王立民，孫正林

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040)

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三農(nóng)問(wèn)題

城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制分析：一個(gè)整體性框架的構(gòu)建

王立民，孫正林

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040)

城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)兩大戰(zhàn)略自提出以來(lái)，在實(shí)踐上各自面臨很多問(wèn)題，因此需要把二者結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌考慮?？偨Y(jié)新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑，需要在認(rèn)清二者之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制，明確城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)施框架。城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨著一系列障礙因素：如制度性障礙要素、涉及現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度、人口流動(dòng)制度、財(cái)政制度等；城市勞動(dòng)力市場(chǎng)有效需求不足的制約；高成本城鎮(zhèn)化的制約；政府機(jī)會(huì)主義的不利影響。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展要以進(jìn)行制度性變革作為首要前提，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為關(guān)鍵路徑，以城鄉(xiāng)一體化作為最終目標(biāo)，走包容性的城鎮(zhèn)化道路。

城鎮(zhèn)化；新農(nóng)村建設(shè)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；協(xié)調(diào)機(jī)制

自中國(guó)政府提出城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)兩大戰(zhàn)略以來(lái)，在實(shí)踐上各自出現(xiàn)了很多問(wèn)題，比如城鎮(zhèn)化率雖然提升很快，但大約還有2.6億農(nóng)民工徘徊在城市的邊緣(李克強(qiáng)，2012)。從統(tǒng)計(jì)資料上看他們是城市人，但他們的福利、住房、教育并沒(méi)有真正融入城市。伴隨著農(nóng)民工市民化的問(wèn)題，是農(nóng)村大量年輕勞動(dòng)力的流出導(dǎo)致農(nóng)村人口老齡化，留守兒童、留守婦女問(wèn)題日益突出，出現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)粗放、村莊空心化等現(xiàn)象。相應(yīng)地新農(nóng)村建設(shè)在經(jīng)過(guò)一段熱潮之后，在資金供給不足、人才流失、技術(shù)落后等因素制約下也很難推進(jìn)。有的地方政府強(qiáng)行推進(jìn)“遷村并居”，致使許多農(nóng)民“被上樓”，不僅未給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)惠，反而給農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活帶來(lái)很大不便[1]。

鑒于二者各自存在的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者展開(kāi)了對(duì)二者關(guān)系的研究。有的學(xué)者側(cè)重于城鎮(zhèn)化的作用，認(rèn)為通過(guò)城鎮(zhèn)化減少農(nóng)村人口是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路(嚴(yán)偉，2006；常亮、賈金榮等，2011)。有的學(xué)者側(cè)重研究新農(nóng)村建設(shè)，認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村人口龐大，即使城鎮(zhèn)化水平很高，仍然有大量人口留在農(nóng)村，建設(shè)新農(nóng)村是比較現(xiàn)實(shí)的辦法(陸大道，2007；段進(jìn)軍，2008)。更多的學(xué)者在研究中都指出新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化是相互依賴的，可以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的(孫正林，2008[2]；吳楊、丁家云等，2012)。從已有研究成果來(lái)看，對(duì)于城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)之間的作用機(jī)制闡釋的還不夠清楚，對(duì)于二者關(guān)系的理論探討還有待深入。本文將從二者協(xié)調(diào)機(jī)制入手，分析二者協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的障礙因素并提出對(duì)策措施。

一、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用機(jī)制

(一)內(nèi)生作用機(jī)制

中國(guó)由鄉(xiāng)土社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)內(nèi)生增長(zhǎng)的基礎(chǔ)是城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力。

1.城市集聚效應(yīng)是內(nèi)生型城鎮(zhèn)化的主要推動(dòng)力

城市的出現(xiàn)源于城市集聚效應(yīng)產(chǎn)生的高效率，內(nèi)生型城鎮(zhèn)化即要發(fā)揮城市的這種集聚效應(yīng)，從而得到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高績(jī)效。從城市的起源來(lái)看，首先是制造商(人)通過(guò)集聚城市來(lái)降低交易成本，人口聚集處于首位，其次才是土地和資本的集聚，而不能本末倒置。忽略城鎮(zhèn)化的內(nèi)生增長(zhǎng)，人為建造一座城市，即使這座城市建造得無(wú)懈可擊，但也不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，因?yàn)閱渭円揽客恋睾唾Y本，沒(méi)有人的因素，是無(wú)法獲得長(zhǎng)期收益的。

