實際上設(shè)置了地方法院的請求要經(jīng)過最高法院審核的程序。如果最高法院認為不必提出憲法解釋(如可以通過司法解釋等途徑解決)，就無需再啟動提起憲法解釋的程序；還有《專家建議稿》第10條第2款的規(guī)定：“當(dāng)事人認為所適用的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件同憲法相抵觸，向人民法院書面提出的，而人民法院(或法官)認為確實存在抵觸的，應(yīng)裁定中止訴訟程序，提請最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的要求。”這一款實際上設(shè)置了地方法院和最高法院兩道審核程序?！秾＜医ㄗh稿》第11條還規(guī)定：“任何人認為自己的基本權(quán)利受到國家機關(guān)和國家工作人員的侵害，窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟時，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的請求。”其中“窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟”也是一種過濾性程序，可見在具體審查性解釋和憲法訴愿中，最初要求解釋的組織或個人都應(yīng)當(dāng)先尋求其他能夠解決問題的途徑，不論法律解釋還是憲法解釋，都是如此。但在抽象審查性解釋的請求中，發(fā)生糾紛的機關(guān)與提起憲法解釋的機關(guān)應(yīng)當(dāng)是同一個機關(guān)，這應(yīng)是憲法解釋與法律解釋的區(qū)別之一。例如,法國議員1985年因?qū)φ挠嘘P(guān)法案不滿而將其提交憲法委員會審查；俄羅斯的聯(lián)邦會議兩院1997年分別向聯(lián)邦憲法法院提出解決它們與總統(tǒng)爭議的要求；德國的阿登納政府曾于1951年提請聯(lián)邦憲法法院取締社會帝國黨；等等。[3]此時一般不存在下級機關(guān)先向其上級機關(guān)提出請求的問題，憲法(而不是法律)要解決的都是國家最高級別的糾紛，“下面”的糾紛由“下面”解決或在各自系統(tǒng)內(nèi)解決，它們大多涉及的是法律問題而不是憲法問題。

二、《立法法》規(guī)定了而《專家建議稿》未規(guī)定的提起人

《專家建議稿》第9條第1款規(guī)定的“抽象審查性解釋的請求主體”基本肯定了《立法法》第46條關(guān)于法律解釋提起人的規(guī)定，包括“國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會”，但取消了“全國人民代表大會各專門委員會”，即《立法法》第46條規(guī)定的法律解釋提起人包括“全國人民代表大會各專門委員會”，而《專家建議稿》第9條“抽象審查性解釋的請求”和第10條“具體審查性解釋的請求”所規(guī)定的憲法解釋提起人都沒有“全國人民代表大會各專門委員會”?！秾＜医ㄗh稿》第9條否定全國人大各專門委員會的憲法解釋提出權(quán)，理由不甚清楚。[注]韓大元教授在《憲法解釋程序法的意義、思路與框架》一文中對此沒有說明理由。韓大元：《憲法解釋程序法的意義、思路與框架》，載《浙江社會科學(xué)》2009年第9期。從它在第9條增加了“60人以上全國人民代表大會的代表或者一個代表團”的提起權(quán)來看，并不是要否定立法機關(guān)“主動解釋”的模式。筆者認為，《立法法》規(guī)定的法律解釋提起人都應(yīng)是憲法解釋的提起人，在現(xiàn)行體制下，專門委員會的提起權(quán)還是應(yīng)當(dāng)保留，但應(yīng)有所變通：既然“各專門委員會”均有權(quán)提出法律解釋，那么，憲法的根本法地位使憲法解釋的提起應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)格，應(yīng)限于各專門委員會中的法律委員會提出，最好是成立憲法委員會，由憲法委員會提出。[注]如果能成立獨立、平行于常委會的憲法委員會，由其負責(zé)憲法解釋等工作最好；退而求其次的話，在全國人大及其常委會下增設(shè)憲法委員會，作為全國人大一個專門委員會來輔助常委會工作，目前也是較為可行的。

