劉騰

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東泰安271018）

關(guān)系行政對政府政策運行影響分析
——以泰安地區(qū)民辦教師政策運行為例

劉騰

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東泰安271018）

人際關(guān)系滲透到政治生活中，就會產(chǎn)生關(guān)系行政。政府政策運行活動作為政治行為的一種，難免深陷“人情陷阱”。根據(jù)對泰安地區(qū)民辦教師政策運行過程的研究分析和對近年針對民辦教師“轉(zhuǎn)正”“清退”等政策研究成果的梳理發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)代社會，個人或團體為維護(hù)自身利益,破壞正常的政策約束，嚴(yán)重情況下，關(guān)系的影響力甚至將強于政策本身影響力。通過關(guān)系行政對政府政策運行過程的影響作用進(jìn)行分析，為政府政策措施的制定和實施執(zhí)行探尋合理思路以及高效的途徑。

關(guān)系行政；政策運行；民辦教師；人際關(guān)系

一、理論背景與問題的引出

（一）理論背景

費孝通對于人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有著這樣的論述，每個人是他的人際關(guān)系網(wǎng)的中心，中國的社會生活就是在這樣的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行的。無獨有偶，梁漱溟對于我國社會本位時提到，比之于西方社會，中國社會既不是個人本位，也不是社會本位，而是一個關(guān)系本位的社會?！安话阎攸c放在任何一方而從乎其關(guān)系，彼此相交換；其重點放在關(guān)系上了”[1]。由此可見，在社會生活中，關(guān)系似乎發(fā)揮了不可替代的作用[2]。所以，“找關(guān)系”“拉攏關(guān)系”這樣的非正式行為在人們的思想中根深蒂固，融入到社會生活的各個層面，內(nèi)嵌于政策運行活動中，則會出現(xiàn)關(guān)系行政。

關(guān)于人際關(guān)系對政策的影響，學(xué)術(shù)界的研究是富有價值的，尤其是對于人際關(guān)系對政策運行產(chǎn)生的后果進(jìn)行了比較深刻的分析，對于如何改善這種現(xiàn)狀也提出了有價值的建議。目前文獻(xiàn)中學(xué)者們對于理論分析得較為透徹，但并沒有加入實證和案例分析。在目前的政策研究階段，加入實證和案例進(jìn)行細(xì)致的分析對于相關(guān)理論升華大有裨益，同時對于實際問題的解決也大有幫助。本文試圖把泰安市B地區(qū)民辦教師轉(zhuǎn)正政策運行中的實證與理論給予整合，進(jìn)而生動地展現(xiàn)出更接近內(nèi)嵌于關(guān)系行政的我國政策運行的實然狀態(tài)。

（二）問題的引出

民辦教師是我國在經(jīng)濟落后、公辦教師的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足教育事業(yè)發(fā)展需要的特定歷史時期出現(xiàn)的教師隊伍，是我國廣大農(nóng)村中小學(xué)教師的重要組成部分。由于民辦教師性質(zhì)的特殊性，決定了他們不可能長期存在下去。因此，國家出臺了一系列政策，統(tǒng)籌解決民辦教師問題。

1992年8月，國家教委、國家計委、人事部、財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強民辦教師工作若干問題的意見》，明確提出了解決民辦教師問題的“關(guān)、轉(zhuǎn)、招、辭、退”五字方針[3]。1994年的全國教育工作會議上，黨中央、國務(wù)院明確提出，“爭取到本世紀(jì)末基本解決民辦教師問題”。1994年，泰安市市委、市政府督促教育局做出了“年底在全省率先解決民辦教師轉(zhuǎn)公辦問題”的決定，要求通過競爭考試的方式將民辦教師全部轉(zhuǎn)為公辦教師。

泰安市共有16 196名在編民辦教師，經(jīng)過考核考試之后，有14 416名被轉(zhuǎn)招為公辦教師，轉(zhuǎn)招率為89%，未被轉(zhuǎn)招的有1 780人[4]。就政策本身而言，上述政策文件可以在一定程度上解決社會資源在民辦教師和公辦教師中分配不均衡的現(xiàn)象，提高民辦教師待遇，轉(zhuǎn)變民辦教師身份，解決民辦教師的后顧之憂，對于民辦教師來說不失為一件大好事。從實際進(jìn)展情況而言，全國各縣市區(qū)也的確響應(yīng)國家號召，轉(zhuǎn)招了部分民辦教師，解決了民辦教師問題，形勢喜人。泰安市人民政府在1994年底召開會議宣讀了民辦教師轉(zhuǎn)公辦教師的通知及人員名單,至此，民辦教師在泰安宣告成為歷史[5]。但是從近年來教育部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,泰安市民辦教師群體上訪次數(shù)仍然居高不下，成為泰安市最不穩(wěn)定群體之一。本文將以近些年來國家推行的民辦教師政策為實證基礎(chǔ)，來探討泰安地區(qū)民辦教師政策運行中的關(guān)系行政現(xiàn)象。

