李松鋒

一、引言：不能說的秘密？

十八大以來，中國再次掀起反腐風暴，新領導層就反腐話題頻頻發(fā)聲，眾多問題官員紛紛落馬。面對問題迭出的腐敗亂象，專家學者紛紛建言防腐策略。其中，財產申報制度被認為是一種行之有效且具有普遍意義的反腐利器。[1]黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在健全反腐倡廉法規(guī)制度體系中，提到完善領導干部報告?zhèn)€人有關事項，推行新提任領導干部有關事項公開制度試點，可看作是對輿論的直接回應。陽光是最好的防腐劑，電燈是最有效的警察[2]，為這一制度提供了聽起來很有效的理論支持。然而，從法律上來說，公開就可能涉及對隱私的侵犯。即便是“高官無隱私”，也并非所有隱私權都應受到限制，至少身體的隱私就不應受到他人干擾[3]，這一點應無異議。官員財產公開的提議提出了一系列需要從法律上給予嚴肅論證的問題。首先，官員與一般公民在多大程度上可以給予區(qū)別對待？其次，財產公開會涉及個人的非工作隱私，擔任公共職位在多大程度上要犧牲個人利益？這種犧牲的程度應有多大？最后，如何在最大程度上滿足公共利益的需要，又確保把對個人的損害降低到最低限度？這些都是在法律上需要認真權衡，并給予合理回答的理論問題，也是關涉到預防腐敗制度建設的重大現(xiàn)實問題。

官員財產公開有多重效果。首先，為執(zhí)政者解決官員的利益沖突問題提供必要的信息。其次，防止不良分子混進政府隊伍。公眾能夠借助這些信息更好地了解人民的代表和公仆，以便在選舉中更好地作出抉擇，在公共政策討論中更好地分辨官員們提出的政策建議。再次，官員財產公開對官員能夠起到震懾作用，在某種程度上能夠減少官員腐敗。最后，美國的許多研究已經(jīng)表明，官員財產公開增加了民眾對政府的信心。[注]Note, Fighting Conflicts of Interest in Officialdom: Constitutional and Practical Guidelines for State Financial Disclosure Laws, 73 Mich. L. Rev. 758, 761 (1975); Note, The Constitutionality of Financial Disclosure Laws, 59 Cornell. L. Rev. 345, 346 (1974).

但是，財產公開也不是百利無一害。在推行這項制度達40年之久的美國，對此就有許多爭論，下文也將介紹，甚至還引發(fā)了許多訴訟。首先一個批評意見是，防治利益沖突，減少腐敗的策略有很多，目前的許多措施，諸如民主選舉、權力分立，足以有效，財產公開反倒只是滿足一些人的好奇心，易于產生許多不必要的流言蜚語，細小問題也可能被媒體無限放大，分散了官員的注意力，富有的官員擔心個人安全，貧窮的官員可能感到尷尬，進而導致一些官員無法盡職盡責。[注]Abner J. Mikva, Lecture delivered upon receiving the 1998 Paul H. Douglas Ethics in Government Award at the University of Illinois: Ethics in Government: Not an Oxymoron, 見http://www.igpa.uiuc.edu/ethics/lecture-Mikva.asp最后訪問日期是2015年3月1日。其次，將個人財產曝光在公眾的目光之下，會令一些非常優(yōu)秀的人士放棄競選，或拒絕接受任命，遠離公共職位。特別是一些需要專業(yè)知識和經(jīng)驗的崗位，更容易出現(xiàn)這種情況。[注]Eric Lichtblau, Panel’s Finances Will Stay Private, N.Y. Times, Feb. 15, 2004.轉引自Amy Lavine & Leah Rush, Sunshine in the Statehouse: Financial Disclosure Requirements for Public Officials, Patricia E. Salkin ed., Ethical Standards in the Public Sector, Second Edition, Chicago, 2008。最后，還有一些職位較低的官員認為他們的個人財產根本與利益沖突無關，因此，要求財產公開不必要地侵犯了他們的隱私。[注]有一些職位較低的官員因此提起訴訟。O’Brien v. DiGrazia, 544 F.2d 543 (1st. Cir. 1976); Gideon v. Alabama State Ethics Commission, 379 So. 2d 570 (1980); Barry v. City of New York, 712 F.2d 1554 (2d. Cir. 1983)。

上述反對理由具有一定的合理性，也都在訴訟中有所涉及，但鑒于本文主題和篇幅限制，下文選取美國聯(lián)邦有關財產公開的制度建設，圍繞官員財產公開與個人隱私保護的法律爭議，進行描述和分析，以期為我國有關官員財產公開的制度建設提供些許域外經(jīng)驗。考慮到國內對美國聯(lián)邦官員財產公開制度的了解并不多，文章第二節(jié)對美國聯(lián)邦官員財產公開制度作簡單介紹；第三節(jié)以聯(lián)邦最高法院判決為線索分析美國憲法隱私權的變化發(fā)展；第四節(jié)則以案例分析聯(lián)邦法院對官員財產公開和個人隱私權的衡量和裁判；第五節(jié)對美國聯(lián)邦官員財產公開和個人隱私保護的基本思路以及對我國的啟示做一總結。

二、美國聯(lián)邦官員財產公開制度

美國聯(lián)邦官員財產公開制度建設至今已有40年的歷史，但有關官員道德操守問題自建國開始就一直存在。參議員保羅·道格拉斯1951年在哈佛大學演講時就提到，建國初期，參議員丹尼爾·韋伯斯特(Daniel Webster)在討論第二聯(lián)邦銀行的續(xù)期問題時，從中漁利。[注]Paul Douglas, Ethics in Government 15 (1952).轉引自Thomas D. Morgan, Public Financial Disclosure by Federal Officials: A Functional Approach, Georgetown Journal of Legal Ethics 1989(3):217, 218.但在第二次世界大戰(zhàn)之前，聯(lián)邦立法除了解決直接的賄賂問題外，對道德規(guī)范問題鮮有涉及，也沒有建立專門的預防腐敗的制度，所以，官員財產公開問題并未能進入議會日程。