城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵有兩層含義：其一是通過(guò)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移提高城鎮(zhèn)化率，其二是城市的自身建設(shè)。按照第一層含義，城鎮(zhèn)化要不斷地吸收農(nóng)民個(gè)人及其家庭進(jìn)城定居，從而提高城市人口在總?cè)丝谥械谋戎兀话凑盏诙雍x，城市要不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷促進(jìn)城市居民生活水平的提高，使得城市的社會(huì)文化生活日益豐富[3]。二者相比較，第一個(gè)任務(wù)帶有緊迫性，后一任務(wù)則永遠(yuǎn)沒(méi)有終點(diǎn)。中國(guó)城鎮(zhèn)化道路事實(shí)上陷入一個(gè)誤區(qū)，偏重城市的自我現(xiàn)代化，而無(wú)視真實(shí)城鎮(zhèn)化率上升緩慢的事實(shí)。究其根本原因，在于一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化的兩層含義之間的關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980—2010年的30年間，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積由5 000平方公里擴(kuò)張到46 000平方公里，增長(zhǎng)8.2倍；而人口規(guī)模由1.9億多人增長(zhǎng)到6.7億人，只增加了2.5倍。2000—2010年全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)人均建設(shè)用地133平方米，超過(guò)國(guó)家規(guī)定限額的30%(陳錫文，2011)。

所以要把吸收農(nóng)村人口的能力作為考察城鎮(zhèn)化成效的關(guān)鍵指標(biāo)。城鎮(zhèn)化有著不同的發(fā)展道路，但外生型城鎮(zhèn)化與內(nèi)生型城鎮(zhèn)化的績(jī)效存在明顯差異，主要體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村人口的吸收能力上。我們看到，億萬(wàn)農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間頻繁地流動(dòng)為城市發(fā)展貢獻(xiàn)了低成本勞動(dòng)力，但卻是以放棄天倫之樂(lè)為代價(jià)，造成的大量農(nóng)村“留守兒童”成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。2013年，中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)的研究報(bào)告顯示，目前中國(guó)的農(nóng)村留守兒童數(shù)目達(dá)到6 102.55萬(wàn)，占全國(guó)兒童總數(shù)近1/5；城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童規(guī)模比2005年時(shí)增長(zhǎng)40%，達(dá)到3 581萬(wàn)。從地域分布來(lái)看，四川、河南、安徽、廣東、湖南五省占到總數(shù)的43.64%?？梢?jiàn)，農(nóng)村留守兒童主要分布在中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，江蘇、廣東等東部發(fā)達(dá)省份也很普遍。

2.城鎮(zhèn)化率促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高

城鎮(zhèn)化對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的作用可以通過(guò)城鎮(zhèn)化率與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率之間的關(guān)系進(jìn)行考察，用農(nóng)業(yè)機(jī)械化對(duì)農(nóng)業(yè)單位面積產(chǎn)出的影響來(lái)衡量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，其作用機(jī)制是：當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右時(shí)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化促使農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)出效率大幅提高；當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%左右時(shí)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化對(duì)農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)出效率的貢獻(xiàn)進(jìn)一步提高[4]。

長(zhǎng)期以來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后于工業(yè)化，大部分省份城鎮(zhèn)化率都長(zhǎng)久處于50%以下的水平。理論上，城鎮(zhèn)能夠帶動(dòng)鄉(xiāng)村，城鎮(zhèn)化的發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。實(shí)踐上，浙江、上海、江蘇等沿海發(fā)達(dá)省份的城鎮(zhèn)化率很高，其谷物單位面積產(chǎn)量也名列前茅，說(shuō)明城鎮(zhèn)化率對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高具有正的外部效應(yīng)，理論與實(shí)踐大致吻合。