三、憲法解釋的提起人應(yīng)多于《立法法》規(guī)定的法律解釋的提起人

憲法解釋的提起人除了《立法法》第46條規(guī)定的國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會之外，是否還應(yīng)包括其他主體呢？《專家建議稿》將憲法解釋的提起人分為“抽象審查性解釋的請求主體”和“具體審查性解釋的請求主體”，以及憲法訴愿中的個人請求主體等等，比《立法法》第46條的籠統(tǒng)規(guī)定擴大了許多，也更細化了，這是值得充分肯定的。那么《專家建議稿》規(guī)定的這些擴大是否都站得住腳？對這些“擴大”是否還可以再“擴大”？讓我們來逐一論證和分析。

(一)抽象審查性解釋的請求主體

1.全國人大代表或代表團

《專家建議稿》第9條“抽象審查性解釋的請求主體”規(guī)定，不僅“國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會”有權(quán)提出憲法解釋，而且“60人以上全國人民代表大會的代表或者一個代表團”，也“可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求”，筆者對此基本表示贊同?；蛟S有人認為《立法法》第46條關(guān)于法律解釋的提起人中沒有包括“60人以上全國人民代表大會的代表或者一個代表團”，如果“60人以上全國人民代表大會的代表或者一個代表團”連法律解釋的提出權(quán)都沒有，怎么能夠有提出憲法解釋之權(quán)？本文認為，《立法法》第15條的規(guī)定不能忽略：“一個代表團或者30名以上的代表聯(lián)名，可以向全國人民代表大會提出法律案”。既然一個代表團或者30名以上的代表有權(quán)聯(lián)名提出法律案，那么他們也應(yīng)該有權(quán)提出法律解釋案，法律解釋的位階最多與基本法律平行，不可能比基本法律更高(第15條位于第二節(jié)“全國人民代表大會立法程序”之中，因此該條所規(guī)定的法律應(yīng)為全國人大制定的基本法律)?！读⒎ǚā返?6條遺漏了“一個代表團或者30名以上的代表聯(lián)名”作為提出法律解釋的主體，可能是一個疏忽(將來應(yīng)對其作出補充性修正)。[注]有關(guān)立法專家曾專門論述了法律解釋要求與議案(包括法律案)的不同，“議案是提請全國人大及其常委會審議并在審議后交付表決通過的建議。所以，議案不僅要有理由、依據(jù)，還要有具體內(nèi)容，否則，全國人大及其常委會就無法進行審議，也無法交付表決。法律解釋要求，是希望全國人大常委會進行法律解釋的建議，一般不需要提出具體解釋內(nèi)容。比如，1999年6月11日，國務(wù)院《關(guān)于提請解釋〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項的議案》，雖然其名稱叫‘議案’，但沒有提出具體的解釋內(nèi)容，只是要求解釋?！薄盀槭裁捶山忉尣恍枰岢鼋忉寖?nèi)容？第一，提出解釋要求是因為提出者不清楚法律規(guī)定的含義，所以才要求解釋，如果提出解釋要求的機關(guān)能夠提出具體的解釋內(nèi)容，說明提出者對法律的含義是清楚的，也就無需要求解釋了。第二，有利于克服立法解釋的部門傾向，避免使立法解釋成為一些部門擴大自己權(quán)力和謀取不正當(dāng)利益的工具。”參見張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第137-138頁。如果是這樣的話，法律解釋案的提起程序應(yīng)該更簡略才對，這似乎更佐證了筆者“既然一個代表團或者30名以上的代表聯(lián)名有權(quán)提出法律草案，那么他們也應(yīng)該有權(quán)提出法律解釋案”的觀點。如果“30名以上的代表聯(lián)名”有權(quán)提出基本法律的草案(和法律解釋案)，那么作為比法律解釋更重要的憲法解釋案由“60人以上”的人大代表聯(lián)名提出應(yīng)該是能夠成立的。同理，如果“一個代表團”有權(quán)提出法律草案(和法律解釋案)，那么由“兩個代表團”(而不是《專家建議稿》第9條規(guī)定的一個代表團)聯(lián)名提出憲法解釋案，才是較為可行的。為什么是兩個而不是三個代表團？筆者認為，如果規(guī)定三個代表團才能提出憲法解釋，意味著香港、澳門兩個代表團如果希望提出憲法解釋，它們必須再說服一個大陸的代表團加入才可能提出，而規(guī)定兩個代表團聯(lián)名有權(quán)提出憲法解釋的請求，可以較好地照顧到香港和澳門的權(quán)益。

