葉竹盛

“法院改革四五綱要，讓人想起了1999年發(fā)布的第一個五年改革綱要?！币晃辉啻螀⑴c地方司法機(jī)關(guān)改革方案制定的司法工作人員，這樣向《南風(fēng)窗》記者描述他對這份新綱要的印象。

1999年到2008年，法律實務(wù)界和法學(xué)界普遍認(rèn)為這是司法改革的黃金10年。1999年發(fā)布的一五綱要開啟了法院系統(tǒng)五年計劃式的改革大幕。司法專業(yè)化、程序主義法治觀等符合法治發(fā)展方向的理念和舉措，都在這一時期得到一定程度發(fā)展。

2月26日，最高人民法院正式發(fā)布《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》，即修訂后的《人民法院第四個五年改革綱要（2014～2018）》（以下簡稱“四五綱要”），意見包括7個方面、65項改革舉措。在此之前的2014年7月，四五綱要已經(jīng)在法院內(nèi)部發(fā)布過一次，但是只包括了45項改革，此次新的四五綱要可謂是前者的“升級版”。

作為司法改革中重中之重的法院改革，許多人對它寄予了很高的期望。

從四五綱要的第一版到最終公布的升級版，時間已經(jīng)過了大半年。方案在增加改革力度和廣度的同時，也為每個方面的改革羅列了時間表。“到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權(quán)力運行體系”，這是綱要為法院改革設(shè)立的總目標(biāo)。7個方面中，計劃最早完成的改革是第四方面“健全審判權(quán)力運行機(jī)制”和第五方面“構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制”，完成時間是今年底，距離綱要公布只有9個月時間。四五綱要羅列了明確的計劃完成時限，給人一種緊鑼密鼓的節(jié)奏感。某沿海城市中院王法官告訴《南風(fēng)窗》，他在四五綱要中看到了改革的“激情”。

一家長期關(guān)注司法領(lǐng)域改革的知名法律類新媒體，在不久前盤點了改革綱要所列的65項改革任務(wù)的進(jìn)度。這家新媒體用一到五顆星表示每一項司法改革完成的情況，一顆星代表剛啟動，五顆星代表完成。計算進(jìn)度的依據(jù)主要看是否已經(jīng)發(fā)布了政策文件，是否已經(jīng)啟動了試點，是否已經(jīng)采用了具體的改革措施，以及是否已經(jīng)推廣等等。盤點的結(jié)果是，所有65項改革都已經(jīng)啟動，但是目前還沒有一項達(dá)到五星標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)為二星或三星標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)幾項的進(jìn)度為一星和四星。

王法官所在的法院并沒有被選為試點，但一些改革，例如判決書公開和全程記錄院長、庭長監(jiān)督審判形成的文書全部入卷宗等改革已經(jīng)在進(jìn)行，但是由于沒有被選為試點，員額制改革在該法院還沒有啟動。

員額制標(biāo)志著新一輪司法改革的突破性，但目前只在少數(shù)幾個試點法院進(jìn)行，還未形成具有共識性的方案，在上述盤點中被評為三顆星。另外一項旨在提高法官審判工作在法院內(nèi)部獨立性的改革—審委會工作機(jī)制改革，雖然最高院已發(fā)布了文件，一些試點法院也出臺了改革方案，但由于改革的實踐效果還不清楚，所以只獲得一星的改革進(jìn)度評價。

“一些改革措施若按照綱要列的時間表，在試點都不可能推行完，更不用說推廣到全國了?！敝鞒智笆鲂旅襟w盤點的主編范否對四五綱要按計劃完成并不樂觀。熟悉法院前3個五年改革情況的王法官也說，“前面3次完成得都不怎么樣，很多細(xì)節(jié)都沒有落實”。他舉例說，1999年的一五計劃中早已提出法院人員要進(jìn)行分類管理，但一直沒有實質(zhì)進(jìn)展，直到十八大后要推動員額制改革，才在一些試點開始進(jìn)行，“這都過去十多年了”。

《南風(fēng)窗》記者查閱二五綱要發(fā)現(xiàn)，這份2005年發(fā)布的二五綱要中，唯一一項列明了時限的改革措施是“2006年以后，人民法院依照第二審程序?qū)徖淼乃佬贪讣鶓?yīng)當(dāng)開庭審理，相關(guān)證人和鑒定人應(yīng)當(dāng)出庭”，但根據(jù)刑辯律師的普遍反映，直到近年，死刑案件庭審中法官批準(zhǔn)證人出庭的情形仍極少。這項改革時隔10年，又重現(xiàn)在四五綱要中，成為司法改革中另一項出現(xiàn)在新綱要中的“舊目標(biāo)”。詳細(xì)比較前3份五年綱要和四五綱要，會發(fā)現(xiàn)更多類似的“新的舊目標(biāo)”。