(二)外生作用機(jī)制

外生增長(zhǎng)理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力因素是生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)效率的提升，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家(以科斯、諾思、威廉姆斯等為代表)則強(qiáng)調(diào)了交易效率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響機(jī)制，以楊小凱為代表的新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派也認(rèn)為交易效率的提高，將持續(xù)促進(jìn)專(zhuān)業(yè)化分工水平和生產(chǎn)效率的提升。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政府采取的政策措施及進(jìn)行的制度變革可通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升與農(nóng)產(chǎn)品交易效率提升兩個(gè)途徑影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)背景下，外生動(dòng)力因素主要包括施行的各種制度措施，如農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村金融制度、農(nóng)業(yè)科技推廣及農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村教育等[5]。

農(nóng)村勞動(dòng)力的遷移決策是基于家庭收益最大化做出的，我們可以把農(nóng)戶家庭的收益區(qū)分為三部分：工資性收益、財(cái)產(chǎn)性收益和公共服務(wù)性收益。工資收益由勞動(dòng)力的邊際生產(chǎn)力決定，主要為農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所得；財(cái)產(chǎn)性收益是指農(nóng)民擁有的承包地、宅基地和住房、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、交通工具等家庭財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的收益；公共服務(wù)性收益是指農(nóng)業(yè)戶籍人員所享有的農(nóng)村社會(huì)保障，包括合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、免費(fèi)義務(wù)教育等所帶來(lái)的收益，這些公共服務(wù)一般由政府提供并具有福利性質(zhì)[6]。由于制度原因，目前幾乎所有收益都與戶籍相聯(lián)系，除了工資性收益以外，其他都與人身有強(qiáng)烈的依附關(guān)系。在政府對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地、住房的交易存在諸多限制條件下，交易范圍狹小，交易發(fā)生率低，親戚鄰里間的非正式交易居多數(shù)，農(nóng)戶擁有的財(cái)產(chǎn)價(jià)值未得到很好體現(xiàn)，不能參與到農(nóng)戶原始資本積累中去。在戶籍制度及固有二元結(jié)構(gòu)的環(huán)境下，農(nóng)戶如果采取家庭整體遷移模式則很難享受到與當(dāng)?shù)厥忻裢瑯拥墓卜?wù)，往往還會(huì)失去原戶籍地的各種收益，難以分享農(nóng)村改革所釋放的紅利。當(dāng)新農(nóng)村建設(shè)推高農(nóng)戶的非工資收益后，農(nóng)戶更加難以放棄農(nóng)村戶籍越來(lái)越豐厚的福利。盡管政府旨在引導(dǎo)勞動(dòng)力資源向城鎮(zhèn)流動(dòng)，但農(nóng)村勞動(dòng)力的遷移決策是以家庭作為一個(gè)整體作出的，這就導(dǎo)致農(nóng)戶無(wú)法響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，必然影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。由于工資性收益和非工資性收益的城鄉(xiāng)不對(duì)稱分布，農(nóng)民都不愿意放棄日漸升值的農(nóng)村戶口及農(nóng)村土地，理性決策驅(qū)使農(nóng)戶采取個(gè)人而非家庭遷移模式，進(jìn)一步加劇了個(gè)人遷移和家庭遷移之間的矛盾，使農(nóng)村留守兒童、留守老人問(wèn)題更加突出。這也是農(nóng)民不得已作出的選擇。農(nóng)戶追求家庭收益最大化的自利決策反而使得城鎮(zhèn)化的推進(jìn)更不穩(wěn)固，也證明了城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展存在著障礙因素。

二、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的制約因素

(一)制度性因素是城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙

導(dǎo)致城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)要素爭(zhēng)奪的現(xiàn)象，主要源于制度性障礙，涉及戶籍制度、社會(huì)保障制度、土地制度、教育制度、財(cái)稅制度等。