二、關(guān)系行政運行的不良影響

（一）動搖政府公信力和政策運行的權(quán)威性

國家和各級政府的權(quán)威可以在政策上體現(xiàn)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于政策執(zhí)行體系中的最末梢。在政策執(zhí)行過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家各級政府的縮影,代表著黨和國家的權(quán)威[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對政策的目標(biāo)群體——廣大人民群眾,其言行直接關(guān)系到黨和國家的權(quán)威和形象[7]。一旦關(guān)系行政使得政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)游離于正式的執(zhí)行規(guī)則之外，政策的權(quán)威性就會受到挑釁和侵蝕，在這樣的情況下，國家和政府的權(quán)威和公信力就會大打折扣。

任何社會都是人與人互動的關(guān)系社會。在正常的社會中，政策運行過程是展現(xiàn)政府權(quán)威的過程，關(guān)系行政、人情行政理應(yīng)是不能左右政策和制度的。但是中國是關(guān)系本位的社會，關(guān)系行政卻依然存在。在筆者通過對B地區(qū)民辦教師群體的訪談得知，在1994年民辦教師轉(zhuǎn)正過程中，所有的考試考核或者其他方式，都是為了獲得一張轉(zhuǎn)正的表，一張表代表一個轉(zhuǎn)正指標(biāo)。在訪談未轉(zhuǎn)公辦的L的過程中發(fā)現(xiàn)，L因病沒有參加考試，而且沒有關(guān)系導(dǎo)致最終沒有轉(zhuǎn)正。她情緒激動地提到在同時沒有考試的情況下，她和S去鎮(zhèn)里要轉(zhuǎn)正的表，在當(dāng)時當(dāng)?shù)劓?zhèn)上并沒有給他們表。而后來，一同去的S因為找到了鎮(zhèn)上的關(guān)系，要來了表就轉(zhuǎn)上了，她沒有轉(zhuǎn)上。L說的情況筆者在對其他民辦教師進(jìn)行訪談的過程中得到驗證，民辦教師群體對此頗有怨言。

由此可見，當(dāng)關(guān)系這種無形的力量滲透到政策運行過程中時，政策運行就會變成關(guān)系行政，那么當(dāng)初的政策就會變得混亂，政策執(zhí)行也變得無章可循。這不僅動搖了國家和各級政府的公信力和政策執(zhí)行的權(quán)威性，也會對以后政策的推行帶來障礙，造成政策阻滯。

（二）造成關(guān)系尋租，提高政策運行成本

當(dāng)關(guān)系行政滲透甚至是主導(dǎo)政策運行過程時，政策執(zhí)行就不再按照政策嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，而是通過關(guān)系這種非正式行為來疏通，在這樣的情況下，人們就會利用自己的關(guān)系網(wǎng)，違反政策規(guī)定，漠視政策權(quán)威，盡最大限度滿足一己私利。

未轉(zhuǎn)公辦的民辦教師Z是1982年被清退，他提到，B地區(qū)在1981年和1982年進(jìn)行了兩次較大規(guī)模的民辦教師清退，1981年清退時候看考試成績和考察成績，對不好的進(jìn)行了清退。但是后來有些有關(guān)系的又回到學(xué)校繼續(xù)當(dāng)民辦教師。1982年清退過程中，沒有進(jìn)行考察或者考試，不看成績，只看有沒有關(guān)系，他和很大一批沒有關(guān)系的民辦教師被清退。還有已轉(zhuǎn)公辦教師的Y提到，在1994年民辦教師轉(zhuǎn)招考試時，當(dāng)時與她一同考試的民辦教師擔(dān)心考試通不過，為了讓監(jiān)考寬松有機可乘，于是就騎上車子去找監(jiān)考老師送禮，后來直接送到考場里。在民辦教師轉(zhuǎn)正清退過程中可以看出，關(guān)系在此過程中起了很大的作用，而民辦教師關(guān)系網(wǎng)的建立很多也是通過送禮或者能說會道建立起來的。

