張枝濤

(中國政法大學(xué)，北京 100088)

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著顯著的變化，新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新型城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)既為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了動(dòng)力，也給國家治理帶來了壓力。特別是面對日趨嚴(yán)峻的犯罪形勢，國家正式力量已經(jīng)漸呈“獨(dú)木難支”之勢，傳統(tǒng)政府治理范式在總體上已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。為此，非國家正式力量在犯罪治理領(lǐng)域的作用日益突出，多元的治理主體和多樣化的治理樣態(tài)正逐步形成。從目前的情況來看，實(shí)現(xiàn)犯罪治理主體多元化發(fā)展成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要工作。

一、犯罪治理主體多元化的含義

(一)犯罪治理主體多元化的概念

所謂犯罪治理主體多元化，是指隨著社會(huì)和市場的發(fā)展，政府獨(dú)立治理犯罪的格局被逐漸打破，犯罪治理的主體向著“政府-社會(huì)-市場”合作、協(xié)同的多元化方向發(fā)展。也就是說，犯罪治理工作不再由政府獨(dú)自承擔(dān)，社會(huì)群體、市場主體(例如保安公司)等都將加入到治理犯罪的行列中去，形成多方協(xié)作的局面。

這種發(fā)展趨勢既符合歷史規(guī)律，同時(shí)也是對我國現(xiàn)實(shí)需要的一種回應(yīng)。因?yàn)樵诮▏蟮暮荛L一段時(shí)間內(nèi)，我國政府一直壟斷著犯罪治理工作，相對薄弱的社會(huì)力量和市場力量無法也無需參與其中。但是，隨著改革開放的不斷深化，社會(huì)轉(zhuǎn)型期導(dǎo)致越軌行為大量發(fā)生，犯罪防控難度必然增加，單一主體的被動(dòng)式治理已經(jīng)難以滿足公眾的安全需求。①與此同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)力量與市場力量已經(jīng)初具規(guī)模，部分群體有意愿也有能力加入到犯罪治理的工作中去。所以，在犯罪治理的“需求”與“供給”之間已經(jīng)達(dá)成了一種契合，犯罪治理主體多元化逐步成型。

(二)犯罪治理主體多元化的必要性

從表面上看，犯罪治理主體多元化只是整合多方力量用以遏制犯罪的發(fā)展態(tài)勢，但依據(jù)歷史唯物主義的經(jīng)濟(jì)分析理論，其本質(zhì)上還是因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化導(dǎo)致的上層建筑變革。我國正處于向現(xiàn)代型社會(huì)過渡的轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)的持續(xù)發(fā)展必將不斷推進(jìn)犯罪治理體系完善和治理能力的提升。加速建立主體多元化的犯罪治理體系既是對這一客觀趨勢的呼應(yīng)，也是市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的治理模式探索。建立多元的犯罪治理體系，將社會(huì)力量和市場力量吸收為治理組成部分，既可以滿足部分社會(huì)群體的特殊安全需要，達(dá)到犯罪治理的目的，同時(shí)也可以在一定程度內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府職能市場化，提高社會(huì)整體的經(jīng)濟(jì)效益。

二、我國犯罪治理主體多元化的現(xiàn)狀

(一)市場力量日益拓展

自20世紀(jì)90年代末跨地域犯罪和暴力犯罪出現(xiàn)劇烈上升趨勢以來，面對新的犯罪形勢，我國在逐步轉(zhuǎn)變治理模式的同時(shí)也在不斷加大對國家正式力量的成本投入。 但囿于國家暴力的被動(dòng)性和謙抑性原則，國家正式力量始終無法克服其在犯罪防控方面的局限性。與此同時(shí)，我國日益復(fù)雜精細(xì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對安全、穩(wěn)定環(huán)境的需求卻越來越高，部分在“先富”浪潮中率先富裕起來的社會(huì)群體也開始追求政府之外的安全保障。這無疑為私力防控犯罪提供了較好的市場，以治安承包和保安公司為主的市場拓展應(yīng)運(yùn)而生。