首先，由于現(xiàn)行土地制度對(duì)土地要素的自由流動(dòng)有著諸多限制，實(shí)質(zhì)是政府壟斷了土地的交易，在土地征收、招拍掛等環(huán)節(jié)存在大量尋租現(xiàn)象，由政府壟斷的土地拍賣(mài)市場(chǎng)并不能很好地反映土地的真實(shí)價(jià)格，無(wú)法在土地稀缺性基礎(chǔ)上合理配置土地，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，土地集約利用水平不高。土地要素處于牽一發(fā)而動(dòng)全身的地位，直接影響了其他要素的配置。例如，注重土地城鎮(zhèn)化，而忽略人的城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致大量占用農(nóng)用地，誘導(dǎo)巨額投機(jī)性資本投入房地產(chǎn)業(yè)，推高了城市房?jī)r(jià)，使農(nóng)村人口遷移城鎮(zhèn)的成本加大。

第二，戶籍制度由于與城鄉(xiāng)居民就業(yè)、教育、住房和其他社會(huì)福利等緊密聯(lián)系在一起，事實(shí)上限制了農(nóng)民在城市定居的權(quán)利，成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要障礙之一。雖然改革現(xiàn)行戶籍制度的呼聲很大，但是改革進(jìn)程緩慢。以暫住證、居民身份證、積分制、居住證制度應(yīng)對(duì)僵硬的戶籍管理制度，這當(dāng)然是一個(gè)進(jìn)步。但必須指出的是，這些制度的實(shí)施并未在本質(zhì)上改變戶籍制度的剛性，甚至還因各種改革增加了所有人的潛在交易成本。換句話說(shuō)，以往的各種戶籍改革并沒(méi)有便利公民，相反卻是增加了負(fù)擔(dān)，公民所需要的各種證件從戶口簿增加到了身份證和戶口簿?，F(xiàn)行戶籍制度下通過(guò)一系列規(guī)定大大提高了農(nóng)民進(jìn)入城市的成本，事實(shí)上排斥了絕大部分的農(nóng)民進(jìn)城定居。

第三，土地財(cái)政存在諸多弊端，財(cái)政支農(nóng)資金有限。普遍認(rèn)為，分稅制改革后，財(cái)權(quán)過(guò)分集中在中央政府，地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱，地方不得不另辟財(cái)源，土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。特別是金融危機(jī)期間，執(zhí)行拉動(dòng)內(nèi)需的政策，各地方地鐵、公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投資猛增。當(dāng)支出超過(guò)收入時(shí)，地方政府被迫依靠土地轉(zhuǎn)讓金和土地抵押貸款彌補(bǔ)財(cái)政赤字。在國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出中，地方財(cái)政狀況起著決定性作用。不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距造成對(duì)農(nóng)支出也存在巨大差距：在東部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)狀況好，地方政府財(cái)力雄厚，對(duì)農(nóng)支出比較有保障；而在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財(cái)政則普遍吃緊，有的甚至只夠維持基本行政人員開(kāi)支，財(cái)政支農(nóng)資金有限。

(二)就業(yè)的拉力作用未有效發(fā)揮

城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度取決于兩個(gè)方面：一是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的規(guī)模，是謂推力；二是城市對(duì)勞動(dòng)力的需求，是謂拉力。而后者往往是主要因素。

2014年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速7.4%，創(chuàng)1990年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)3.8%以來(lái)最低。得益于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及新的商業(yè)登記制度等一系列改革，創(chuàng)業(yè)門(mén)檻大大降低，就業(yè)并未出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。但是中國(guó)就業(yè)出現(xiàn)了許多新問(wèn)題，比如農(nóng)民工工作待遇差、大學(xué)生就業(yè)率低；勞動(dòng)力老齡化趨勢(shì)明顯、中老年人就業(yè)難；東部大城市就業(yè)機(jī)會(huì)多、中西部小城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)少。