真正從立法上廣泛約束官員的道德規(guī)范行為是從肯尼迪時代開始的?？夏岬暇腿慰偨y(tǒng)后，立即任命由法官和專家組成的工作組，研究政府官員的道德規(guī)范和利益沖突問題，并就此提出立法建議。但結果只是從立法上做了一些原則性規(guī)定，并未有具體的落實措施。[注]Memorandum to Heads of Executive Departments and Agencies: Preventing Conflicts of Interest on the Part of Advisers and Consultants to the Government (Feb. 9, 1962).首次要求聯(lián)邦官員報告?zhèn)€人財產信息是在1965年，約翰遜總統(tǒng)發(fā)布了第11222號行政命令，要求“總統(tǒng)任命的各部門負責人……各委員會中的全職委員”對個人財產事務提交報告。[注]Executive Order No. 11,222, 30 Fed. Reg. 6,469 (1965).但這些規(guī)定因為覆蓋面窄，報告事項比較簡單，并未引起太大的關注，也未能產生任何明顯效果。

進入20世紀70年代之后，有些州開始嘗試要求官員財產公開。[注]City of Carmel-by-the-Sea v. Young, 2 Cal. 3d 259 (1970); Stein v. Howlett, 52 Ill. 2d 570 (1972); Montgomery County v. Walsh, 274 Md. 502 (1975).1978年10月26日，鑒于“水門事件”對聯(lián)邦政府的負面影響，為“維護和促進公職人員和政府部門的正直誠實”，重新樹立公眾對政府的信心，卡特政府簽署了《政府道德規(guī)范法》。該法要求高層級聯(lián)邦官員必須定期公布個人財產，以及配偶和撫養(yǎng)子女的財產。相關官員和其直系親屬必須公布工資外收入、財產利益、財產性交易、債券、禮品和債務等。當然，在大多數(shù)情況下，只報告財產數(shù)額的“所在范圍”，而不是具體數(shù)額。此外，在商業(yè)或其他組織中擔任兼職的，也必須公開，但在宗教或政治組織中擔任職務或是純粹榮譽性職位的除外。

財產公開后，可用于審查利益沖突問題。公眾經(jīng)過申請，可以到官員所在部門查看這些信息。《政府道德規(guī)范法》第一、二、三章分別對立法機關、行政機關和司法機關官員的財產公開進行規(guī)定。雖然公開財產的程序和負責部門略有差別，但實質要求是一樣的?！墩赖乱?guī)范法》在1985年曾有過修改，主要是規(guī)定某些官員只需要秘密提交財產報告，不需向公眾公開財產信息。

1989年，老布什就任總統(tǒng)后，為履行競選承諾，再度將提高官員道德規(guī)范、加強廉政建設作為任內重要工作。老布什先任命了一個專門委員會，對當時的官員財產公開情況進行調研。委員會認為，官員財產公開內容不夠詳細，需要進一步完善立法，對官員財產公開提出更高要求。在1989年，第101屆國會第一次集會的最后一天，未經(jīng)公開聽證，通過了《政府道德規(guī)范改革法》，同一天，布什總統(tǒng)發(fā)布了第12674號行政命令，對行政官員施加了更多的道德規(guī)范限制。

2012年，為防止內幕交易，國會又制定了《防止交易國會信息法》，要求政府中最高級別的官員——總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國會議員、一級行政官員(內閣官員)和二級行政官員(低于部長或委員會主任的級別)——還應將個人財產報告在網(wǎng)絡上公開，以便公眾檢索。

美國是聯(lián)邦制國家，財產申報制度也存在聯(lián)邦和州兩套體系。聯(lián)邦法律適用于聯(lián)邦官員，各州官員適用各州的法律。但實際上，聯(lián)邦和各州之間，在法律制度上又存在相互借鑒、逐步趨同的現(xiàn)象。官員財產公開制度就是一例。早在聯(lián)邦《政府道德規(guī)范法》實施前，美國已有近四分之三的州制定了財產申報法。[4]有關財產申報的許多訴訟都是因為州內立法引起，但州和聯(lián)邦的官員財產公開制度框架和精神基本一致。故本部分選擇聯(lián)邦制度的要點，簡單予以介紹。

1. 公開主體

根據(jù)《政府道德規(guī)范法》的要求，需要公開個人財產信息的官員有總統(tǒng)、副總統(tǒng)、所有國會議員(還包括總統(tǒng)候選人、副總統(tǒng)候選人以及國會議員候選人)、聯(lián)邦法官，以及聯(lián)邦政府行政、立法和司法三個部門中的高級職員。[注]5 U.S.C. app. §101 ?, (d), and (f)(1)-(12).