筆者曾考慮過國家主席是否也應(yīng)該有憲法解釋的提起權(quán)?！读⒎ǚā泛汀秾＜医ㄗh稿》規(guī)定的法律解釋的提起人中都沒有國家主席。鑒于1982年《憲法》設(shè)置的國家主席是虛權(quán)的，因此國家主席不應(yīng)擁有法律解釋和憲法解釋的提起權(quán)；即使在2004年《憲法修正案》中增加了國家主席“進行國事活動”的職權(quán)使之擁有部分實權(quán)后，其實權(quán)也僅限于對外權(quán)力方面(《憲法》第81條)，對內(nèi)職權(quán)在憲法上仍然是虛的(《憲法》第80條)，因此在現(xiàn)行憲法體制之下，國家主席不宜有法律解釋和憲法解釋的提起權(quán)。如果將來通過修憲將國家主席改為實權(quán)制，國家主席可能將“領(lǐng)導(dǎo)”國務(wù)院的工作，那時國家主席認為有必要解釋憲法的話，可以通過國務(wù)院向全國人大常委會提起，不必自己直接提起，因此即使是實權(quán)的國家主席也不必有憲法解釋的提起權(quán)。

2.較大的市的人大及其常委會[注]較大的市包括省會所在地的市、特區(qū)所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。

《立法法》第46條規(guī)定的法律解釋提起人和《專家建議稿》第9條第1款規(guī)定的憲法解釋提起人都包括“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會”[注]此處應(yīng)為“人大及其常委會”而不限于“人大常委會”。，除此之外其他地方機關(guān)是否也應(yīng)有憲法解釋的提起權(quán)呢？

筆者認為，可以考慮賦予較大的市的人大及其常委會憲法解釋的提起權(quán)。較大的市的人大及其常委會擁有地方性法規(guī)的立法權(quán)已經(jīng)20多年了，這些地方立法的數(shù)量龐大，如廈門市人大及其常委會1994—2014年制定了101部地方性法規(guī)。[注]廈門市人大網(wǎng)，http://www.xmrd.gov.cn/qwfb/fgk/，中國青年政治學(xué)院法學(xué)院2014級法律碩士(非法學(xué))研究生孫銘浩2015年1月22日訪問并整理。“較大的市”的地方性立法已經(jīng)“成為我國立法體系中立法主體最多、立法數(shù)量最大的一個群落”[注]《較大的市》，百度百科，2015年1月21日訪問。，其中部分具有先行性、試驗性、自主性的法規(guī)可能會涉及憲法解釋(不僅僅是法律解釋)的問題。在改革開放的過程中，我國較大的市的地方已經(jīng)表現(xiàn)出立法的強烈訴求，其地方立法權(quán)就是由它們一再積極提出請求之后才爭取來的。[注]如大連市1984年就向全國人大常委會提出，大連作為國務(wù)院批準(zhǔn)的“享受省級經(jīng)濟管理權(quán)限”的市，是否可以享受省人大制定地方性法規(guī)的權(quán)限？1985年再次提出“我市人大常委會可否審議擬定中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)和外資企業(yè)工會的地方性法規(guī)草案”？參見王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第276、288頁。之后《地方組織法》1986年增加了“較大的市的人民代表大會”為地方性法規(guī)的制定主體，2000年施行的《立法法》進一步對“較大的市”的地方立法權(quán)的權(quán)限、立法事項、批準(zhǔn)、公布、效力、備案等相關(guān)事項作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定?！遁^大的市》，百度百科，2015年1月21日訪問。我國地域遼闊，人口眾多，國家又正在向民主方向轉(zhuǎn)型，中央應(yīng)逐步放權(quán)，因此不僅應(yīng)當(dāng)賦予省級人大及其常委會提出憲法解釋的權(quán)力，而且可以考慮賦予市級人大及其常委會提出憲法解釋的權(quán)力，不僅應(yīng)賦予“較大的市”地方性法規(guī)的制定權(quán)，而且應(yīng)賦予其法律解釋的提起權(quán)乃至憲法解釋的提起權(quán)。這并不是挑戰(zhàn)中央(全國人大常委會)，恰恰相反，是給全國人大常委會行使權(quán)力提供更多的機會，不僅省級地方而且市級地方都能及時向中央反饋憲法實踐中的問題，更便于中央了解情況，作出回應(yīng)，這對加強中央和地方的溝通與交流、共同保障憲法實施是有益的。我們應(yīng)高度重視城市文明對國家憲政建設(shè)的引領(lǐng)作用。大城市擁有較高的科學(xué)技術(shù)和文化水準(zhǔn)，社會分工細致，專業(yè)化程度較高，人才集中，信息發(fā)達，思想開放，不僅在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，而且在政治、文化各方面都走在時代的前列，這是應(yīng)當(dāng)充分利用和開發(fā)的資源。此外，我國省級機關(guān)一直是地方權(quán)力的主要代表者，在改革中中央不得不放權(quán)，但又擔(dān)心地方勢力過大難以掌控，如果賦予較大的市更多的權(quán)力，在中央和較大的市之間建立起直接聯(lián)系，就既下放了中央的權(quán)力，又制衡了省級權(quán)力，既賦予了地方權(quán)力，又分散了地方權(quán)力，不失為一種解決央地關(guān)系的新嘗試。

