嚴(yán)明明

(長(zhǎng)春師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130032)

公共服務(wù)是以公眾為對(duì)象，滿足公共需要的活動(dòng)或行為。公共服務(wù)的基本使命是滿足公眾的需要。從這一角度出發(fā)，對(duì)公共需求的滿足包括直接滿足和間接滿足。據(jù)此，可以將公共服務(wù)區(qū)分為間接意義上的公共服務(wù)和直接意義上的公共服務(wù)。間接意義上的公共服務(wù)包括國(guó)家所從事的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等一些職能活動(dòng)。這些政府行為的共同點(diǎn)是它們都能間接地發(fā)揮滿足公民需求的作用。公民作為人，有著生存、生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂(lè)的直接需求。對(duì)這些直接的公共需求的滿足屬于直接意義上的公共服務(wù)范疇。根據(jù)研究需要，我們從直接意義的角度對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)涵予以界定:公共服務(wù)是國(guó)家在特定的社會(huì)發(fā)展階段，以滿足直接公共需求為目的，依照本國(guó)的政治決策程序，基于合理性原則，政府利用公共資源和財(cái)政資金為整個(gè)社會(huì)和特定社會(huì)群體提供的所有服務(wù)。

2004年2月，溫家寶同志明確提出“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障和教育科技、文化、衛(wèi)生體育等公共事業(yè)，發(fā)布信息等，為公眾生活和參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件?！保?］以此為指導(dǎo)，本文將公共服務(wù)的基本范圍概括為十個(gè)方面:公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、環(huán)境保護(hù)、公共信息、文體休閑、科學(xué)技術(shù)。

一、公共服務(wù)公平性測(cè)度概述

公共服務(wù)是政府的基本職能之一，也是社會(huì)再分配的重要方式。從公共服務(wù)的屬性來(lái)看，公平性是公共服務(wù)的基本屬性。從公平分配的內(nèi)容和客體來(lái)看，公共服務(wù)作為一種重要公共資源，是公平分配的基本內(nèi)容之一。從公平的本質(zhì)來(lái)看，公平不僅僅是主觀的，也是客觀的。就公平的判斷依據(jù)而言:一方面，公平是人們判斷社會(huì)利益和價(jià)值分配合理性的尺度，是人們的特定價(jià)值取向，是人們對(duì)分配結(jié)果的主觀感受，總是存在著一些主觀性的原則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和公平觀念;另一方面，公平與否通常是通過(guò)客觀事實(shí)予以表征的，人們判斷社會(huì)分配是否公平時(shí)總是通過(guò)對(duì)客觀的分配現(xiàn)狀和相關(guān)數(shù)據(jù)的分析才能得出結(jié)果。就公平的評(píng)價(jià)方法而言:一方面，作為一種價(jià)值尺度，對(duì)公平進(jìn)行評(píng)價(jià)既可以關(guān)注事實(shí)“是否公平”，通過(guò)人們所持有的公平原則而作出一種“質(zhì)”的合理性的價(jià)值判斷，這是主觀的;另一方面，人們又可以通過(guò)一定的實(shí)證和量化分析對(duì)群體和個(gè)體的公平進(jìn)行一種“量”的測(cè)度，這是客觀的。

公共服務(wù)和公平兩個(gè)概念之間存在著相互交織、不可割裂的聯(lián)系。那么，如何對(duì)既存的公共服務(wù)供給情況公平與否以及公平性的程度進(jìn)行衡量呢?這就需要對(duì)公共服務(wù)公平性進(jìn)行評(píng)價(jià)和測(cè)度，以此判斷公平性的現(xiàn)狀。

對(duì)于公共服務(wù)公平性的測(cè)度，目前學(xué)者們比較常用的途徑有三個(gè):一是運(yùn)用公平性測(cè)量的方法測(cè)量特定公共服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容(如衛(wèi)生、教育服務(wù))的公平性;二是通過(guò)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的方式在績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系中設(shè)定衡量公平性的指標(biāo);三是對(duì)公共服務(wù)均等化效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。下文對(duì)這三種主要方法進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。

二、公平性測(cè)量方法

目前學(xué)術(shù)研究中對(duì)公共服務(wù)公平性的測(cè)度主要集中于對(duì)單項(xiàng)公共服務(wù)的公平性測(cè)度，比如對(duì)教育公共服務(wù)和衛(wèi)生公共服務(wù)的測(cè)度。研究所采用的方法主要包括以下幾種:

(一)極差法

極差法主要是將人群按照特定的條件(比如經(jīng)濟(jì)條件)進(jìn)行分組，然后對(duì)這種特定條件中的最高組與最低組之間的測(cè)度因素(比如衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù))的差異進(jìn)行對(duì)比，從而說(shuō)明健康和醫(yī)療狀況在不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況中的人群匯總的分布。如1983年世界銀行的發(fā)展報(bào)告、2000年世界衛(wèi)生組織的世界衛(wèi)生報(bào)告等都采用了這種方法對(duì)衛(wèi)生服務(wù)公平性進(jìn)行測(cè)度。［2］這種方法的優(yōu)點(diǎn)是相對(duì)簡(jiǎn)單明了，能夠比較不同經(jīng)濟(jì)狀況人群的健康差異;缺點(diǎn)是它反映的僅僅是最高組與最低組之間極端的差異狀況，忽視了中間組人群健康狀態(tài)的變化。因而，在實(shí)際應(yīng)用中，極差法不能全面反映各個(gè)組的公平性的狀態(tài)和變化。

(二)洛倫茲曲線和基尼系數(shù)

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，洛倫茲曲線運(yùn)用得比較廣泛，主要是分析社會(huì)財(cái)產(chǎn)或收入分配的公平性狀況。其主要方法是將所要測(cè)度的客體(財(cái)產(chǎn)或收入)以群體或者地區(qū)的形式劃分為若干個(gè)等級(jí)。在這些等級(jí)中，縱軸表示每一個(gè)層級(jí)所擁有的財(cái)產(chǎn)的比率，橫軸表示每個(gè)層級(jí)中的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比率的累計(jì)值，將各個(gè)點(diǎn)相連便可得出曲線。一些學(xué)者利用洛倫茲曲線對(duì)衛(wèi)生服務(wù)和教育服務(wù)的公平性進(jìn)行測(cè)度;與此同時(shí)，基尼系數(shù)通常作為“國(guó)際上用來(lái)衡量資源分配不公平程度的統(tǒng)計(jì)分析指標(biāo)”來(lái)使用。［3］洛倫茲曲線法與極差法相比，具有很大優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗恍枰獙⒉煌娜税凑账鶎偃后w進(jìn)行分層或分組進(jìn)行測(cè)度，其測(cè)度結(jié)果能夠反映所有人的公平性狀況。然而，如果將洛倫茲曲線運(yùn)用于公共服務(wù)公平性的測(cè)度中，它便不能反映經(jīng)濟(jì)狀況的不平等對(duì)相關(guān)服務(wù)的公平性的影響。

(三)集中曲線法

在進(jìn)行衛(wèi)生服務(wù)公平性的測(cè)量中，一些學(xué)者使用了集中曲線法。類似洛倫茲曲線，集中曲線分為縱軸和橫軸?？v軸表示衛(wèi)生費(fèi)用、人群健康或疾病等指標(biāo)累計(jì)百分比，橫軸表示各組人群累計(jì)百分比，將各個(gè)點(diǎn)連接就可以得到該曲線。在橫軸和縱軸之間，還有一條直角平分線。如果健康水平的指標(biāo)在各個(gè)組間的分布是大致相當(dāng)?shù)模敲催@一曲線會(huì)與這條直角平分線重合;反之，如果較低的健康水平指標(biāo)處于較低層的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組，那么曲線將會(huì)位于這條直角平分線的下方。平分線與曲線之間的距離越遠(yuǎn)，健康不公平程度越大。

(四)不平等的斜率指數(shù)

這一方法通常被應(yīng)用于衛(wèi)生公平的測(cè)量。這種方法的基本原理是:首先，根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況的不同對(duì)所要測(cè)度的人群進(jìn)行分組;其次，按照各組的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行排序;最后，計(jì)算出每一個(gè)組的健康狀況的平均值。不平等斜率指數(shù)(SII)是指各組的衛(wèi)生狀況與其對(duì)應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組的序次之間回歸線的斜率，能夠反映出從最低組到最高組之間健康狀況的改變。

(五)泰爾指數(shù)