除此之外的聯(lián)邦官員是否需要公開個人財產信息，則根據(jù)兩個條件決定。首先是從聯(lián)邦政府獲得的薪資收入；其次是任職時間。如果一個官員或政府雇員的行政級別屬于普通職級15級(GS-15)以上，或者說，如果他/她沒有任何行政級別，但獲得的報酬相當或高于普通職級15級的最低薪資標準，同時，每年從聯(lián)邦獲得這筆收入的時間大于60天，那么，就應該提交個人財產公開報告。

并且，經(jīng)總統(tǒng)提名擔任某個職位的候選人，在提名名單送交參議院后，在五天之內，必須提交個人財產公開報告。在參議院舉行批準聽證之前，被提名人還應當及時更新自己的財務公開報告，對個人工資之外的收入及時予以公開。參議院審查委員會還可以要求被提名人補充相關信息。在可能涉及利益沖突時，也會要求被提名人處理某些特定資產。

需要強調的是，聯(lián)邦法律的公開規(guī)定只適用于聯(lián)邦政府的“官員和雇員”，不適用于代表個人或非政府部門的咨詢專家。他們是以個人身份參與政府決策咨詢，不屬于政府雇員，所以，不適用聯(lián)邦法律要求的財產公開規(guī)定。

2. 公開內容

根據(jù)1978年《政府道德規(guī)范法》的要求，符合條件的在職聯(lián)邦官員應在每年5月15日提交年度財產公開聲明，對個人以及配偶和撫養(yǎng)子女擁有的收入、資產、有價證券等予以詳細披露。在通常情況下，公開的內容包括以下幾項：

(1)收入：官員個人200美元以上的收入及其來源。這里的收入還包括未到手的分紅、租金、利息和資本收益等。

(2)禮品：超過特定數(shù)額的贈品，包括回扣。

(3)資產：所有價值1 000美元以上的資產和能增值的財產，諸如股票、債券、共同基金，以及其他有價證券和出租資產等。

(4)債務：1萬美元以上的債務，抵押信息也必須公開。

(5)交易：所有財產交易，包括購買、出售或交換價值在1 000美元以上的股票、債券、共同基金、交易基金、其他可交易有價證券等。

(6)兼職。

(7)協(xié)議：未來的就業(yè)協(xié)議，與前雇主之間的工作協(xié)議。

(8)保密委托(blind trust)：所有保密委托中涉及的財產價值。

除《政府道德規(guī)范法》要求的年度財產公開聲明外，2012年制定的《防止交易國會信息法》要求聯(lián)邦官員還必須提交定期財務報告，針對一年當中發(fā)生的1 000美元以上的財產交易要及時提交報告。由于該法主要是防止聯(lián)邦官員利用“內部信息”進行盈利，所以，財務報告內容只適用于可能受這些信息影響的有價證券的交易。該法要求，相關官員在獲知個人股票、債券以及其他有價證券交易信息30天內(且不得晚至交易發(fā)生之日45天后)提交交易報告，但對于共同基金和不動產交易，一般不適用該規(guī)定。

3. 公開途徑

聯(lián)邦官員通常將財產公開報告提交給所在部門的道德規(guī)范辦公室?？偨y(tǒng)和副總統(tǒng)的財產公開報告提交給聯(lián)邦政府道德規(guī)范辦公室(OGE)。眾議院議員和相關職員將其財產公開報告提交給眾議院負責道德規(guī)范的職員，由其送交眾議院道德規(guī)范委員會進行審查。參議院議員和相關職員將其財產公開報告送交參議院負責該項事務的職員，由其送交參議院道德規(guī)范特別委員會。所有聯(lián)邦大法官、法官和司法職員都將其財產公開報告送交司法會議。

每年5月15日為官員財產公開報告提交的截止日期。之后30日內，公眾和媒體可以向任何政府部門申請獲得該部門官員和職員的個人財產公開報告。根據(jù)2012年制定的《防止交易國會信息法》，政府中最高級別的官員還應將個人財產報告在各自部門的官網(wǎng)上公開。不管是網(wǎng)絡公開，還是公眾通過申請獲得，都包括年度財產公開報告和價值1 000美元以上的財產交易信息。

《防止交易國會信息法》最初要求行政和立法部門中的近3 000名官員都應在網(wǎng)絡上公開個人財產報告，但后來考慮到這種大規(guī)模網(wǎng)絡公開有可能泄露官員個人信息，被惡意數(shù)據(jù)挖掘利用，特別是憲法對財產隱私的保護和公共安全的考慮，聯(lián)邦決定對此進行詳細研究。2013年3月，由全國公共管理學會發(fā)布的一項研究表明，“在線公開個人財產信息對預防利益沖突和內部交易幫助不大，但卻可能傷害到聯(lián)邦職責和雇員個人”。[注]National Academacy of Public Administration, The STOCK Act: An Independent Review of the Impact of Providing Personally Identifiable Financial Information Online, at I, 53-61 (March 2013).于是，國會對《防止交易國會信息法》進行修改，只要求最高級別的官員在網(wǎng)絡公開個人財產信息，其他聯(lián)邦官員和雇員的個人財產信息，公眾仍然通過申請獲得。

總而言之，美國官員財產公開僅針對一定范圍的高級別(高收入)官員，并非適用于所有官員，而需要公開財產的官員范圍則更小。美國大約有30余萬名聯(lián)邦政府官員需要進行財產申報，但只有約2.5萬名高級公職人員和政府雇員要申報并公示其財產。[5]特別是，需要在網(wǎng)上公開財產信息的僅限于最高級別的官員。

三、美國憲法中的隱私權

官員個人財產信息是否屬于憲法保護的隱私權？聯(lián)邦最高法院至今仍未直接觸及這一問題，但最高法院對個人隱私權的界定影響(引領)了聯(lián)邦下級法院和各州法院對這個問題的理解。本部分簡單概述最高法院大法官對隱私權的解釋。

實際上，美國憲法沒有明確規(guī)定隱私權，只是在侵權法中規(guī)定了隱私權免受私人的侵犯[注]Restatement (Second) of Torts §652B-E (1977).也可參見Prosser, Privacy, 48 Calif. L. Rev. 383 (1960)。，但最高法院通過對權利法案的解釋，已經(jīng)承認隱私權為一種憲法權利。當然，這個權利的誕生是一個漫長的發(fā)展過程，絕非幾個大法官一錘定音，在憲法上寫下“隱私權”字樣。[6]