如果賦予較大的市的人大及其常委會憲法解釋的提起權(quán)，那么是一個市的人大或常委會就可以提出憲法解釋還是幾個市的人大或常委會聯(lián)合才能提出憲法解釋？按《專家建議稿》的設(shè)計，省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會提出憲法解釋時沒有數(shù)量的限制(即一個省也可以提出)，那么較大的市的人大或常委會是否應(yīng)當(dāng)有一定數(shù)量(如兩個或三個)的要求？也就是說，當(dāng)一個市出現(xiàn)了對某個憲法條文進行解釋的需要時，還不能提出憲法解釋的要求，只有當(dāng)兩個或三個以上的地方(如沿海的幾個較大的市或北方的幾個較大的市)都出現(xiàn)了對同一憲法條文的解釋需求，即某個問題具有一定的代表性時，才能啟動憲法解釋的請求權(quán)。但這樣的規(guī)定也許在客觀上會促使地方的聯(lián)合(不聯(lián)合就不能提起)，從而給中央施加更多的壓力。因此，不如規(guī)定一個地方的人大及其常委會(不論是一個省、自治區(qū)、直轄市還是一個較大的市)就有憲法解釋的提起權(quán)，至于提起后是否需要解釋，由全國人大常委會定奪。如果提起后全國人大常委會沒有解釋，而需要解釋的問題確實有一定的普遍性，其他地方以后可以再提起。當(dāng)不同的地方就同一個憲法條文不斷提起解釋的請求時，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)受理。

那么省級和較大的市的行政機關(guān)是否也應(yīng)該有權(quán)提起憲法解釋？鑒于地方各級政府在性質(zhì)上是同級人大的執(zhí)行機關(guān)，是當(dāng)?shù)氐男姓C關(guān)，其執(zhí)行的主要是國家法律法規(guī)和本地人大的決定而非憲法，其行政也主要是依法行政而不是依憲行政，即使偶爾在工作中涉及憲法問題，有解釋憲法的需求，也可以通過同級人大及其常委會提出?！读⒎ǚā返?6條沒有賦予省級政府法律解釋的提起權(quán)，是有道理的，目前也沒有必要賦予其憲法解釋的提起權(quán)。[注]德國《聯(lián)邦憲法法院法》第76條規(guī)定的“抽象的法律法規(guī)審查”的提起人包括聯(lián)邦政府、州政府、聯(lián)邦議院1/3的議員，其中州政府的提起權(quán)是緣于州法律與聯(lián)邦基本法或聯(lián)邦其他法律是否一致產(chǎn)生分歧或疑義。參見劉兆興：《德國聯(lián)邦憲法法院總論》，法律出版社1998年版，第185頁?？梢娺@是聯(lián)邦制下州的權(quán)力之一。也就是說，如果我們給省級政府憲法解釋的提起權(quán)，等于是在加強聯(lián)邦制色彩。當(dāng)然，給省級人大憲法解釋的提起權(quán)，也是在加強聯(lián)邦制色彩，但如果目前既給省市級人大、又給省市級政府憲法解釋的提起權(quán)，在加強聯(lián)邦制色彩方面是否步子太大了？而且鑒于我國人大弱勢、政府強勢的現(xiàn)狀，同時給二者這一權(quán)力可能導(dǎo)致省市政府成為地方利益的代表而排擠省市人大；如果只給省市人大憲法解釋的提起權(quán)，將使省市政府只能通過當(dāng)?shù)厝舜笙蛑醒?全國人大常委會)提出憲法解釋請求，這對于加強地方人大的作用是有利的。

