李 鷹，蔣銀華

(1.北京電影學(xué)院，北京 100088;2.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北武漢 430072;3.廣州大學(xué)地方立法研究中心 廣東廣州 510006;4.廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006)

2014年12月在湖南衛(wèi)視播出的電視劇《武媚娘傳奇》因新聞出版廣電總局(簡(jiǎn)稱(chēng)“廣電總局”)的大幅度“剪胸”遭到觀眾異議，原劇播出后廣電總局收到觀眾投訴，浙大博士生張亮通過(guò)媒體表示已就“武媚娘剪胸”事件申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，要求述明剪胸依據(jù)。在此之前，孫澤康律師曾于2015年1月4日寄出快遞申請(qǐng)廣電總局公開(kāi)該劇播出的尺度審查標(biāo)準(zhǔn)?？偩衷?月22日的回復(fù)中僅提到是根據(jù)《電視劇內(nèi)容管理?xiàng)l例》及相關(guān)細(xì)則的規(guī)定，并未有對(duì)標(biāo)準(zhǔn)做任何細(xì)致說(shuō)明。［1］近年對(duì)于電影作品行政審查標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑早已在坊間頗有微詞，其直接關(guān)涉到廣電總局審查權(quán)的合法性與適當(dāng)性問(wèn)題——從行政法治的角度看，行政機(jī)關(guān)對(duì)電影管理中制作、發(fā)行、放映、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)的審查屬于具體行政許可行為，廣電總局作為審查行政機(jī)關(guān)經(jīng)由公民個(gè)人或組織的申請(qǐng)，以授予“行政許可證”等書(shū)面證書(shū)的形式依法準(zhǔn)許其從事電影制作、發(fā)行、放映、進(jìn)出口等活動(dòng)，是對(duì)其從事該項(xiàng)行為的“權(quán)利能力”或某種“資質(zhì)”的確認(rèn)。

中國(guó)傳統(tǒng)政府管理體制中全能政府的理念根深蒂固，行政許可行為一直以來(lái)存有較為鮮明的審批、審核等行政管理特征，其“惠益性”及“可訴性”的基本秉性常被忽略，這也是長(zhǎng)久以來(lái)學(xué)界對(duì)政府主導(dǎo)型電影審查制度詬病最多之處。當(dāng)前電影管理立法遲緩、規(guī)則缺陷使得我國(guó)電影審查許可模式的正當(dāng)性受到質(zhì)疑，要確保行政相對(duì)人所受許可的增量權(quán)益不受侵損，對(duì)“行政許可自由裁量權(quán)”的規(guī)制應(yīng)當(dāng)成為重要基準(zhǔn)之一，規(guī)范行政主體在《憲法》《行政許可法》等明確的法定職權(quán)范圍內(nèi)選擇實(shí)施行政許可行為的有限自由與權(quán)力，及時(shí)實(shí)現(xiàn)行政許可的法律價(jià)值與目的。

一、電影行政許可權(quán)創(chuàng)設(shè)之憲法意義

“表達(dá)自由”作為最基本的一項(xiàng)公民權(quán)利，是指在法律允許的范圍內(nèi)，公民有使用媒介以不同方式公開(kāi)表達(dá)思想、意見(jiàn)、建議、信息等內(nèi)容的權(quán)利，而不受任何人及公權(quán)力機(jī)關(guān)的干涉或懲罰。電影是綜合性視聽(tīng)語(yǔ)言，從法律權(quán)利屬性上這種新興的傳播媒介普遍被視為“表達(dá)自由”的自然延伸。［2］我國(guó)《憲法》第35條中公民“表達(dá)自由”①目前學(xué)者對(duì)“表達(dá)自由”的范圍主要持三種觀點(diǎn):狹義說(shuō)認(rèn)為，表達(dá)自由只包括言論自由，即口頭表達(dá)思想;中義說(shuō)認(rèn)為，表達(dá)自由包括言論、出版、新聞、藝術(shù)表現(xiàn)自由;廣義說(shuō)認(rèn)為，表達(dá)自由還包括集會(huì)、游行、示威、結(jié)社、請(qǐng)?jiān)?、秘密通訊、宗教信仰、選舉、投票自由。而部分國(guó)家在憲法中有將言論自由納入表達(dá)自由的外延中，如日本憲法第21條規(guī)定表現(xiàn)自由主要是集會(huì)、結(jié)社、言論、出版自由;法國(guó)《人權(quán)宣言》表達(dá)自由包括言論、出版、新聞、著作、藝術(shù)表現(xiàn)自由;基本與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第19條第2款規(guī)定的表達(dá)自由的范圍相一致，即涵蓋言論、出版、新聞、著作、繪畫(huà)、藝術(shù)表現(xiàn)等自由以及其他任何以語(yǔ)言媒介行使表達(dá)、傳播思想、意見(jiàn)、觀點(diǎn)、信息、感情、知識(shí)等的自由。我國(guó)《憲法》第35條并未明確規(guī)定藝術(shù)表現(xiàn)的自由，但電影借助聲畫(huà)結(jié)合的方式表達(dá)，當(dāng)中滲透了言論自由又兼采藝術(shù)的表現(xiàn)手法，因此本文參照《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》中對(duì)表達(dá)自由的界定，以表達(dá)自由作為統(tǒng)一表述。的規(guī)定對(duì)電影產(chǎn)業(yè)而言，是一扇權(quán)利開(kāi)合之門(mén)——它一方面為電影是否受《憲法》規(guī)定的表達(dá)自由的保護(hù)提供了其尋根溯源的權(quán)利母體，另一方面也意味著行使權(quán)利所產(chǎn)生的權(quán)益增量效果必然要求對(duì)電影行政許可行為予以依法規(guī)約，其規(guī)約空間就存在于對(duì)“行政許可自由裁量權(quán)”的規(guī)范。