最高法院先是在一系列判決中承認權利法案中的某項規(guī)定包含了隱私性的內容，值得憲法保護。早在1886年的博伊德訴聯(lián)邦案，最高法院就認為第五修正案保護的“自證其罪”包含了“個人房屋的神圣性和私人生活的不受干涉”。[注]Boyd v. United States, 116 U.S. 616, 630 (1886).這時候的最高法院雖然沒有明確隱私的概念，但已經(jīng)提出個人享有不受干涉的“私人生活”。到了1932年，最高法院在聯(lián)邦訴萊克維茨案中，認為第四修正案中的禁止不合理搜查，可以理解為“保護了隱私的權利”。[注]United States v. Lefkowitz, 285 U.S. 452, 464 (1932).雖然沒有明確承認隱私權屬于憲法權利，但這時已經(jīng)承認憲法為保護隱私預留了空間。1958年，在全國有色人種協(xié)進會訴亞拉巴馬州案中，最高法院認為結社的隱私屬于第一修正案中結社自由的保護范圍。[注]NAACP v. Alabama, 357 U.S. 449, 462 (1958).1961年，最高法院在馬普訴俄亥俄州案中再次解釋了第四修正案中的禁止不合理搜查，保護了家庭的隱私不受侵犯。[注]Mapp v. Ohio, 367 U.S. 643, 646 (1961).這些案件許多并不是關于隱私權的糾紛，但最高法院在案件中通過解釋憲法，逐步為將隱私權納入憲法做好了鋪墊。

1965年的格里斯沃爾德訴康涅狄格州案，最高法院正式承認憲法保護一種普遍性的隱私權。該案因康涅狄格州禁止已婚夫婦使用避孕器具引發(fā)訴訟。道格拉斯(Douglas)大法官代表多數(shù)意見撰寫了法院判決。道格拉斯大法官認為，權利法案中的具體規(guī)定都有一定的輻射范圍，在這個范圍內，形成了權利伴影，康涅狄格州的規(guī)定侵犯了這個伴影中的隱私權。但是，盡管多數(shù)大法官認同隱私權的概念，但憲法中哪一項權利的“伴影”中包含了隱私權，則眾說紛紜。哈蘭(Harlan)大法官認為，自由的基本價值中就蘊含了隱私權的概念。戈德伯格(Goldberg)大法官則認為第九修正案規(guī)定了未列舉的權利，隱私權屬于一項需要憲法保護的未列舉權利。懷特(White)大法官則認為康涅狄格州的規(guī)定屬于未經(jīng)正當法律程序剝奪了原告使用避孕器具的自由，對隱私權問題避而不談。當然，布萊克(Black)大法官和斯圖爾特(Stewart)大法官提出了反對意見，他們都認為憲法并不保護一般的隱私權，康涅狄格州的規(guī)定雖然不明智，但也不違憲。[注]Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479(1965).

除了在同一份判決中，不同大法官為隱私權找到了不同的憲法依據(jù)之外，在不同的案件中，大法官們更是從不同憲法條款中解讀出隱私權。譬如，在1967年的卡茨訴聯(lián)邦案中，最高法院認為第三修正案中規(guī)定的“和平時期，未經(jīng)房主同意，士兵不得在民房駐扎”保護了個人“家”的隱私和神圣，不容侵犯。[注]Katz v. United States, 389 U.S. 347, 350 (1967).在1969年的斯坦利訴佐治亞州案中，最高法院通過解釋第一修正案中的言論自由和結社自由，從而得出個人在家閱讀淫穢書刊屬于一種隱私，受憲法第一修正案的保護。[注]Stanley v. Georgia, 394 U.S. 557, 565 (1969).在1973年的羅伊訴韋德案中，最高法院從第十四修正案的正當程序條款中解讀出了隱私權的規(guī)定。[注]Roe v. Wade, 410 U.S. 113 (1973).同年的巴黎成人劇院訴斯拉頓案承認隱私權是第十四修正案保障的個人基本權利。[注]Paris Adult Theatre I v. Slaton, 413 U.S. 49, 65 (1973).1976年的保羅訴戴維斯案，引用羅伊案作為憲法隱私權的權威依據(jù)。[注]Paul v. Davis, 424 U.S. 693, 712 (1976).

因此，基于最高法院的判決，可以發(fā)現(xiàn)，憲法修正案中的不同條款均為隱私權提供了憲法依據(jù)，并經(jīng)第十四修正案的正當程序條款所吸納，逐步適用于各州。[注]Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479 (1965).整體來說，最高法院確實承認隱私權是一項憲法權利，但這項權利包含了兩個不同的類別。一個是不受政府干涉的自我決定權，也被稱為自治性的隱私利益；另一個是個人信息的保密。最高法院在1977年威倫訴羅伊案中，試圖理清此前判決中存在的概念混亂，專門對憲法隱私權做了區(qū)分：

有時候，許多案件都以保護隱私權為由，但事實上，至少有兩類不同性質的隱私權，涉及不同利益的保護。一種是避免公開個人事務的隱私權，另一類是做出某些重要決定時的獨立自治權。[注]Whalen v. Roe, 429 U.S. 599 (1977).