(二)具體審查性解釋的請求主體

1.最高法院

《立法法》第46條規(guī)定的法律解釋提起權(quán)較為籠統(tǒng)，《專家建議稿》在第9條規(guī)定了“抽象審查性解釋的請求主體”之后，在第10條又規(guī)定了“具體審查性解釋的請求主體”，其中主要是對最高人民法院的請求權(quán)做了細化性的規(guī)定。這兩條實際上將最高法院的請求權(quán)分成了兩類：一是“抽象審查性解釋的請求”。第9條明確了最高法院是眾多“抽象審查性解釋的請求主體”之一。二是“具體審查性解釋的請求”。最高法院在此是唯一的解釋請求主體。如《專家建議稿》第10條第1款規(guī)定“地方各級人民法院、專門人民法院(或法官)在審理案件過程中”，只能“提請最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的要求”；第10條第2款規(guī)定“當(dāng)事人”也只能“向人民法院書面提出”、人民法院(或法官)再“提請最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的要求”；第10條第3款規(guī)定：“最高人民法院在審理案件過程中發(fā)生前款的情形，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的要求。”其中第3款即最高法院在自己審理案件的過程中，“認為所適用的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件同憲法相抵觸的，應(yīng)裁定中止訴訟程序”，“向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的要求”。這類案件實際上是較少的，當(dāng)然最高法院很少有、不等于沒有、也不排除以后會越來越多地有一審或終審案件的審判，因此這一款的規(guī)定是很必要的。

這里的問題是，《專家建議稿》的第9條第1款和第10條都涉及最高法院的提請權(quán)，前者屬于“抽象審查性解釋的請求”，后者屬于“具體審查性解釋的請求”。筆者認為，法院的司法性決定了它的工作只能涉及“具體審查性”問題，因此第10條是可以成立的。如第10條第1款應(yīng)該是指某一個地方法院在審理案件“過程”中，認為所適用的法律同憲法相抵觸，提請最高法院后，最高法院“隨即”決定向全國人大常委會提出解釋憲法的要求。這種提起權(quán)是發(fā)生在案件審理過程中的，是“裁定中止訴訟程序”后“提請”的。相形之下，第9條第1款的“抽象審查性解釋的請求”則令人費解，我們似乎難以想象最高法院離開具體案件而提出的抽象審查性解釋的請求是一種什么情形?！秾＜医ㄗh稿》的意思可能是，最高法院在歸納總結(jié)各地法院審理案件中積累出共同的憲法問題后，向全國人大常委會提出的解釋請求，它們來自一個個具體案件，但卻是許多案件中具體問題的抽象表達。但這種提起權(quán)是發(fā)生在案件審理后的(那些案件已經(jīng)判決并生效)，而司法權(quán)應(yīng)該具有案件性，不能脫離具體案件而行使。[注]但最高法院大量的司法解釋明顯是脫離具體案件的，表現(xiàn)出立法權(quán)的屬性。在結(jié)案后，最高法院可以總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，但這些行為并不具有權(quán)力屬性，如果要提起憲法解釋，還需等待下一個類似案件的出現(xiàn)以及在審法院的請求，而這無疑仍屬于“具體審查性解釋的請求”。因此，所謂最高法院(以及最高檢察院)的“抽象審查性解釋的請求”其實是不存在或不應(yīng)該存在的(存在也是不合理的)。也就是說，《專家建議稿》第9條規(guī)定的“抽象審查性解釋的請求主體”不應(yīng)包括最高法院和最高檢察院，而只應(yīng)是“國務(wù)院、中央軍事委員會、全國人民代表大會各專門委員會和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會”以及“60人以上全國人民代表大會的代表或者兩個代表團”。[注]如果最高法院不是因案件審理中的憲法或法律問題，而是因工作或待遇等問題與其他國家機關(guān)發(fā)生糾紛，可以通過行政訴訟等途徑解決，無須提起違憲審查和憲法解釋的請求。