“新的舊目標(biāo)”的存在，無疑會挫傷大家對新司改能否預(yù)期推進(jìn)和完成的信心。四五綱要在最后一部分制訂了自我督促的方案，從最高院到省高院，都設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)司改的機(jī)構(gòu)，要求建立試點、審批和匯報改革情況的制度。但是“徒計劃不能自行也”，四五綱要設(shè)定的時間表能否按時完成，司法改革的目標(biāo)能否最終實現(xiàn)，還取決于推行改革的方式和實踐中的更多問題。

最高院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任蔣惠嶺，是直接參與司改設(shè)計和實踐的法官。他根據(jù)各地司改試點的情況和各地參與司改的人員總結(jié)的經(jīng)驗，分析了實現(xiàn)改革目標(biāo)可能面臨的困境，呈現(xiàn)了改革的復(fù)雜性?！爱?dāng)僅就諸多改革措施中的某一單項的迫切性、科學(xué)性、合理性進(jìn)行論證、闡述時，基本都能夠自圓其說，似乎這項改革的目的、功能、效果都可以實現(xiàn)，聽起來也很有說服力。但當(dāng)把這項措施與尚未改變的其他體制機(jī)制放在一起，或者將這項措施與另一些措施同時實施，便會發(fā)現(xiàn)有的措施基本沒有可行性，有些措施之間互為前提，有些措施因為缺乏前提而有所變形，有的則不可能持續(xù)支撐下去?！?/p>

蔣惠嶺用建設(shè)高樓大廈來比喻司法改革，“正如建設(shè)高樓大廈一樣，即使主體工程只是一個框架，尚無法居住或辦公，但這是完成司法體制改革整體工程的第一步”。他坦誠地說，過去20多年人們對司改的信心不足，原因就在于人們沒有看到司法這棟大廈的主體工程。司改要成功，必須首先建設(shè)好框架，讓人們看到前景，產(chǎn)生希望。在他看來，主體工程包括法官由省級統(tǒng)管，司法經(jīng)費由省級和中央財政統(tǒng)一保障，法院系統(tǒng)內(nèi)部管理模式科學(xué)化等旨在減少法院審判工作在外部和內(nèi)部受到的干擾，解決司法不公和低效的一些制度。

有了主體工程，就能讓人們看到方向。王法官同樣強(qiáng)調(diào)“改革方向”很重要。他雖然對四五綱要的短期效果不太看好，但是他強(qiáng)調(diào)，這份綱要代表了改革的一個大方向，“只要方向是正確的，長遠(yuǎn)看來就會有效果”，過去的3次綱要，雖然“沒有哪一次真正把綱要細(xì)節(jié)的東西落實了”，但一些措施還是產(chǎn)生了長遠(yuǎn)效果。他舉例說，1999年的一五綱要，雖然很多細(xì)節(jié)都沒有落實，但最重要的是建立了統(tǒng)一的司法考試制度，奠定了后面法官職業(yè)化的基礎(chǔ)?！艾F(xiàn)在法官的職業(yè)群體，對自己職業(yè)的認(rèn)同度有提高，回到了正常的狀態(tài)，沒有把自己當(dāng)作官員看，而是法官?！边@種力量好比在法官內(nèi)心樹立了“主體工程”，“對后期的操作影響很大”。解決了第一步困難之后，接下來的困難不會有預(yù)想的那么多，而最困難的部分突破了，基本框架建構(gòu)起來之后，以后的改革就加快了。

習(xí)近平總書記在多個場合提出“牛鼻子論”，指出“我們既要注重總體謀劃，又要注重牽住‘牛鼻子’”。以員額制為核心的司法人員分類管理和司法人事制度改革，被普遍認(rèn)為是此次司法改革的“牛鼻子”。蔣惠嶺提出，“沒有司法人員的分類管理，其他改革可能是‘原地打轉(zhuǎn)’，改來改去，只會再回到原點”。

事實上，員額制也是目前司法改革中吸引了最多關(guān)注，且直接涉及廣大法官群體的利益和命運的一項核心改革。圍繞著員額制的爭議，可以管窺此次四五綱要可能面臨的挑戰(zhàn)和實踐遭遇。