對于涉及重要事務決定權的隱私，通常是與婚姻、生育、避孕、家庭關系、兒女養(yǎng)育及其教育有關，法院多采取嚴格審查，限制政府規(guī)制這些領域。[注]Paris Adult Theatre I v. Slaton, 413 U.S. 49, 65-66 (1973); Roe v. Wade, 410 U.S. 113, 152-54 (1973); Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479 (1965).至于個人信息保護，最高法院并未給予清晰一致的界定，而是采取個案審查、具體情況具體分析的方針，目前主要在淫穢書刊[注]New York v. Ferber, 458 U.S. 747 (1982).、個人檔案[注]Nixon v. Administrator of Gen. Servs., 433 U.S. 425 (1977).、醫(yī)療記錄[注]Whalen v. Roe, 429 U.S. 589 (1977).等領域承認了信息保護隱私權。至于個人財產隱私是否屬于憲法保護的隱私權則懸而未決，并且，最高法院在過去已經(jīng)允許政府規(guī)制和審查財務問題。[注]California Banker’s Association v. Schultz, 416 U.S. 21 (1974).所以，財產隱私實質上是有限的。此外，和私營部門的工作人員相比，公職人員的財產隱私顯得更弱。[注]Plante v. Gonzales, 575 F.2d 1119, 1135-36 (5th Cir. 1978), cert. denied, 439 U.S. 1129 (1979); O’Brien v. Digrazia, 544 F.2d 543 (1st Cir. 1976), cert. denied, 431 U.S. 914 (1977).

1974年，在加州銀行協(xié)會訴舒爾茨案中，最高法院認可了1970年《銀行保密法》中規(guī)定的賬目記錄和公開要求。鮑威爾大法官在協(xié)同意見中表示：

該法對報告內容的擴展對我來說是一個重要的憲法難題。這種開放式規(guī)定，沒有任何限制，完全落實的話，肯定要觸及個人的私密領域。財產交易能夠反映一個人的活動、聯(lián)系和信仰。在某些程度上，政府侵入這些領域將會涉及個人對隱私的期待。[注]California Banker’s Association v. Schultz, 416 U.S. 78-79 (1974).

1976年，在巴克利訴瓦萊奧案中，最高法院對《聯(lián)邦競選法》作出了具有里程碑意義的裁決。法院推翻了該法對競選開支的限制，但維持了有關財務公開的內容，理由是財務公開所具有的公共利益大于政治捐款者的第一修正案權利。[注]Buckley v. Valeo, 424 U.S. 60-84 (1976).

綜上所述，最高法院承認了隱私權是一項憲法權利，并且對涉及個人和家庭自治決定的內容給予了強力保護，不容政府侵犯，但對于個人信息保密來說，則需要根據(jù)具體案件平衡相關利益。遺憾的是，有關官員財產公開與個人隱私二者之間的較量，還沒有上達最高法院，因此，無法探知最高法院的大法官們的意見。但在略低一級的聯(lián)邦巡回上訴法院，則涉及了一些這方面的判決，本文接下來將進行詳細介紹和分析。

四、聯(lián)邦法官眼中的財產公開與隱私保護

雖然最高法院至今沒有明確認可公職人員的財產隱私權，但聯(lián)邦上訴法院已對此作出過判決，維持了州財產公開法和《政府道德規(guī)范法》的合憲性?；仡^來看，在聯(lián)邦法院層面，有關財產公開和隱私保護的訴訟主要集中在《政府道德規(guī)范法》生效后不久。目前，已鮮有聽到以隱私保護為由，反對官員財產公開。但事實上，正是因為出于對隱私保護的考慮，才將官員財產公開規(guī)定的適用范圍限定在較高級別的官員。[7]

盡管各州法院圍繞官員財產公開和隱私保護有過許多爭論[注]Plante v. Gonzales, 575 F.2d at 1124 n.8(引用了11個州法院支持財產公開立法的判決)。，但聯(lián)邦法院在這方面的案例并不多見，比較有影響的判決僅有三個，分別是聯(lián)邦第五上訴法院判決的普蘭特訴岡薩雷斯案和杜普蘭提爾訴聯(lián)邦案，以及第二上訴法院判決的巴里訴紐約市案。這三份判決目前是影響各州判決的主要依據(jù)。本部分將對此做一詳細闡釋。

1. 普蘭特訴岡薩雷斯案

社會經(jīng)驗通常是法律發(fā)展的原動力。20世紀70年代之前，佛羅里達州對公職人員利益沖突行為的限制微乎其微。沒有專門的行政部門來監(jiān)督和管理官員的道德倫理，也沒有要求官員公開個人財產。但70年代的一連串政治丑聞驚醒了佛羅里達(當然也包括聯(lián)邦和許多州在內)的立法者和選民[注]佛羅里達州的教育局長和財政局長利用職務影響力獲利，一名州最高法院大法官因類似活動被彈劾，還有一名大法官迫于壓力辭職。New York Times, April 27, 1975, at 35, col 1.1976年，聯(lián)邦眾議院撥款委員會主席在軍事建設中因協(xié)助推動立法和政府決策，從中獲取經(jīng)濟利益；聯(lián)邦參議員愛德華·格尼(Edward Gurney)利用職務影響力獲利。New York Times, October 28, 1976, at 19, col 1.聯(lián)邦立法機關制定的《政府道德規(guī)范法》等規(guī)制政府官員行為，要求財產公開，在某種程度上也是受“水門事件”等政治丑聞的影響。Plante v. Gonzales, 575 F.2d at 1119 (1978)。，遂通過制定法律，規(guī)范利益沖突。其中一項重要內容是要求某些官員公開個人財產信息[注]Fla. Stat. Ann. §112.3145 (West Supp. 1978).，為此，還專門設立了行政部門——道德規(guī)范委員會，負責監(jiān)督執(zhí)行。[注]Fla. Stat. Ann. §112.320 (West Supp. 1978).