政策執(zhí)行者利用手中權(quán)力通過關(guān)系尋租獲取利益，與政策目標(biāo)群體共同瓜分政策資源，用利益構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)。如此循環(huán)往復(fù)，本應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范的政策執(zhí)行就失去了其嚴(yán)肅性。在關(guān)系嚴(yán)重資本化這樣的社會風(fēng)氣下，不僅僅是那些違背政策標(biāo)準(zhǔn)的行為需要關(guān)系疏通，就連那些合理合法的行為也要通過關(guān)系來實現(xiàn)，這樣就使得政策執(zhí)行成本居高不下，權(quán)利尋租，甚至導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)大相徑庭。

（三）扭曲政策資源分配

一般來說，政策的推行就是為了平衡社會資源分配不均，然而政策執(zhí)行中的關(guān)系行政卻影響這樣的政策目標(biāo)的實現(xiàn)，有時甚至?xí)觿≠Y源分配的不均。顯而易見，越是居于人際關(guān)系結(jié)構(gòu)的核心和上層的個體占有和將獲取的社會資源機會就越多，反之亦然[8]。有權(quán)有勢的人本來就已經(jīng)擁有較多的社會資源，他們也更容易動用關(guān)系通過制度外途徑走捷徑，使政策滿足私人利益；相反，那些無關(guān)系無權(quán)無勢的平民百姓很難通過攀附關(guān)系使得政策向有利于自己利益的方向轉(zhuǎn)變，所以他們就會深陷孤立無援的邊緣地帶的泥潭，成為政策運行過程中的“局外人”。

在民辦教師調(diào)研訪談過程中，上文提到的L提供了這樣一個情況，曾擔(dān)任校長，后調(diào)往教辦的某教育部門人員P，他的兒子是啞巴，因為獲得了轉(zhuǎn)正的表也轉(zhuǎn)為公辦教師。另外，提前退休未轉(zhuǎn)公辦的W提到，B是政府工作人員，他的媳婦是“黑民辦”，不登記在編，當(dāng)時沒有民辦教師了。按理說她不符合當(dāng)時1987年登記在編的硬性條件，不應(yīng)轉(zhuǎn)正。但是把他媳婦加到民辦教師的冊子里，最終參加了考試順利轉(zhuǎn)成了公辦。

這種例子在民辦教師轉(zhuǎn)正過程中屢見不鮮。由于關(guān)系的介入，民辦教師有限的轉(zhuǎn)正名額讓那些不符合條件的權(quán)利依附者占用，而導(dǎo)致一些教學(xué)成績突出教學(xué)年限長的民辦教師最終不能轉(zhuǎn)正，這就是關(guān)系行政對政策資源分配造成的扭曲。

三、關(guān)系行政運行的合理性

（一）賦予政策靈活性，留有余地

一般來說,政策面前人人平等，但是過于強調(diào)制度嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)而不知靈活變通似乎讓政策僵硬呆板缺少了一點“人情味”。就拿民辦教師政策來說，其初衷就是為了平衡民辦教師之間收入分配，提高民辦教師的生活水平，但是在筆者對民辦教師政策閱讀的過程中，發(fā)現(xiàn)部分政策存在轉(zhuǎn)正條件一刀切，有違初衷。如1984年山東省教育廳等聯(lián)合下發(fā)的魯教人字49號文件《關(guān)于擇優(yōu)錄取部分民辦教師為公辦教師的通知》中規(guī)定：1978年以來被授予優(yōu)秀教師、勞動模范、先進(jìn)工作者、優(yōu)秀班主任和被評為特級教師的現(xiàn)任民辦教師；教齡在18年以上的中師畢業(yè)生且一直在教學(xué)工作崗位上的民辦教師；教齡六年以上，并在國家認(rèn)可的函大、夜大等取得大專學(xué)歷的現(xiàn)任民辦教師[9]。

政策一刀切雖然可以過濾一些個人的或者是局部的私立訴求，但是該政策過分強調(diào)了學(xué)歷以及教學(xué)榮譽，不重視民辦教師對農(nóng)村教育事業(yè)的實際貢獻(xiàn),尤其是對于個別邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困山區(qū)并不適用。在這些地區(qū)很多擔(dān)任教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)工作、教學(xué)骨干工作、教學(xué)水平突出的民辦教師卻很難符合轉(zhuǎn)正條件。對于部分低學(xué)歷、但教育教學(xué)水平很高的民辦教師存在不公平對待。在某種意義來說，關(guān)系行政打破了政策的非人格化標(biāo)準(zhǔn)，為滿足個體的局部利益訴求提供了一種可行的途徑，提高了政策滿足個人和團體利益訴求的效率。