出現(xiàn)這些問(wèn)題主要是由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域發(fā)展不平衡、人口老齡化原因等造成的。在拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車(chē)中，投資、出口居于主導(dǎo)地位，消費(fèi)的基礎(chǔ)作用還有待發(fā)揮。政府主導(dǎo)的投資又過(guò)于集中在基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)、工業(yè)三大領(lǐng)域；企業(yè)的投資也出現(xiàn)偏差，主要關(guān)注于產(chǎn)業(yè)鏈的上游和下游，對(duì)設(shè)計(jì)研發(fā)、品牌塑造、營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、核心競(jìng)爭(zhēng)力培養(yǎng)關(guān)注不夠，熱衷于加工制造、代工、壓縮成本，其導(dǎo)致的后果就是農(nóng)民工待遇差，大學(xué)生就業(yè)崗位少。中國(guó)工業(yè)發(fā)展有兩個(gè)特征：一是產(chǎn)業(yè)增加值率低；二是主要參與加工裝配環(huán)節(jié)的分工。這種分工模式影響了我國(guó)企業(yè)的獲利能力，資本積累緩慢，不利于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)小，也無(wú)法給予農(nóng)民工更高的工資，以支持其家庭整體的定居城市，于是農(nóng)民工只能選擇個(gè)人遷移模式。而家庭遷移卻是以人為本的城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義，這樣才能真正促進(jìn)農(nóng)村土地的集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。而目前仍然是留守的婦女、老人繼續(xù)從事著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，資金、技術(shù)、土地等資源未得到最優(yōu)配置。

目前，農(nóng)村人口老齡化已經(jīng)成為一個(gè)不可回避的重大問(wèn)題。盡管人口老齡化是全社會(huì)的普遍現(xiàn)象，但據(jù)“我國(guó)農(nóng)村老齡問(wèn)題研究”課題組陳昱陽(yáng)的報(bào)告，農(nóng)村老年人口規(guī)模是城市的1.69倍，城市老年人口比重為7.97%，而農(nóng)村老年人口比重已超過(guò)18.3%。解決中老年人就業(yè)問(wèn)題是今后十多年全社會(huì)面臨的難題。

從區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源集中于沿海大城市，吸引了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，日益受到資源環(huán)境承載力的制約，城市生活成本越來(lái)越高。西部地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)成為生產(chǎn)要素凈流出單位，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢，產(chǎn)業(yè)難以集聚，工作機(jī)會(huì)少，勞動(dòng)力資源流失嚴(yán)重。老工業(yè)基地近幾年來(lái)在經(jīng)濟(jì)體制改革中從國(guó)有、集體大中型企業(yè)中精減下來(lái)大量的下崗失業(yè)人員，進(jìn)一步加劇了就業(yè)問(wèn)題。各級(jí)城市，特別是中小城市提供就業(yè)崗位吸納勞動(dòng)力的能力有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受到自身發(fā)展模式及條件的限制，無(wú)法進(jìn)一步大規(guī)模吸納勞動(dòng)力。

(三)政府機(jī)會(huì)主義帶來(lái)巨大交易成本

目前來(lái)看，政府行為還難以做到完全的公正、高效與廉潔，在農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中存在大量尋租的現(xiàn)象，在新農(nóng)村建設(shè)中貪污、挪用支農(nóng)資金的事件屢有發(fā)生。與市場(chǎng)機(jī)制相比，政府主導(dǎo)的機(jī)制的資源配置效率反而更低。比如一些地方政府出于政績(jī)考慮，提出過(guò)高的脫離民情的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，關(guān)注重城鎮(zhèn)化速度，忽視城鎮(zhèn)化質(zhì)量，以首長(zhǎng)命令方式?jīng)Q策，靠行政手段推動(dòng)，發(fā)展一些缺乏工商業(yè)支撐的“城鎮(zhèn)”，違背了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。許多小城市及縣城卻提出“建設(shè)國(guó)際性大都市”、打造“東方迪拜”等口號(hào)，缺水城市大量挖人工湖，新建的住宅樓入住率很低，投資數(shù)億元的基礎(chǔ)設(shè)施閑置，巨資打造的標(biāo)志性建筑不久又被拆除，這些政府主導(dǎo)的投資行為造成了極大的資源浪費(fèi)。