泰爾指數(shù)可用于衡量個(gè)人之間或者地區(qū)之間收入差距(或稱不平等程度)的指標(biāo)，后來(lái)則廣泛應(yīng)用于分析經(jīng)濟(jì)生活中其他的不平等。泰爾指數(shù)用來(lái)測(cè)度公平的基本原理是:當(dāng)每一個(gè)人所擁有的收入都一樣時(shí)，此時(shí)收入的分布是絕對(duì)公平的;而當(dāng)部分人群占有比其人口比例更高的收入時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生收入不公平現(xiàn)象。有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在對(duì)公平性的評(píng)價(jià)中，泰爾指數(shù)能夠很好地反映地區(qū)內(nèi)部以及地區(qū)間的差異。

以上幾種測(cè)量公共服務(wù)公平的不同方法各有利弊，并且通常是對(duì)單項(xiàng)服務(wù)的測(cè)量，難以反映基本公共服務(wù)項(xiàng)目的多元性和指標(biāo)的復(fù)雜性。我們要研究的基本內(nèi)容是基本公共服務(wù)在群體之間、區(qū)域之間和地區(qū)之間的公平性程度，這將包括多種公共服務(wù)項(xiàng)目和設(shè)定多個(gè)指標(biāo)，因而無(wú)法單純選擇以上某一種方法進(jìn)行測(cè)量，需要尋找更具綜合性的方法。

三、公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)法

公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估是一種全面地對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行管理的工具，其核心在于結(jié)果管理，基本目標(biāo)在于回答組織和個(gè)人是如何行動(dòng)的，是否實(shí)現(xiàn)了既定的目標(biāo)，接受服務(wù)者的滿意度如何。公共服務(wù)的目標(biāo)是多元的，因而公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的考量?jī)r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)也不是單一的。一般來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的考量?jī)r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)包括公平、效率、效益、質(zhì)量等，公平是其中的一項(xiàng)重要價(jià)值訴求和考量標(biāo)準(zhǔn)。那么，是否可以通過(guò)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的方式來(lái)考量公共服務(wù)公平呢?

公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的方法主要包括3E評(píng)價(jià)法、標(biāo)桿管理法、平衡計(jì)分卡法、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等。從公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估所應(yīng)當(dāng)包涵的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，績(jī)效評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)通常不是由單一的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的，而是多種價(jià)值的復(fù)合體。如前所述，公共服務(wù)是政府的基本職能，公共服務(wù)的本質(zhì)屬性是公平性。對(duì)公共服務(wù)考量的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)包括效率、公平、效益、公共性等多重價(jià)值，這些價(jià)值應(yīng)有主次之分。在公共服務(wù)績(jī)效考量指標(biāo)體系的構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)注重對(duì)公平性的考量，增加反映公平性的指標(biāo)所占有的權(quán)重。而現(xiàn)有績(jī)效考量方法在指標(biāo)的選取上和評(píng)估過(guò)程中往往注重對(duì)效率的考量，沒(méi)有能夠充分地顯示出公共服務(wù)公平性的要求和意向，造成了對(duì)公平性價(jià)值考量的缺失。這使公共服務(wù)供給不能夠回歸到應(yīng)有的位置，反而會(huì)加劇已存在的不公平問(wèn)題。

另外，績(jī)效評(píng)估在理論和實(shí)踐方面的成熟程度也對(duì)其應(yīng)用和操作有著關(guān)鍵性的影響。比如在我國(guó)，政府績(jī)效評(píng)估理論與實(shí)踐發(fā)展非常迅速，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然處于“初級(jí)階段”，“在基本理念、實(shí)施原則、評(píng)估能力和操作技術(shù)層面存在著諸多不足”［4］?？?jī)效評(píng)估存在價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不明和盲目附和“潮流“的現(xiàn)象，并延續(xù)了管制型政府模式下的機(jī)械性原則。對(duì)績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建沒(méi)有立足于我國(guó)的具體國(guó)情并考慮政府治理的實(shí)際，而是盲目照搬西方的做法，從而使政府的績(jī)效評(píng)估流于形式。在不合理的績(jī)效評(píng)估體制下，很多地方政府較少考慮體現(xiàn)隱性績(jī)效的項(xiàng)目，而是積極投資于體現(xiàn)顯性績(jī)效的公用項(xiàng)目，這阻礙了政府公共服務(wù)質(zhì)量的提高，延緩了公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。在這種情況下，績(jī)效評(píng)估不能夠反映效率和效益的價(jià)值要求，更不能反映公平的價(jià)值要求。

四、公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)