一位長期觀察司法改革方案設(shè)計的法官向《南風(fēng)窗》透露，此次公布的四五綱要實際上是妥協(xié)的結(jié)果，是“最大公約數(shù)”。他舉例說，一部分設(shè)計者期待用精英化法官的概念做司法改革設(shè)計，他們的思路是采用法官專業(yè)化和職業(yè)化導(dǎo)向，限制法官員額，提升法官待遇，樹立法官權(quán)威，從根本上提高法官隊伍的素養(yǎng)。但是最后公布的方案保持了員額制中限制法官比例的做法，卻在提升職業(yè)保障方面做得比較少，預(yù)期很難有大幅提升。

目前已經(jīng)公布法官薪酬新方案的是深圳法院。2014年1月，深圳市委常委會審議通過了《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》，2014年5月，每位深圳法官都拿到了一張“法官薪級套轉(zhuǎn)表”，表格列明了改革之后各自的法官職級、薪級計算方式和套轉(zhuǎn)結(jié)果。據(jù)報道，法官人均漲薪每月1600元。這個標(biāo)準(zhǔn)被普遍認(rèn)為大幅低于預(yù)期。據(jù)上述法官透露，近期應(yīng)該會出臺全國范圍內(nèi)的法官薪酬標(biāo)準(zhǔn)，其他地方法院的漲薪幅度可能更低，“人均漲薪三五百，責(zé)任終身，你干不干？”

王法官也對職業(yè)保障方面的提升沒有太大期待，但是他卻認(rèn)為，目前大幅提升法官待遇的確會招致異議。一方面其他部門的公務(wù)員會有意見，“很難講法官就比其他部門的公務(wù)員素質(zhì)高很多”。此外，在法官的表現(xiàn)真正達(dá)到民眾期望之前，民眾大概也不會支持法官高薪。王法官認(rèn)為，員額制和法官職業(yè)保障的改革，反映了此次改革存在匹配性難題，是此次各項改革中“最大的不匹配”之處。他分析道，此次改革，為了“迎合”社會群體的需求，比如要加大對法官業(yè)務(wù)量的考核，成立法官懲戒委員會，對法官進(jìn)行嚴(yán)格責(zé)任追究，假如沒有對應(yīng)的職業(yè)保障，很難留住法官。

在沿海某省高院任職的法官桂公梓告訴《南風(fēng)窗》，他所在法院有一位他一向敬重的中層正職法官辭職了，加入了一家國企。桂公梓近年來見證了法官頻繁離職的大潮，他在近期一篇文章中寫道，“還沒盤算清楚年前究竟走了幾個，年后一上班，Duang地一下，聽說下級法院又辭了一片”。但是這位中層法官的辭職還是令他感到“震驚”，因為“一直以來她身上那種令人欽佩的工作態(tài)度：認(rèn)真、細(xì)致、對司法事業(yè)充滿熱忱。我無論如何也不愿相信，這樣的法官也會選擇離法院而去”。

王法官擔(dān)心，“員額制動作太大，改革觸及的利益太多，反而會影響后續(xù)改革進(jìn)程的發(fā)展”。以他所在法院為例，現(xiàn)有法官占比是百分之六七十，員額制規(guī)定審判崗位最多只能留40%，相當(dāng)于減掉近一半，“減誰不減誰，減業(yè)務(wù)部門還是綜合部門，這就是問題”。職位受到嚴(yán)格限制，職業(yè)保障又上不去，王法官擔(dān)心法院人員會繼續(xù)流失。在他看來，各年齡段法官之間受到員額制沖擊的力度不一樣，“對于40多歲的，人少，專業(yè)化水平也不錯，不成問題，他們是中堅力量，不會受到員額制沖擊”。30多歲左右的人員受到?jīng)_擊可能就比較大。這個年齡段在法院的人數(shù)比較多，競爭法官員額的壓力大，他們本身“經(jīng)驗豐富，但和40歲的比又不算特別豐富”。

王法官認(rèn)為，近期員額制改革最需要關(guān)注的就是如何保持30多歲這個年齡段的力量，“他們辦理了法院大部分案件，是辦案主力”。但是用什么辦法留住人，如何減少員額制改革帶來的沖擊，“大家都沒有好的辦法，上海也改得很痛苦”。

桂公梓給那位辭職的中層法官發(fā)去信息求證，收到的回復(fù)是“五味雜陳，腳步想要追逐理想，心卻想靠航”。四五綱要為理想劃定了方向，但能否成為法治靠航的所在呢？