在新農(nóng)村建設(shè)中也是如此，許多地方政府熱衷于統(tǒng)一規(guī)劃和集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓，忽視城鎮(zhèn)化作用下大量農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市的事實(shí)，新建設(shè)的幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、公園等利用率很低，很多村民還是選擇到城鎮(zhèn)醫(yī)院看病，有條件的還是選擇把子女送到城鎮(zhèn)讀書(shū)。把城鄉(xiāng)一體化等同于村莊道路硬化、村莊亮化，村內(nèi)主干道和公共場(chǎng)所路燈安裝率達(dá)到100%，建設(shè)村莊休閑健身綠地，占用了很多寶貴的耕地資源，忽視村莊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際[7]。

(四)高成本城鎮(zhèn)化抑制了農(nóng)民以家庭模式向城鎮(zhèn)遷移

從政府角度看，轉(zhuǎn)變農(nóng)民工為城鎮(zhèn)居民，就要相應(yīng)地為其提供與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的城市藍(lán)皮書(shū)的計(jì)算，農(nóng)民工市民化的人均成本是13.1萬(wàn)元，我國(guó)城鎮(zhèn)化需要的公共成本差不多是50余萬(wàn)億元，這個(gè)成本本身包括住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)福利方面的政府支出。單純從這一支出的數(shù)字來(lái)看城鎮(zhèn)化的成本確實(shí)驚人，所以能不能有一個(gè)很好的機(jī)制解決農(nóng)民工市民化的成本負(fù)擔(dān)問(wèn)題，從收益角度正確看待農(nóng)民工市民化成本問(wèn)題，將成為城鎮(zhèn)化能否順利推進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵。

從農(nóng)民角度看，農(nóng)民進(jìn)城要支付相應(yīng)個(gè)人成本，一方面城市的生活成本不斷攀升，另一方面農(nóng)民并未從農(nóng)村土地、房屋等財(cái)產(chǎn)上獲得進(jìn)城所需的資本。農(nóng)民是否遷移到城鎮(zhèn)既要考慮在城市所獲得的收入，也要考慮城市生活所需費(fèi)用、社區(qū)認(rèn)同等顯性和隱性成本，還要考慮可能放棄農(nóng)村土地、農(nóng)業(yè)戶籍所享有的福利等機(jī)會(huì)成本，特別是隨著農(nóng)民預(yù)期自己在農(nóng)村的各項(xiàng)資產(chǎn)會(huì)不斷升值，普遍對(duì)放棄農(nóng)村戶籍持觀望態(tài)度，有的甚至把戶口從城市遷回農(nóng)村。從農(nóng)民自主作出的經(jīng)濟(jì)決策結(jié)果可以看出，城鎮(zhèn)化成本越來(lái)越高抑制了農(nóng)民以家庭模式向城鎮(zhèn)遷移。

三、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的指導(dǎo)框架

(一)以進(jìn)行制度性變革作為首要前提

解決的辦法有兩種：一是在土地制度、宅基地制度上賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，土地是農(nóng)民安身立命的根本，土地交易要由市場(chǎng)主導(dǎo)，政府征收土地要依據(jù)法定程序，保護(hù)農(nóng)民利益。明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，探討宅基地自由交易制度，在農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的時(shí)候，不能讓農(nóng)村住房長(zhǎng)期空置甚至廢棄，造成資源的浪費(fèi)。二是通過(guò)戶籍制度改革促使農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，使農(nóng)民工享有平等的公民權(quán)，城市所提供的公共服務(wù)能夠覆蓋農(nóng)民工群體，讓進(jìn)城的農(nóng)民工依然可獲取自己在農(nóng)村的資產(chǎn)所帶來(lái)的收益。打破地域限制、部門(mén)分割，使農(nóng)民工在任何地區(qū)都可以獲得政府援助。義務(wù)教育體系、社會(huì)保障體系、公共醫(yī)療體系能夠覆蓋城鄉(xiāng)，并實(shí)現(xiàn)均等化。在這種情況下，就不會(huì)出現(xiàn)隨著農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益和公共服務(wù)性收益提高而產(chǎn)生勞動(dòng)力回流現(xiàn)象，才能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的合理配置，此時(shí)的新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化將實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)以推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為關(guān)鍵路徑