除了對(duì)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)之外，一些學(xué)者還提出了對(duì)公共服務(wù)均等化水平進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法。

Denhardt夫婦認(rèn)為，對(duì)公共均等化水平的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)從供給的方式和機(jī)制等方面來(lái)考察。政府除了負(fù)責(zé)直接或間接為民眾全面供給公共物品外，還應(yīng)當(dāng)努力促成政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公民之間的互動(dòng)，積極鼓勵(lì)公民參與公共服務(wù)過(guò)程，充分表達(dá)其需求、意見(jiàn)和價(jià)值觀。［5］

趙怡虹等對(duì)建立公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系進(jìn)行了實(shí)證性研究，在充分關(guān)注政府間財(cái)政能力差異的基礎(chǔ)上對(duì)影響中國(guó)基本公共服務(wù)地區(qū)差距的主要因素進(jìn)行了分析。［6］鐘振強(qiáng)、宋丹兵則具體地提出了五個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)包括:人均財(cái)政收入、人均GDP、人均財(cái)政支出、人均可支配財(cái)力和各項(xiàng)基本公共服務(wù)人均支出。［7］南銳等構(gòu)建了基本公共服務(wù)均等化水平的指標(biāo)體系，基于統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，采用熵權(quán)－TOPSIS法對(duì)全國(guó)31省(市)基本公共服務(wù)均等化水平進(jìn)行了評(píng)估和比較，以統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果為基礎(chǔ)將全國(guó)劃分為三個(gè)區(qū)域等級(jí)，并提出了相關(guān)的政策建議。王楨楨和郭正林通過(guò)對(duì)公共服務(wù)均等化的影響因素及相關(guān)主要理論的研究，提出構(gòu)建衡量公共服務(wù)均等水平的標(biāo)準(zhǔn)化體系［8］，認(rèn)為構(gòu)建均等化的標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)當(dāng)涵蓋下列三方面的標(biāo)準(zhǔn):提供者的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)者的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、消費(fèi)者的效用標(biāo)準(zhǔn)。孫國(guó)慶在對(duì)基本公共服務(wù)均等化的主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)等三個(gè)方面進(jìn)行解讀的基礎(chǔ)上，提出設(shè)計(jì)基本公共服務(wù)均等化衡量指標(biāo)必須堅(jiān)持的系統(tǒng)性原則、重點(diǎn)突出原則、科學(xué)性與可操作性相結(jié)合原則和公民導(dǎo)向原則，重點(diǎn)闡述了基本公共服務(wù)均等化的公共治理能力、投入、產(chǎn)出和結(jié)果等四項(xiàng)指標(biāo)，并提出了基本公共服務(wù)均等化衡量指標(biāo)的設(shè)計(jì)。［9］

對(duì)公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)的研究主要體現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn):一方面，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系理性化模式較為明顯，應(yīng)用性還不是很強(qiáng)。在對(duì)指標(biāo)的處理方面，多采用加權(quán)處理，各個(gè)指標(biāo)之間缺乏必要的聯(lián)動(dòng)性。另一方面，在建立基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系的方法上，學(xué)者很少進(jìn)行系統(tǒng)性構(gòu)建和綜合性研究。

對(duì)基本公共服務(wù)公平性的測(cè)量，實(shí)際上是對(duì)不同區(qū)域、不同地區(qū)的不同服務(wù)項(xiàng)目的總體水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，因而引入綜合測(cè)量法是一個(gè)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較全面的方法。實(shí)際上，在指標(biāo)體系的建構(gòu)方面，很多研究已經(jīng)采用了綜合測(cè)量法，比如:聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署編制的人類發(fā)展指數(shù)，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)調(diào)查評(píng)價(jià)中心編制的中國(guó)發(fā)展指數(shù)，樊綱、王小魯和朱恒鵬等編制的中國(guó)市場(chǎng)化指數(shù)，陳昌盛、蔡躍洲編制的公共服務(wù)綜合績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，李建平、李閩榕、高燕京等編制的中國(guó)省域經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力指標(biāo)體系，任強(qiáng)提出的公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系。這些指標(biāo)體系根據(jù)不同的評(píng)價(jià)目標(biāo)，設(shè)計(jì)了相關(guān)的指標(biāo)，構(gòu)建了系統(tǒng)的指標(biāo)體系，能夠?yàn)楣卜?wù)公平性指標(biāo)體系的構(gòu)建提供可資借鑒的基本方法和思路。

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