然而，這種專門立法似乎還不能令民眾放心。他們需要對官員的利益沖突給予更嚴格的監(jiān)督和控制。于是，憲法修正案被提上議事日程。1976年，佛羅里達州選民通過全民公決，以1 765 626票贊成、461 940票反對，通過了憲法修正案——“陽光法案”，即佛羅里達州憲法第2條第8款。該款進一步明確了特定官員對個人超過1 000美元以上的財產信息進行公開，于每年7月1日之前提交州務卿，接受公眾監(jiān)督。五位州參議員提起訴訟，認為以這種方式雖然滿足了公眾的“知情權”(right to know)，但侵犯了聯(lián)邦憲法保障的“隱私權”(not to be known)。

聯(lián)邦初審法院駁回了他們的訴訟請求，五位參議員提起上訴。聯(lián)邦第五上訴法院受理了上訴請求，并對案件作出裁決。上訴法院借用聯(lián)邦最高法院對隱私權的兩分法，分別比照該案中的財產公開規(guī)定，予以分析權衡。

首先，官員財產公開不屬于個人自治上的隱私。

上訴人提出，個人財產公開會對他們的家庭抉擇產生負面影響：

為了家庭的利益，財產價值、利用、投資等都是家庭決定的事務，是否應當公開涉及重大的家庭利益。公開財產信息會損害官員利益，甚至招致綁匪或其他刑事犯罪。財產隱私就像婚姻和家庭隱私一樣不受政府干涉，應當受到保護。[注]Plante v. Gonzales, 575 F.2d at 1119 (1978).

聯(lián)邦第五上訴法院并不認可這種訴求，而是認為最高法院對自治性隱私權的保護僅涉及婚姻、生育、節(jié)育、家庭關系、孩子撫養(yǎng)和教育等。這些領域應給予嚴格保護，不受政府權力干涉。而且：

財產隱私本身不屬于自治權范疇。財產公開法與墮胎、通婚、節(jié)育等法律不同，并沒有排除其他選擇。財產公開對財產事務決定的影響是間接的。通過財產公開，確實可能會改變一些決定。但根本問題是，這些決定并不像此前法院認可的事務那么重要。我們社會一直存在對財產的規(guī)制。通過許可證、稅收以及直接規(guī)制，干涉商業(yè)活動，這些都司空見慣。所有這些政府行為都會侵犯到個人管理自己經(jīng)濟事務的能力。并且，這些措施都是直接的。相對來說，財產公開的影響都是間接的，微不足道。曾經(jīng)認為，“契約自由”是憲法第十四修正案保障的自由之一——如果不說是唯一的話，但現(xiàn)在早已不再如此。[注]Plante v. Gonzales, 575 F.2d at 1119 (1978).

至于官員個人財產公開以及家屬的財產公開是否影響到隱私權所保護的家庭抉擇權，聯(lián)邦第五上訴法院寫道：

合適的問題是：財產公開對私密性的家庭抉擇和個人決定產生什么影響？這會影響到結婚的決定嗎？這會影響是否生育孩子的決定嗎？財產公開毫無疑問會影響到一個家庭，但任何政府行為都可能會對家庭產生影響。雖然財產公開可能會對私密性的決定產生一些影響，但我們認為，任何影響都不足以上升到憲法的高度。

總而言之，財產公開不屬于隱私權中的自治范疇。隱私權保護的是“我們身體和思想上的私密性決定”[注]Gerety, Redefining Privacy, 12 Harv. Civ. R.-Civ. L. L. Rev. 233, 268 (1977).，財產公開對這種根本性決定不會產生直接影響。即便是對私密性決定產生間接影響，也不夠強烈，不需要給予憲法保護。所以，聯(lián)邦第五上訴法院認為參議員們所謂的“隱私權”不屬于憲法保護的權利。[注]Plante v. Gonzales, 575 F.2d at 1119 (1978).

其次，官員財產公開涉及個人信息隱私，但需要對公開的價值與隱私利益進行平衡。雖然官員個人的財產隱私不屬于憲法保護的隱私權，不需要采取嚴格標準進行審查，但不可否認，官員的個人隱私仍是一項值得法律保護的權利。相對于財產公開滿足的公眾知情權來說，二者孰輕孰重？哪一項權利應受到優(yōu)先保護？這是法院接下來必須考慮的問題。

在公開與隱私保護這兩個利益上，法院承認了官員財產公開的重要性，不僅因為這是一項獨立“權利”，還因為這有助于選民更好地判斷他們的民選官員和候選人。誠如最高法院在分析競選捐獻時所說，這些信息將會“提醒選民這些官員最有可能對什么利益負責”。[注]Buckley v. Valeo, 424 U.S. 657 (1976).

當然，參議員們還提出，即使財產公開，也無法防止腐敗，因為很少有官員公開他們的非法收入。而法院的解釋是，“財產公開將會預防腐敗。陽光更有利于監(jiān)督。誠實正直的政府是非常重要的公共利益，在這個方向上，任何微小的進步都是重要的”。[注]Plante v. Gonzales, 575 F.2d at 1119 (1978).盡管財產隱私也是一項重要的利益，值得給予保護，但公開民選官員財產的公共利益更加強大，需要給予優(yōu)先保護。

總而言之，聯(lián)邦第五上訴法院認為，官員個人的財產隱私不屬于影響個人自治的憲法權利，無需給予嚴格保護。至于個人信息隱私，相對于財產公開的價值來說，“稍遜風騷”，財產公開所具有的價值更大，應給予優(yōu)先保護。

2. 杜普蘭提爾訴聯(lián)邦案

在1979年的杜普蘭提爾訴聯(lián)邦案中[注]Duplantier v. United States, 606 F.2d 654 (5th Cir.), rehearing denied, 608 F.2d 1373 (1979), cert. denied, 101 S. Ct. 854 (1981).，第五上訴法院再次否認以權力分立、隱私權、平等保護和正當程序等理由對財產公開提起的訴訟，維持了依據(jù)《政府道德規(guī)范法》強制聯(lián)邦法官公開財產的合憲性。