《專家建議稿》特別突出了最高法院的憲法解釋提起權(quán)，與國務(wù)院、中央軍事委員會、最高檢察院以及省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會相比，只有它既有抽象審查性解釋的請求權(quán)，又有具體審查性解釋的請求權(quán)，而其他機關(guān)只有抽象審查性解釋的請求權(quán)。筆者認為，應(yīng)該是其他機關(guān)有抽象審查性解釋的請求權(quán)，最高法院和最高檢察院有具體審查性解釋的請求權(quán)。明確最高法院和最高檢察院有具體審查性解釋的請求權(quán)不僅是對我國幾十年來法律解釋工作的總結(jié)，也是對解釋權(quán)特性的接近。解釋權(quán)本質(zhì)上是對法律實施后出現(xiàn)的具體問題的補救措施，它們通常發(fā)生在司法領(lǐng)域?！拔覈ㄖ平ㄔO(shè)的實踐證明，根據(jù)實際情況、特別是根據(jù)司法實踐中遇到的問題”，有些法律條文本身需要明確界限，這是“保證法律正確實施的一項重要工作。”[注]這是時任全國人大常委會委員長的李鵬在九屆全國人大常委會第二十七次會議上的講話中提到的，http://www.law-lib.com，2002-04-28。因而由司法解決是最節(jié)省成本、最有效益的(立法機關(guān)在“及時性”上遠不如審判機關(guān))。雖然我們目前還是實行立法機關(guān)解釋體制，法律解釋的數(shù)量也很有限[注]時任全國人大常委會委員長的李鵬表示：“在實際工作中，常委會作出的法律解釋不多，難于適應(yīng)司法實踐提出的要求?！薄独铢i委員長在九屆全國人大常委會第二十七次會議上的講話》，http://www.law-lib.com，2002-4-28。，但解釋的緣起已經(jīng)顯示出法院在其中的突出作用。許多來自司法審判中的解釋請求是根據(jù)司法實踐的需要應(yīng)運而生的。例如，2014年4月十二屆全國人大常委會第八次會議根據(jù)最高法院的要求通過了關(guān)于刑法、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的解釋；2014年11月十二屆全國人大常委會第十一次會議根據(jù)最高法院的要求，在民法領(lǐng)域首次作出立法解釋，明確規(guī)定公民原則上應(yīng)當(dāng)隨父姓或者母姓，如果要更改姓氏，不得違反公序良俗。