（二）消解政策部分強制力

一般說來，所有的政策都有剛性的制度規(guī)定，民辦教師政策也不例外。在關(guān)系行政的大背景下，民辦教師在遭受清退或者不能轉(zhuǎn)正的威脅下，他們首先想到的是通過關(guān)系使得政策朝著有利于自身利益的方向變通，而不是組織權(quán)益同樣被威脅的民辦教師采取大規(guī)模政治化的極端行動去抵制政策來爭取權(quán)益。所以關(guān)系行政使得政策帶有了一定的彈性，消解了部分強制力，大大降低了被執(zhí)行者與政府發(fā)生對抗的可能性。在一定程度上，關(guān)系行政對于穩(wěn)定社會秩序，減小政策執(zhí)行阻力有一定的積極作用。

四、結(jié)論與反思

在西方社會，人際規(guī)則并不是按照“人情”進(jìn)行的，而是按照“契約”進(jìn)行的。這樣情況下的人際規(guī)則對國家的法律、規(guī)則和制度都不構(gòu)成實質(zhì)性的威脅，這成為西方社會進(jìn)入官僚制社會甚至超越了官僚制社會的重要原因。通過關(guān)系行政在民辦教師政策運行過程中的影響分析，可以得出一個結(jié)論：在現(xiàn)代社會，個人或團體為維護(hù)自身利益,破壞正常的政策約束，嚴(yán)重情況下，關(guān)系的影響力似乎強于政策。在我們的社會生活中，關(guān)系已經(jīng)滲透到政策運行的始終,政策不再是自上而下嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，而是利益相關(guān)者用關(guān)系與政策進(jìn)行博弈的互動過程，這種行為使得政策運行空間無限外延。

雖然上文提到關(guān)系行政在政策執(zhí)行中的存在有一定的合理性空間，但是從長遠(yuǎn)來看，關(guān)系行政會動搖政府公信力，造成權(quán)力尋租，損害社會的公平公正，從而引起政府的治理危機。關(guān)系行政已經(jīng)滲透到社會生活中，它的不利影響是持久而深遠(yuǎn)的，想要改變這種局面需要長期的努力。

[1]梁漱溟.中國文化要義[M].上海：學(xué)林出版社，2000:93.

[2]丁煌,汪霞.“關(guān)系運作”對地方政府政策執(zhí)行力的影響及思考[J].新視野,2012(6):61-62.

[3]王殿青.中國民辦教師轉(zhuǎn)正研究[D].武漢：華中師范大學(xué),2009.

[4]孟旭,馬書義.中國民辦教師現(xiàn)象透視[M].廣西：廣西教育出版社，1999：94.

[5]佚名.泰安民師全部“轉(zhuǎn)公”[N].中國教育報.1994-12-31（2）.

[6]袁勝.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行偏差研究[D].長沙：湖南師范大學(xué),2011.

[7]駱文偉.“三支一扶”計劃政策梗阻與消解[J].重慶文理學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2010，29（6）：67-71.

[8]沈春萍,范贏.行政生態(tài)學(xué)視域下當(dāng)代中國行政管理分析[J].科技視界,2014(24):192-193.

[9]魏峰.彈性與韌性[M].上海：上海三聯(lián)書店,2009:129-130.

責(zé)任編輯：吳強

Study on the Influence of Guanxi Adm inistration on the Government’s Policy Functioning—A Case of Civilian-mangaged Teachers’Policy Functioning in Tai’an Area

LIU Teng
(College of Humanities and Law,Shandong Agricultural University,Tai’an Shandong 271018，China)

Interpersonal relationships permeate through political life,and Guanxiadministration will appear.As one kind of political act,government’s policy functioning will fall into“the trap of humanity”.According to the study on civilian-managed teachers’policy functioning in Tai’an area and disentangle the study resultof civilian-managed teachers’“convertion”and“dismission”policy in recent years,inmodern society,for self-interest,individual or group destroy the restraintof policy,in serious condition,the influence of guanxiwill even be stronger than policy itself.Through the study of the influence of Guanxiadministration on government’s policy functioning,the reasonable idea and efficientway were explored on the formulation and implementation of government’s policy.

Guanxiadministration;policy functioning;civilian-managed teachers;interpersonal relationships

G451.2

：A

：1673-8004（2015）06-0109-04

2014-12-27

劉騰（1990—），女，山東泰安人，碩士研究生，主要從事民辦教師政策研究。