1.治安承包:犯罪防控領(lǐng)域的契約化管理

“治安承包是指將某一特定區(qū)域的治安防范任務(wù)或部分治安管理任務(wù)通過簽訂合同的方式有償承包給私人的市場化治安管理模式?！盵2]治安承包最早出現(xiàn)在山東泰安地區(qū)，當(dāng)時(shí)(1996年)該市岱岳區(qū)下官莊村的治安被退伍軍人周廣海以每年10800元的價(jià)格承包，周廣海也因此成為中國“治安承包”第一人。[3]由此，治安承包作為一種新型治安管理模式開始在全國很多地方推廣實(shí)行，盡管期間一直質(zhì)疑聲不斷，但其仍呈現(xiàn)出上升之勢。

在過去十多年的實(shí)踐過程中，治安承包不僅在地域上越傳越廣，而且在模式上創(chuàng)新不斷，先后發(fā)展出“泰安模式”“嘉興模式”和“寧波模式”等多種具有不同優(yōu)勢的實(shí)踐類型。這既在理論上豐富了治安承包作為犯罪治理新力量的可行性和應(yīng)需性意義，同時(shí)也在之后的實(shí)踐中為需求不同的區(qū)域提供了多種選擇樣式，增強(qiáng)了治安承包的多樣性和生命力。另外，從已有的實(shí)踐情況來看，治安承包已經(jīng)表現(xiàn)出了“承包區(qū)域從農(nóng)村到城市”“承包者從個(gè)人到保安公司”“承包事項(xiàng)從治安防范到治安管理”的發(fā)展態(tài)勢。[2]

當(dāng)然，也有不少問題自治安承包產(chǎn)生之初就一直存在，且始終動(dòng)搖著治安承包的合法地位，例如私人主體能否介入犯罪治理、公安機(jī)關(guān)在協(xié)作中如何定位、治安承包的經(jīng)費(fèi)由誰承擔(dān)等。但是，治安承包作為市場力量能夠進(jìn)入犯罪防控體系并取得很好的成效，這本身就是社會(huì)對非國家正式力量的認(rèn)可與需求，是對國家暴力壟斷犯罪治理的重大突破。在實(shí)現(xiàn)我國犯罪治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中保持治安承包的一席之地，是必要且有效的，如何從理論與法律的角度解決治安承包存在的正當(dāng)性問題是當(dāng)務(wù)之急。

2.保安公司:走向規(guī)范的市場力量

保安公司作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下一種有償提供安全服務(wù)的特殊性企業(yè)，自1984年全國第一家保安服務(wù)公司成立以來，伴隨著改革開放的不斷推進(jìn)而逐漸發(fā)展壯大。特別是《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，推動(dòng)了保安服務(wù)業(yè)健康快速發(fā)展。目前，全國保安服務(wù)公司已發(fā)展到近3000家，從業(yè)人員420萬人，整個(gè)保安服務(wù)行業(yè)已經(jīng)達(dá)到數(shù)百億元的市場規(guī)模。而且其服務(wù)范圍不斷擴(kuò)展，服務(wù)質(zhì)量逐步提高，經(jīng)營管理日益規(guī)范。保安隊(duì)伍已經(jīng)成為新時(shí)期預(yù)防犯罪、維護(hù)社會(huì)治安的主要輔助力量。②

從產(chǎn)生的歷史背景來看，保安業(yè)是為了滿足社會(huì)不同層次日益增長的個(gè)性化安全需要，以彌補(bǔ)國家犯罪防控體系在安全服務(wù)供給方面的不足。1984年在深圳蛇口出現(xiàn)的中國第一家保安公司就是為了滿足三資企業(yè)的安全需求。近20年來，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大調(diào)整，中國的犯罪率也呈上升趨勢，平均每年增長10%以上，超過了不少時(shí)期全國GDP的增長。[4]雖然黨和國家針對轉(zhuǎn)型時(shí)期犯罪的特點(diǎn)不斷加強(qiáng)國家強(qiáng)制能力建設(shè)，但是國家正式力量因其防控犯罪的被動(dòng)性和局限性始終難以滿足群體的安全需要，安全與穩(wěn)定成為確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的首要前提。保安公司的社會(huì)安全服務(wù)功能正好彌補(bǔ)了國家正式力量的不足，作為犯罪防控的新興力量迅速成為眾多群體的首要選擇。