2.地方各級法院

地方各級法院每年審理大量案件，這些案件大部分可以依據(jù)法律直接判決，少量可能會涉及法律解釋，極少數(shù)可能需要提起憲法解釋。[注]如湖南省一些地方曾出現(xiàn)法院依照《民事訴訟法》向通信公司提取公民信息資料時被拒絕的情形。湖南省人大常委會法制工作委員會認為法院違反憲法規(guī)定的公民通信自由和通信秘密權(quán)利，用戶通信資料中的通話詳單屬于憲法保護的通信秘密范疇，人民法院依照民事訴訟法調(diào)查取證時，應(yīng)符合憲法的規(guī)定，不得侵犯公民的基本權(quán)利。全國人大常委會法制工作委員會辦公室作出《關(guān)于如何理解憲法第四十條、民事訴訟法第六十五條、電信條例第六十六條問題的交換意見》(法工辦復(fù)字[2004]3號)：“同意湖南省人大常委會法制工作委員會來函提出的意見?！睂Υ瞬潭▌Φ葘W(xué)者均提出了不同觀點，認為法院向電信部門取證違憲的解釋不能成立。參見張國香、寧杰：《法院調(diào)取當(dāng)事人通話記錄是否違憲——對電信條例“拒絕”法院取證的不同認識》，載《人民法院報》，2004-05-26；蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第266頁。亦有律師指出，法工辦復(fù)字[2004]3號從性質(zhì)上屬于內(nèi)部指導(dǎo)意見，其意見本身不是法律，不具備法律效力，因此，不能以此來阻卻法院依法取證。劉慶才：《法院是否有權(quán)調(diào)取公民的通信資料？》，找法網(wǎng)，2013年6月4日。如果我國存在憲法解釋制度，當(dāng)?shù)胤ㄔ汉腿舜蟪Ｎ瘯伎梢詫Υ颂崞饝椃ń忉?，由全國人大常委會或獨立的憲法委員會對《憲法》第40條作出解釋，不宜由全國人大法工委以交換意見的形式在事實上行使憲法解釋權(quán)(事實上，全國人大法制工作委員會也曾一再強調(diào)法工委的意見“只供參考”)。參見王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第282、305頁。本文認為在此有兩種方案可供選擇：一是賦予地方各級法院、專門法院(或法官)在案件審理過程中直接向全國人大常委會提出憲法解釋請求的權(quán)力，把來自一線審判實踐的活生生的現(xiàn)實矛盾和法律訴求直接提交到全國人大常委會面前，由其判斷和解決。這拉近了國家立法機關(guān)與基層、與社會的關(guān)系，有利于樹立人大的威信，減少了溝通渠道(不經(jīng)過最高法院的把關(guān))，提高了工作效率，也有利于維護當(dāng)事人的權(quán)利和利益。有人擔(dān)心這樣會增加全國人大常委會的工作負擔(dān)，的確如此，但全國人大常委會的工作負擔(dān)總的來看不是太重了而是太輕了，與憲法賦予它的權(quán)力不相匹配，要健全和完善人民代表大會制度就勢必要增加其“負擔(dān)”。[注]增加其“負擔(dān)”后，相關(guān)配套措施也應(yīng)當(dāng)跟上，如成立專門的憲法委員會、增加代表和委員專職化的比例、為他們配備助手等等。二是《專家建議稿》第10條第1款設(shè)計的模式，即在“具體審查性解釋的請求主體”中，地方各級法院、專門法院(或法官)只有憲法解釋的初步提請權(quán)(類似于建議權(quán))，是否被采納取決于最高法院的決定。這一模式似乎略顯煩瑣，地方各級法院在案件審理過程中的憲法解釋建議都將匯集于最高法院，由最高法院篩選后再向全國人大常委會提起，這可能會減輕常委會的負擔(dān)，但無疑將增加最高法院的負擔(dān)。問題是，如果我們最終要確立的是司法機關(guān)解釋制[4]，那么《專家建議稿》第10條第1款設(shè)計的這種模式就有一種鋪墊功能，在這個過渡模式中可以逐步培養(yǎng)最高法院對憲法解釋的熟悉度和能力，而不是讓最高法院遠離憲法解釋(地方法院、專門法院在案件審理過程中繞開最高法院直接向全國人大常委會提起解釋請求)，從這個意義上說《專家建議稿》第10條第1款設(shè)計的模式可能是一個具有長遠意義的選擇。改革開放30多年來，地方法院的許多疑難案件都是通過上報最高法院的途徑解決的，在地方法院和最高法院之間已經(jīng)通過判例指導(dǎo)、司法解釋等形式建構(gòu)起制度性的溝通渠道，最高法院在實踐中已經(jīng)鍛煉出一定的抽象立法的能力，這些都是將來建立司法的違憲審查體制的可貴資源。

3.檢察機關(guān)