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)與第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)有密切關(guān)系，并不像傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)僅局限于第一產(chǎn)業(yè)。美國(guó)農(nóng)業(yè)如果僅僅從種養(yǎng)業(yè)來(lái)看占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重很小，但如果把農(nóng)業(yè)延伸出去的農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易、農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游、文化休閑等產(chǎn)業(yè)包括進(jìn)去，美國(guó)的農(nóng)業(yè)大體可以達(dá)到國(guó)民生產(chǎn)總值的20%左右。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可以支撐城鎮(zhèn)化。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了四個(gè)方面的支撐。一是農(nóng)產(chǎn)品支撐。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)除了能提供更優(yōu)質(zhì)、安全的傳統(tǒng)的食物產(chǎn)品外，還能提供景觀性產(chǎn)品，比如：花卉、苗木等，成為城市發(fā)展不可缺少的部分，起著美化和生態(tài)功能，體現(xiàn)著城市的形象與品質(zhì)。二是產(chǎn)業(yè)支撐?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈延伸，把種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品物流商貿(mào)、休閑旅游等聯(lián)系起來(lái)，所以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是通過(guò)向產(chǎn)業(yè)鏈下游延伸以支撐城鎮(zhèn)化。三是環(huán)境支撐?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)發(fā)展缺少特色，千城一面，忽略生態(tài)環(huán)境的城市盲目擴(kuò)張也導(dǎo)致有些城市品質(zhì)很差。通過(guò)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的多種功能拓展，使城鎮(zhèn)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)多功能的載體，分享其帶來(lái)的收益，可以體現(xiàn)城市特色，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。除了大城市，中小城市更應(yīng)該注重與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的結(jié)合，建設(shè)生態(tài)良好型城鎮(zhèn)，相比于大城市也更容易做到這一點(diǎn)。四是生產(chǎn)要素支撐。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)通過(guò)土地和勞動(dòng)力兩大生產(chǎn)要素為城鎮(zhèn)發(fā)展提供支撐。土地成為城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展的最大制約因素，城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張離不開(kāi)土地的非農(nóng)化，目前來(lái)看，土地非農(nóng)化受到諸多限制，而通過(guò)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收，節(jié)約出的土地供城鎮(zhèn)發(fā)展使用。同時(shí)也進(jìn)一步解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供源源不斷的勞動(dòng)力資源。但要注意的是，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐城鎮(zhèn)化需要有制度保障，不能犧牲農(nóng)民利益，避免演變成犧牲農(nóng)業(yè)以支撐城鎮(zhèn)化，要使城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)共進(jìn)[8]。

(三)走包容性的城鎮(zhèn)化道路

未來(lái)的城鎮(zhèn)化必須重視真實(shí)城鎮(zhèn)化率的提高，走符合中國(guó)國(guó)情和環(huán)保理念的、包容性的城鎮(zhèn)化道路，現(xiàn)行的偏重自我建設(shè)的城鎮(zhèn)化道路將阻礙經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。提高人口集聚能力的前提是提高產(chǎn)業(yè)集聚能力，許多地方響應(yīng)國(guó)家號(hào)召發(fā)展了很多小城鎮(zhèn)，但由于缺少相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民即使落戶了城鎮(zhèn)也不能順利就業(yè)，這樣的城鎮(zhèn)是缺乏吸引力的，最終只能淪為一座空城[9] [10]。