(一)電影行政許可與行政相對(duì)人之權(quán)利“惠益”

行政許可，在性質(zhì)上是一項(xiàng)惠益性行政行為。行政主體依職權(quán)作出的行政行為能夠?qū)π姓鄬?duì)人的權(quán)益產(chǎn)生增量效果，包括新權(quán)益之獲得和某些義務(wù)的免除。［3］也就是通過(guò)行政程序使個(gè)人自由或財(cái)產(chǎn)性權(quán)利得以承認(rèn)并得以行使的行為。其與行政處罰、行政強(qiáng)制的不同之處恰在于許可是“惠益性”的，獲得許可，就獲得從事特定活動(dòng)的自由或權(quán)利。［4］

電影行政許可，是對(duì)行政相對(duì)人是否具有從事電影生產(chǎn)資質(zhì)的確認(rèn)——即行政許可是以行政相對(duì)人行動(dòng)為中心，依據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，對(duì)其某種行為自由、權(quán)利的恢復(fù);而非對(duì)其從事特殊活動(dòng)之特殊權(quán)利的授予?！皯?yīng)受許可的事項(xiàng)，在沒(méi)有這種限制以前，是任何人都可以為的行為，因?yàn)榉钜?guī)定的結(jié)果，其自由導(dǎo)致限制，所以許可是自由的恢復(fù)，即不作為義務(wù)的解除，而非權(quán)利的設(shè)定”;“這種被禁止的權(quán)利可由行政權(quán)力者就個(gè)別情形，以認(rèn)可(Approval)、給照(Certification)、同意(Consent)、批準(zhǔn)(Permit)等行為恢復(fù)之?！保?］換言之，被行政機(jī)關(guān)予以確認(rèn)許可的這部分權(quán)利是對(duì)“普遍禁止”的個(gè)別解除。這使得許可具有“復(fù)權(quán)解禁”的性質(zhì)，行政許可既非“行政主體之特權(quán)”②特權(quán)是指?jìng)€(gè)人沒(méi)有事先存在的權(quán)利而從政府方面所取得的利益，這種利益出于政府的賜贈(zèng)。［6］，更勿言是行政主體基于法律法規(guī)之立法禁止而給予的特別“授權(quán)”了;行政機(jī)關(guān)即使作出不予許可的決定，只能依據(jù)法律法規(guī)對(duì)權(quán)利明令禁止或限制性規(guī)定，而不是對(duì)相對(duì)人自由或權(quán)利的擅自剝奪。

獲準(zhǔn)電影生產(chǎn)是一項(xiàng)特殊的權(quán)利“惠益”，其特殊性在于權(quán)利須經(jīng)相對(duì)人依法申請(qǐng)才能啟動(dòng)。第一，相對(duì)人須符合法律法規(guī)規(guī)定的條件，這是權(quán)利得以行使的前提要件。第二，符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)人，應(yīng)當(dāng)一律平等地依法行使行政許可權(quán)利。第三，廣電總局審查行為必須依據(jù)法律法規(guī)的內(nèi)容及程序，其中包括自由裁量行為。第四，行政機(jī)關(guān)亦為行政相對(duì)人信賴(lài)?yán)娴谋Ｗo(hù)者，許可一經(jīng)成立，即依法受到國(guó)家法律的保障和約束，如行政機(jī)關(guān)違反信賴(lài)保護(hù)原則給相對(duì)人造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。第五，行政許可直接關(guān)涉行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)，如行政機(jī)關(guān)不依法履行作為義務(wù)或非經(jīng)法定程序變更、撤銷(xiāo)許可決定，相對(duì)人享有陳述權(quán)、申辯權(quán)，要求信息公開(kāi)的權(quán)利;必要時(shí)有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。