《專家建議稿》在規(guī)定具體審查性解釋的請求時，只規(guī)定了最高法院有此提起權(quán)，未提及最高檢察院；只規(guī)定“地方各級人民法院、專門人民法院(或法官)”的提請要求，沒有規(guī)定“地方各級人民檢察院、專門人民檢察院(或檢察官)”的提請要求。筆者認為，《專家建議稿》既然規(guī)定在具體審查性解釋的請求主體中，當(dāng)事人有向在審法院提起憲法解釋的請求權(quán)，刑事訴訟的當(dāng)事人包括被害人、自訴人、犯罪嫌疑人、被告人、附帶民事訴訟的原告人和被告人，如果他們都有提起憲法解釋的請求權(quán)，那么檢察院當(dāng)然也應(yīng)該有提起憲法解釋的請求權(quán)。

關(guān)于檢察院在刑事案件中的憲法解釋請求問題，可以有四種選擇：一是一審檢察院向在審法院提出請求，由在審法院向最高法院請求，最高法院再向全國人大常委會提出請求(一審檢察院—一審法院—最高法院—全國人大常委會)；二是一審檢察院向同級法院提出請求，由同級法院直接向全國人大常委會提出請求(一審檢察院—一審法院—全國人大常委會)；三是一審檢察院向最高檢察院提出請求，由最高檢察院向全國人大常委會提出請求(一審檢察院—最高檢察院—全國人大常委會)；四是一審檢察院直接向全國人大常委會提出請求(一審檢察院—全國人大常委會)。鑒于《立法法》第46條規(guī)定法律解釋的提起人包括“最高人民法院、最高人民檢察院”，并沒有區(qū)分“兩高”的提起權(quán)有何差別，在實踐中又已有最高檢察院直接向全國人大常委會提出法律解釋的先例[注]如2002年九屆全國人大常委會第二十七次會議根據(jù)最高人民檢察院的要求通過了有關(guān)刑法的兩個法律解釋，對“挪用公款歸個人使用”和“黑社會性質(zhì)的組織”，作了明確的法律界定。參見沈路濤、鄒聲文：《挪用公款歸個人使用有三種情形 全國人大常委會作出具體法律解釋》，新華網(wǎng)，2002-04-28。此外，在1983—1988年期間，最高檢察院還曾經(jīng)五次向全國人大常委會提出法律詢問，參見王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第247-308頁。，并且根據(jù)《全國人大常委會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》，最高檢察院與最高法院都有對具體適用法律問題的司法解釋權(quán)[注]該決議第二點規(guī)定：“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或決定?！?，因此按照現(xiàn)行制度推論，應(yīng)該采用上述模式中的第三種，即一審檢察院向最高檢察院請求憲法解釋后，由最高檢察院決定是否向全國人大常委會提出憲法解釋，這是與目前體制較為銜接、也較為穩(wěn)妥的模式。比較開放、也比較有利于激活憲法實施體制的是第二種模式，即一審檢察院向同級法院提出請求、該法院直接向全國人大常委會提出請求，但這一模式不僅涉及法院和檢察院的關(guān)系(提出權(quán)給了法院)，同時也涉及中央和地方的關(guān)系(提出權(quán)給了地方)，因此應(yīng)當(dāng)慎重考慮權(quán)衡。最開放、但可能弊多于利的是一審檢察院直接向全國人大常委會提出請求的模式。

4.當(dāng)事人

《專家建議稿》第10條第2款規(guī)定，“當(dāng)事人認為所適用的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件同憲法相抵觸，向人民法院書面提出的，而人民法院(或法官)認為確實存在抵觸的，應(yīng)裁定中止訴訟程序，提請最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的要求。”這一條是十分必要的，但鑒于篇幅所限，本文在此不展開討論。

(三)憲法訴愿的請求主體

《專家建議稿》第11條“個人請求的條件”規(guī)定：“任何人認為自己的基本權(quán)利受到國家機關(guān)和國家工作人員的侵害，窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟時，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出解釋憲法的請求。全國人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)受理?！痹摋l與《專家建議稿》第10條第2款規(guī)定的當(dāng)事人請求權(quán)有緊密聯(lián)系，往往是作為當(dāng)事人提出的解釋請求被拒絕后，才進入憲法訴愿渠道，提出解釋請求；當(dāng)然二者也有明顯不同，有關(guān)具體內(nèi)容及其分析，筆者將另外撰文探討。