如前所述，國會為維護公職人員的純潔正直，于1978年制定了《政府道德規(guī)范法》，其中第三條要求聯(lián)邦法官每年向司法會議提交個人財產報告。司法會議為此專門設立了司法倫理委員會，負責這項工作。對于違反這一規(guī)定的聯(lián)邦法官，司法部長有權提起訴訟。故意違反的有可能給予5 000美元以下罰款，過失違反的有可能給予1 000美元以下罰款。有6名聯(lián)邦初審法院法官提起訴訟，理由有四：(1)這種規(guī)定違反了憲法中的三權分立原則；(2)罰款則可能導致減少法官薪俸，這是憲法第三條保護的內容；(3)侵犯了法官個人隱私；(4)違反了法律正當程序和平等保護。鑒于本文主題所限，在此僅分析針對第(3)點理由——隱私權——的討論。

原告在這個案件中，針對隱私權問題提出了三項理由，第一，個人財產公開將導致身體和經(jīng)濟上受到威脅，諸如謀殺、綁架、破壞財產，也有可能因貧窮而令他們感到尷尬，因此會給他們親密的家庭關系帶來負面影響。第二，聯(lián)邦法官是任命產生，而非選舉產生，無需向公眾負責。第三，已經(jīng)有很多措施足以實現(xiàn)財產公開所要實現(xiàn)的目的，諸如提名和批準程序，已經(jīng)將不合格人選剔除出去，所以無需再實行法官個人的財產公開。對此，受理該案的聯(lián)邦第五上訴法院逐一進行了回答，一一給予駁回。

首先，法院并不否認隱私權概念，認為在這個電子眼時代和計算機時代，隱私是特別值得重視的個人權益。但問題仍然是個人財產公開是否屬于憲法所要保護的隱私權。對此，法院依然堅持并引用了普蘭特訴岡薩雷斯案中的判斷，認為《政府道德規(guī)范法》要求包括法官在內的官員公布個人財產，并沒有違法侵犯個人或家庭隱私。

其次，聯(lián)邦法官為任命產生，而非選舉官員，并且，依據(jù)憲法第三條的規(guī)定，聯(lián)邦法官一旦獲得任命，終身任職，與政治過程隔絕，以確保司法獨立。但這些因素并不能得出法官在個人財產公開方面具有與民選官員不同的權益。

聯(lián)邦法官是經(jīng)任命而非選舉產生，這個事實并不影響他們財產信息的公共利益。與普蘭特訴岡薩雷斯案中的州參議員一樣，法官“不是普通公民”，而是“選擇”擔任公職的人。雖然不是由公眾選舉他們擔任法官，但是他們自己選擇承擔這項公共職責。事實上，這種行為本身就對他們所謂的隱私給予了一些限制，這些限制也應在他們的合理預料之中。不管公職人員是選舉產生，還是經(jīng)過任命產生，他們的隱私權必然受到限制。

最后，法官們認為，提名過程和參議院的批準過程已經(jīng)剔除了不合格人選，維護了公益，再要求法官公布個人財產，多此一舉，為聯(lián)邦法官增添了不必要的負擔。但法院提出，法官一旦任命之后，誰來監(jiān)督法官的行為？國會制定的《政府道德規(guī)范法》恰好能進一步維護司法的純潔與正直。公開個人財產可以對潛在的司法濫權構成制衡。

從這個案件可以看出，聯(lián)邦第五上訴法院堅持了此前判決中的分析，仍然認為官員財產公開是一項更加重大的公共利益，優(yōu)先于官員個人的財產隱私，需要予以支持和保護。更重要的是，該案將財產公開規(guī)定擴展適用于聯(lián)邦法官這個經(jīng)任命產生的群體，并將之作為預防司法腐敗的一條途徑。

3.巴里訴紐約市案

1975年，紐約市經(jīng)過多年的研究之后制定了一部行政規(guī)章，要求年收入在25 000美元以上的官員和雇員每年提交財產信息報告，以供審查利益沖突，也供公眾監(jiān)督。[注]New York City Administrative Code §1106-5.0.紐約州最高法院支持了這項規(guī)定，但上訴庭認為，雖然該法有助于預防腐敗，防止利益沖突，但沒有預防這些信息的公開，侵犯了官員的隱私權。[注]Hunter v. City of New York, 396 N.Y.S. 2d 189 (1st Dept. 1977).

上訴庭基于此前的法院判例，認可了以下幾點內容：第一，財產交易能夠反映一個人的活動、個人關系和信仰。政府侵入這些領域，在某種程度上妨礙了當事人對隱私的正當期待。[注]California Bankers Assn. v. Shultz, 416 U.S. 21, 78-79 (1974).第二，官員不能因為擔任了公共職務，就被剝奪了憲法權利。政府雇員不應成為二等公民。即使為了正當?shù)墓怖?，政府也必須采取適當措施，以防恣意和差別對待。[注]Wieman v. Updegraff, 344 U.S. 183 (1952); Slochower v. Board of Education, 350 U.S. 551 (1956).第三，該法允許任何人以任何理由(或無理由)獲得官員的財產信息，而財產信息是很個人化的信息，與公共職責無關，公開這些信息沒有什么價值，只是滿足他人的好奇心而已。因此，判決該法違憲。[注]Hunter v. City of New York, 396 N.Y.S. 2d 189 (1st Dept. 1977).