發(fā)揮城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚功能，通過(guò)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，由低附加值環(huán)節(jié)向高附加值環(huán)節(jié)擴(kuò)展，可以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口密度的迅速提升。過(guò)去中國(guó)GDP每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，會(huì)拉動(dòng)大約100萬(wàn)人就業(yè)。經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，尤其是隨著服務(wù)業(yè)的加快發(fā)展，目前GDP每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，就能夠拉動(dòng)130萬(wàn)甚至150萬(wàn)人就業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)促進(jìn)效應(yīng)遠(yuǎn)超第二產(chǎn)業(yè)。

(四)以城鄉(xiāng)一體化作為最終目標(biāo)

城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程是逐漸縮小城鄉(xiāng)差距，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、農(nóng)村社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民變市民的過(guò)程。其宗旨在于解決農(nóng)村問(wèn)題，途徑是以城帶鄉(xiāng)，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，我們要從更為寬廣的視角來(lái)理解城鎮(zhèn)化的過(guò)程。農(nóng)村勞動(dòng)力遷移城鎮(zhèn)，不僅僅是為了取得城鎮(zhèn)戶口，不僅僅是為了從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，根本目的在于改善自身的生活。政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化的目的，也不是讓所有農(nóng)村人口都遷移到城市，而是要讓所有人口，包括居住在城市還有農(nóng)村都能享受城鄉(xiāng)等值的生活，城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是城鄉(xiāng)一體化。

從城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史看，城鎮(zhèn)化經(jīng)過(guò)了城市人口占總?cè)丝诒戎財(cái)U(kuò)大的階段，進(jìn)而進(jìn)入郊區(qū)化階段。前一階段城市人口比重達(dá)到60%～80%，甚至更多，受城市病的困擾，市民又開(kāi)始出現(xiàn)向城市郊區(qū)、小城市遷移的趨向。可以說(shuō)，第二階段的城鎮(zhèn)化，是對(duì)前一階段的修正，減輕城市規(guī)模過(guò)大的負(fù)面影響。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化沒(méi)有必要重走發(fā)達(dá)國(guó)家的老路，現(xiàn)在就可以通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化的統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。“城鎮(zhèn)化”一詞本身就包含了積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)的政策取向，只是在實(shí)踐上還存在很多問(wèn)題需要破解[11]。

[1]孫正林，王立民.基于扎根理論的村莊勞動(dòng)力資源流動(dòng)趨向及動(dòng)因分析[J].學(xué)術(shù)交流，2014，(11):129-134

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[10]徐雙明.提升公共產(chǎn)品供給能力：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口[J].西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(2)：92-96.

[11]梁 穎，蔡承智．基于非均衡增長(zhǎng)理論的城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)的區(qū)域優(yōu)先序選擇[J]．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2011，39(28):15-18.

[責(zé)任編輯：趙春江]

Analysis on Coordination Mechanism of Urbanization and New Rural Construction:Build a Holistic Framework

WANG Li-min, SUN Zheng-lin

(College of Economic & Management, Northeast Forestry University, Harbin 150040,China)

Urbanization and new rural construction is two strategies proposed by the Chinese government aims to achieve urban and rural harmonious development，in practice, each facing a lot of problems. Lessons learned from new rural construction, and explore path to the realization of new urbanization, it needs to clarify the relationship between urbanization and new rural construction, to find a breakthrough the urbanization and new rural construction coordination. Now it faces a number of obstacles factors: such as system obstacle, involving the current land circulation system, migration system, financial system, etc; insufficient effective demand of urban labor market; the high cost of urbanization; resources and environment carrying capability; the adverse impact of government opportunism. In order to achieve the coordinated development of urbanization and new rural construction, we should promote the reform as the most important prerequisite, promote agricultural modernization as a key route, urban-rural integration as the ultimate goal, inclusive urbanization as an effective way.

urbanization; new rural construction; urban and rural harmonious; coordination mechanism

2015-03-15

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目(2572014AC05)；教育部高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)科研基金項(xiàng)目(20110062110011)

王立民(1981-)，男，黑龍江依安人，博士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策研究。 通訊作者：孫正林(1965-)，男，黑龍江尚志人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。

F292

A

1671-7112(2015)03-0091-07