相比治安承包在實(shí)踐中亟需突破的合法性問題，保安產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)在于盡快實(shí)現(xiàn)市場化和規(guī)范化。從近年來的實(shí)踐效果來看，隨著2010年《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》的生效，保安服務(wù)的市場化進(jìn)程和規(guī)范化程度都取得了突破性的進(jìn)展，保安業(yè)的規(guī)?；l(fā)展在新時(shí)期已經(jīng)擺脫了原有的瓶頸。保安隊(duì)伍日漸成為國家犯罪治理力量的重要補(bǔ)充。

(二)志愿群體日漸壯大

志愿群體作為社會(huì)力量參與到犯罪治理當(dāng)中并非新近才有，舉報(bào)控告、出庭作證等歷來都是公民在特定條件下應(yīng)盡的法律義務(wù)。③但是以社區(qū)矯正、警民協(xié)作、警企協(xié)作等為主的新型志愿方式與傳統(tǒng)方式不同，前者更傾向于參與到犯罪防控和處遇之中，不再如后者般局限于刑事訴訟程序。這種轉(zhuǎn)變表明了新時(shí)期民眾參與犯罪治理的主觀意愿，因?yàn)榉婪斗缸镪P(guān)乎民眾自身的利益和安全?！袄婵梢猿蔀橥苿?dòng)社會(huì)力量參與犯罪治理等公共事務(wù)的杠桿，政府部門需要也應(yīng)該在尊重社會(huì)力量利益與意愿的基礎(chǔ)上來共同管理公共事務(wù)?！?這也就給新時(shí)期整合社會(huì)力量和國家力量共同治理犯罪提供了契機(jī)。

其中，“社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或者決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)?！雹芪覈?003年開始在部分地區(qū)(京、津、滬、蘇、浙、魯)開展社區(qū)矯正的試點(diǎn)工作，后逐步將試點(diǎn)區(qū)域擴(kuò)展至全國范圍內(nèi)，并取得了非常不錯(cuò)的成效。2011年2月頒布的《中華人民共和國刑法修正案(八)》將社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑正式寫入刑法，社區(qū)矯正作為社會(huì)力量重點(diǎn)參與的犯罪消解方式走上了制度化的發(fā)展之路。

另外，隨著近年來我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的迅速調(diào)整，以往單一的政府(公安機(jī)關(guān))力量已經(jīng)不足以應(yīng)對日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，警民協(xié)作、警企協(xié)作成為新時(shí)期解決這一問題非常有效的創(chuàng)新模式。具體如治安守望、區(qū)域聯(lián)防、行業(yè)崗哨等協(xié)作方式，都在實(shí)踐中取得了非常不錯(cuò)的效果。⑤江蘇省淮安市淮陰區(qū)一支只有26名民警的隊(duì)伍，能夠?qū)崿F(xiàn)對轄區(qū)10平方公里、6個(gè)社區(qū)、約7.3萬人的管理，正是借助了警民協(xié)作的強(qiáng)大力量。⑥盡管在當(dāng)前制度環(huán)境下警察任務(wù)功能是否可以民營化存在爭議，但警民協(xié)作因其優(yōu)勢明顯、時(shí)效性強(qiáng)仍得到了大力推廣，其工作機(jī)制和運(yùn)行日漸規(guī)范。

事實(shí)上，不論是已經(jīng)寫入刑法得以制度化的社區(qū)矯正，還是正面對質(zhì)疑不斷探索完善的治安承包、警民協(xié)作等，創(chuàng)新都是源于需求。社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了對安全與穩(wěn)定的多元需求，既然單一的國家正式力量已經(jīng)難以滿足，日漸強(qiáng)大的社會(huì)力量和市場力量自然成為最佳選擇。多元治理的實(shí)踐已先于理論與法律的指引在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型之際悄然興起。

三、我國犯罪治理主體多元化的展望

從理論與實(shí)踐的雙重角度來看，我國犯罪治理主體多元化的趨勢已經(jīng)大致明朗。當(dāng)前的研究重點(diǎn)是如何指引犯罪治理主體多元化的科學(xué)發(fā)展。筆者認(rèn)為，既然要實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場在犯罪治理領(lǐng)域的協(xié)作與互動(dòng)，那么全方位拓展社會(huì)力量和市場力量的參與程度就尤為必要，這也是對現(xiàn)實(shí)需要的積極回應(yīng)。在這一過程當(dāng)中，如何協(xié)調(diào)公權(quán)力與私權(quán)利的運(yùn)作、如何實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益的準(zhǔn)確劃分，是關(guān)注的重點(diǎn)。為此，筆者將從探索國家正式力量專屬治理領(lǐng)域入手，研究社會(huì)力量參與犯罪治理提供大致的可行空間。在此可行空間內(nèi)，通過反思目前社會(huì)力量參與犯罪治理的不足，為我國犯罪治理主體的多元化發(fā)展提出建議。