紐約市基于上訴庭的判決，對該法做了修改，除將財產公開的基準修改為年薪3萬美元以上的官員外，增加了對公眾申請獲得官員財產信息的限制。當有人申請獲得官員的財產信息時，官員本人可以提出隱私保護申請，負責部門應當對雙方的申請進行權衡，并判斷：(1)公眾要獲得的信息是否高度個人化；(2)是否涉及實際或潛在的利益沖突；(3)這些信息是否與官員本人的職務有任何關系。負責部門基于這三項判斷，決定是否向公眾申請人提供官員的財產信息。

修改案生效后，又有官員依據(jù)聯(lián)邦憲法保護的隱私權提起訴訟，聯(lián)邦初審法院支持了法案的合憲性，雙方均提出上訴。聯(lián)邦第二上訴法院受理該案，并維持了初審法院的判決。

上訴法院承認財產信息公開可能會侵犯到個人權益，但認為現(xiàn)有法律已對官員的隱私權給予了足夠的保護，特別是對信息申請者與官員個人的要求權衡之后，才決定是否公開官員財產信息，這種制度已足以平衡并保護了官員個人的隱私權。法院的立場是，“我們不認為，隱私權會保護官員無需公開與他職位有關或可能涉及利益沖突的財產信息”。“在任何情況下，我們都認為財產公開的價值高于對官員個人隱私權的侵犯”。[注]Barry v. City of New York, 712 F.2d 1554 (2d Cir. 1983).

聯(lián)邦第二上訴法院的判決，沿用了和第五上訴法院基本相同的思路，維持了官員財產公開法的合憲性。

從上述三個案例可以看出，聯(lián)邦法院在官員財產公開和個人隱私保護問題上基本形成定式：官員財產公開具有高于個人隱私保護的價值，值得給予優(yōu)先保護。但需要注意的是，美國的財產公開僅限于一定的高級別(高收入)官員[注]這一點符合國際通行經(jīng)驗，參見李松鋒：《官員財產申報制度的國際經(jīng)驗——基于20個國家的比較分析》，載《中共浙江省委黨校學報》2015年第1期。，同時，在制度設計上，已經(jīng)適當權衡了官員個人的隱私權益，通過諸如審查—判斷等程序限制官員個人信息外漏，保護官員個人的信息權益。

五、結語：陽光是最好的防腐劑

在官員財產公開和隱私保護的平衡上，聯(lián)邦法院的態(tài)度是，雖然財產隱私是一個重要問題，值得給予認真保護，但公眾支持公開的利益更加重要，更需要給予保護。[注]Plante v. Gonzalez, 575 F.2d at 1136 (1978).法院并未將財產公開作為一項絕對原則，而是要對不同權利進行衡量。從原則上來說，強制官員公開財產是合憲的，雖然每部財產公開法的具體特征有別，但根據(jù)普蘭特案，“這些特征必須分別進行審查，對官員隱私的附加侵犯，需要額外的利益平衡”。[注]Plante v. Gonzalez, 575 F.2d at 1148 (1978).

至于《政府道德規(guī)范法》要求聯(lián)邦官員公開財產信息，并且還波及他們的配偶和撫養(yǎng)的孩子，1974年的內華達縣訴麥克米倫案解釋了這個問題：

常識告訴我們，雖然某個官員可能與配偶或孩子的財產沒有任何經(jīng)濟利益，但他對可能提高這些財產價值的建議起到支持作用，或者說沒有完全反對。財產公開實質上能夠防止這種支持性作用，因此有助于促進政府行為誠實中立的目標。[注]County of Nevada v. MacMillen, 11 Cal. 3d 662, 522 P.2d 1345, 114 Cal. Rptr. 345 (1974).

法院認為，雖然財產公開法會侵犯到官員家庭的隱私，但公眾對官員誠實中立的期待高于官員個人在財產事務上的隱私利益。所以，家庭財產公開是官員財產公開不可分割的一部分。[注]Gideon v. Alabama State Ethics Comm’n, 379 So. 2d at 575.

除了要求官員家庭財產公開之外，《政府道德規(guī)范法》還要求公開工資之外的收入來源，以及為掙得這些收入所提供服務的性質。類似的這些規(guī)定可能侵犯到合法的特殊關系信息。譬如，如果某個官員還兼職心理醫(yī)生，要求公開收入來源可能會觸及客戶的個人信息，違背了醫(yī)患之間的特殊關系，侵犯到了病人的隱私。但《政府道德規(guī)范法》則避免了這種“二級來源”問題，規(guī)定“因法定特殊關系需要保密的信息”除外。[8]

一百年前，美國最高法院的布蘭代斯大法官曾經(jīng)說到：“公開是治療工業(yè)化時代社會病癥的良藥。陽光是最好的防腐劑，燈光是最有效的警察”。[2]在官員腐敗愈加蔓延的今天，布蘭代斯的忠告的確值得反思。

40年前，美國最高法院在判決中聲稱，“一個人選擇擔任公共職位，就意味著將自己放在聚光燈下，接受公眾的監(jiān)督和審查”。[注]Fritz v. Gorton, 417 U.S. 902 (1974).

今天，不管法官們在衡量財產公開與隱私保護時運用了什么審查標準，提出了何種解釋理由，陽光是最好的防腐劑，成了他們牢記心底的信條。我國已經(jīng)在構建頗具中國特色的官員個人事項報告制度，并逐步予以完善。[9]不可否認，中國在財產申報領域的核心問題仍然是如何將構建的制度予以有效落實，但制度是否周全亦不容忽視。一方面，我們必須回答，官員個人財產信息是否應予以限制；另一方面，我們還需要注重制度的精細化設計，官員個人財產在多大程度上應予以公開，如何通過技術性設計在財產公開制度(反腐敗)與個人權益保護(隱私權)之間達成平衡。

陽光是最好的防腐劑，但過度照射則會有灼傷的疼痛，聚焦之后甚至會引發(fā)火災。