(一)國家正式力量治理犯罪的專屬領(lǐng)域

犯罪治理主體的多元化意味著犯罪問題的有效解決需要綜合運(yùn)用國家、社會(huì)和市場的多元力量，以往由國家正式力量獨(dú)自承擔(dān)犯罪治理任務(wù)的格局應(yīng)該打破。但在犯罪治理領(lǐng)域由封閉轉(zhuǎn)向開放、社會(huì)力量與市場力量不斷填充犯罪治理主體的階段，我們依然要清醒地認(rèn)識(shí)到并非所有的犯罪問題都能夠依托合作網(wǎng)絡(luò)來解決，非國家正式力量進(jìn)入到犯罪治理的領(lǐng)域是有限的，部分公共事務(wù)的管理權(quán)仍然只能掌握在國家正式力量手里。

一方面是因?yàn)樯鐣?huì)力量進(jìn)入犯罪治理領(lǐng)域都是為特定群體服務(wù)的，一般都遵循“付費(fèi)買服務(wù)”的市場規(guī)律，并不能為付費(fèi)者以外的公眾提供主動(dòng)的安全服務(wù)。而國家具有社會(huì)力量所沒有的強(qiáng)大能力，能夠?yàn)樗械墓裉峁┓歉偁幮院头桥潘缘墓舶踩?wù)，所有的公民不管是否付費(fèi)都能夠同等地享受基礎(chǔ)的安全服務(wù)。所以，這部分基礎(chǔ)安全服務(wù)，必須由國家正式力量來提供。另一方面，由于治理犯罪往往需要?jiǎng)佑脧?qiáng)制手段對犯罪人實(shí)施壓制，這必然又涉及到人權(quán)保障的問題。而在保障人權(quán)、防止私權(quán)濫用方面，國家正式力量具有任何社會(huì)組織和個(gè)人都不具有的資源與條件。刑事政策的規(guī)劃、啟動(dòng)和運(yùn)行都受到國家現(xiàn)有民主機(jī)制的嚴(yán)格控制，正常情況下國家正式力量很難侵犯人權(quán);而非國家力量組織的組建、運(yùn)行往往比較松散，難以形成有效的監(jiān)督與制約，如果將犯罪治理的權(quán)力讓渡過大，轉(zhuǎn)移的事務(wù)過多，勢必會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用，造成私刑泛濫和人權(quán)遭遇肆意踐踏的災(zāi)難性后果。

因此，國家正式力量對犯罪所具有的專屬治理領(lǐng)域主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一是全體公民應(yīng)有的基本安全服務(wù);其二是刑事司法范疇，具體來說，就是刑事訴訟案件的各主要環(huán)節(jié)，包括立案、偵查、審查起訴、提起公訴、刑事審判以及刑事處遇等環(huán)節(jié)。

(二)社會(huì)力量參與治理犯罪的可行空間

除去國家正式力量在犯罪治理過程中的專屬領(lǐng)域，從理論上來講，社會(huì)力量可以參與到幾乎所有剩下的犯罪治理場域中去，具體包括犯罪擬制階段、犯罪防范階段和犯罪消解階段。[6]在犯罪擬制階段，社會(huì)力量可以通過參與刑事立法程序表達(dá)自己的主觀訴求，在一定程度上實(shí)現(xiàn)自己對犯罪治理的意愿。具體來說，這種參與可以體現(xiàn)在刑事立法的整個(gè)過程當(dāng)中:首先，民眾對于犯罪治理的主張與訴求可以通過人民代表向全國人民代表大會(huì)提出立法議案;其次，在立法之前的聽證程序、草案意見等反饋程序中，公眾的意見可以對法律的制定施加影響。在犯罪防范階段，社會(huì)力量的參與能夠在很大程度上緩解國家正式力量的犯罪防控壓力，諸如我國已有的治安承包、行業(yè)崗哨、保安公司等國家與社會(huì)的合作機(jī)制，已經(jīng)為我國犯罪防控做出了很大的貢獻(xiàn)。同時(shí)，也因?yàn)樵撾A段具有較強(qiáng)的私權(quán)保護(hù)屬性，公眾有更大的自由選擇自我保護(hù)，所以社會(huì)力量有足夠的空間進(jìn)行發(fā)展、有足夠的樣式可供選擇。在犯罪消解階段，刑事和解制度、社區(qū)矯正制度的推行使得社會(huì)力量有更多的機(jī)會(huì)接納并教育改造犯罪分子，體現(xiàn)了國家在治理犯罪過程中的人文關(guān)懷。刑滿釋放人員幫教、被害人救助機(jī)制等，都可以提高社會(huì)力量在犯罪消解階段的參與度，是當(dāng)下應(yīng)當(dāng)著重發(fā)展的對象。

值得一提的是，雖然國家正式力量治理犯罪的專屬領(lǐng)域不允許社會(huì)力量過度介入，但這并不等于社會(huì)力量就絕對不能涉及。只要國家正式力量能夠確保在專屬領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，那么就可以允許社會(huì)力量有一定的輔助地位。以刑事司法為例，人民陪審員制度、舉報(bào)與作證制度的確立，都很好地展示了社會(huì)力量進(jìn)入國家正式力量的專屬領(lǐng)域的必要性。

結(jié)語

隨著我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為當(dāng)前改革的總目標(biāo)，是中國版的“治道變革”。特別是面對我國當(dāng)前居高不下的刑事犯罪率，加快犯罪治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)刻不容緩。推進(jìn)犯罪治理的社會(huì)化和市場化、建立多元治理體系，無疑是實(shí)現(xiàn)犯罪治理體系和治理能力現(xiàn)代化的可靠途徑。只不過，雖然在理論上社會(huì)力量可以參與到犯罪擬制、犯罪防范和犯罪消解階段中去，但是從我國社會(huì)實(shí)踐來看，社會(huì)力量參與犯罪治理的現(xiàn)實(shí)與理論上的可行空間仍存在很大差距，需要理論界與實(shí)務(wù)界的共同努力來推進(jìn)犯罪治理主體多元化的科學(xué)發(fā)展。

注釋:

①墨頓認(rèn)為，社會(huì)目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的制度化手段之間的分離(即失范或緊張)，導(dǎo)致越軌行為的發(fā)生。越軌行為是人們對失范性緊張所做出的反應(yīng)方式和適應(yīng)形式之一。

②案例來源:http://news.xinhuanet.com/2011-09/02/c_121958497.htm，2015 年6 月23 日最后訪問。

③新中國成立后，社會(huì)力量曾一度成為犯罪治理的重要甚至是主要力量。但隨著改革開放后民眾集體主義思想逐步淡化、個(gè)人主義漸漸復(fù)蘇，民眾在犯罪治理的進(jìn)程中實(shí)際參與度不斷降低。社會(huì)力量在遭受大大削弱之后重新日漸壯大是近年來才有的事情。具體參見莫曉宇:《刑事政策體系中民間社會(huì)之角色變遷及啟示》，載于郎勝:《改革開放30年刑事法治研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2008年版，第351頁。

④引自最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》。

⑤《武漢萬輛的士漸成流動(dòng)“瞭望哨”屢次協(xié)破大案》，http://news.cnhubei.com/ctdsb/ctdsbsgk/ctdsb07/200903/t604878.shtml，2015年4月25日最后訪問。

⑥《全市“警民協(xié)作”——以無限民力參與創(chuàng)新社會(huì)管理》，http://jsnews.jschina.com.cn/system/2012/08/22/014239787.shtml，2015年4月25日最后訪問。

[1]樊鵬，汪衛(wèi)華，王紹光.中國國家強(qiáng)制能力建設(shè)的軌跡與邏輯[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009，(5):33-43.

[2]章志遠(yuǎn).我國私人參與履行警察任務(wù)法制的現(xiàn)狀與課題[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(1):49-61.

[3]杜海林，傅崇才:治安防范新機(jī)制浮出水面——泰安市基層治安防范承包責(zé)任制的調(diào)查[N].法制日報(bào)，2001-01-02.

[4]白建軍.從中國犯罪率數(shù)據(jù)看罪因、罪行與刑罰的關(guān)系[J].中國社會(huì)科學(xué)，2010，(2):144-159+223.

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