(二)電影創(chuàng)作之憲法權(quán)利歸源

表達(dá)自由，是我國(guó)《憲法》第35條規(guī)定的公民基本政治自由，公民對(duì)于政治和社會(huì)生活中的各種問(wèn)題，有通過(guò)語(yǔ)言方式表達(dá)其思想和見(jiàn)解的自由。［7］電影作為一種視聽(tīng)語(yǔ)言逐漸成為敘述故事和傳達(dá)思想的手段，從廣泛的意義上講，所有的影視作品都是由視聽(tīng)語(yǔ)言所書(shū)寫(xiě)而成的文章，只不過(guò)這些文章不再僅僅存在于白紙之上罷了。［8］美國(guó)聯(lián)邦最高法院在1952年“博斯汀訴威爾遜案”(Joseph Burstyn，Inc v.Wilson)中首次明確賦予電影以“憲法第一修正案”保護(hù)的地位，判定電影應(yīng)當(dāng)享有言論和新聞出版自由。［9］在此之前主要適用聯(lián)邦最高法院在1915年“互助電影公司訴俄亥俄州工業(yè)委員會(huì)案”(Mutual Film Corp.v.Industrial Commission of Ohio)中的判決意見(jiàn)，認(rèn)為電影放映是一項(xiàng)商業(yè)行為，還不夠作為公共輿論的組成部分或一種傳媒方式，尚不能依據(jù)《憲法》對(duì)其言論和新聞出版自由予以保護(hù)。在電影審查制度的發(fā)端國(guó)，審查標(biāo)準(zhǔn)的由嚴(yán)轉(zhuǎn)寬在一定程度上表明了美國(guó)聯(lián)邦法院對(duì)憲法第一修正案中心意旨的積極肯定——它確認(rèn)了電影與新聞和廣播一樣，是一種新的傳媒媒介，進(jìn)而將其納入憲法第一修正案的保護(hù)界域。

另一方面，電影作為一項(xiàng)藝術(shù)創(chuàng)作活動(dòng)，其藝術(shù)化手法的思想表達(dá)也被視為憲法所保護(hù)的一項(xiàng)文化權(quán)利。我國(guó)《憲法》第47條單列了文化權(quán)利和自由，明確規(guī)定公民進(jìn)行文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由，同時(shí)肯定國(guó)家對(duì)于有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵(lì)和幫助。與《憲法》第35條的表達(dá)自由相比較，文化權(quán)利與政治自由同樣應(yīng)當(dāng)屬于公民表達(dá)自由的基本范疇①如《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第5條規(guī)定的表達(dá)自由涵括了言論、出版、新聞、繪畫(huà)以及信息、藝術(shù)和科學(xué)、科研和教育等自由。，電影除了豐富人類(lèi)內(nèi)心的精神體驗(yàn)之外，亦表征了電影創(chuàng)作者意圖借助這一媒介形式來(lái)表達(dá)政治訴求的愿望。因此，權(quán)且不論權(quán)利屬性之界定問(wèn)題，電影創(chuàng)作作為一項(xiàng)憲法所保護(hù)的基本權(quán)利，在憲法中確實(shí)有據(jù)可尋。

(三)電影行政許可與“公共利益”之維護(hù)

“自由的真正基礎(chǔ)是法治;法治又意味著對(duì)自由設(shè)定界限”［10］?！缎姓S可法》對(duì)許可權(quán)的創(chuàng)設(shè)基本上承接了該理念，第1條即明確了立法主旨也應(yīng)當(dāng)考慮到對(duì)公共利益和社會(huì)秩序的維護(hù)。具體到中國(guó)的電影審查制度，《電影管理?xiàng)l例》和《電影劇本(梗概)備案、電影片管理》中對(duì)電影表現(xiàn)內(nèi)容的審查，規(guī)定應(yīng)當(dāng)禁止和刪剪修改的內(nèi)容共計(jì)19項(xiàng)。［11］其中，絕大部分都涉及社會(huì)“公共利益”，僅有禁止電影載有“侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權(quán)益”的內(nèi)容這項(xiàng)規(guī)定，是與保護(hù)公民個(gè)體權(quán)利相關(guān)。［11］第25條，［12］第13，14條

法律對(duì)行政許可設(shè)立禁止或限制性規(guī)定，是出于對(duì)“公共利益”保護(hù)之考量，這主要涉及不得有違于憲法確立的基本原則、國(guó)家統(tǒng)一和全國(guó)各民族團(tuán)結(jié)、對(duì)國(guó)家公共利益及其他公民合法權(quán)利的保護(hù)、積極健康的表現(xiàn)內(nèi)容、社會(huì)公德和民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，以及其他與法律法規(guī)精神相違背的內(nèi)容。除兜底條款外，之前涵括的五個(gè)方面基本上與《憲法》第51條、52條、53條和54條規(guī)定的公民應(yīng)履行的義務(wù)相契合。由此可知，我國(guó)電影審查行政法規(guī)及規(guī)章的立法主要是基于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公益的考量，并且是以強(qiáng)調(diào)對(duì)公民義務(wù)的遵守為審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)限制行政相對(duì)人從事電影生產(chǎn)活動(dòng)的權(quán)利。

(四)國(guó)家有保障相對(duì)人權(quán)利之義務(wù)

國(guó)家對(duì)公民個(gè)人自由之保障義務(wù)的履行，是以對(duì)公民個(gè)人權(quán)利之保護(hù)和社會(huì)公益之維護(hù)的雙向牽制為運(yùn)行軌道，但其中公共利益較之于個(gè)人利益是立法的主導(dǎo)方向。使得以“法律保留”來(lái)限制個(gè)人自由成為《電影審查條例》在內(nèi)的行政法規(guī)及規(guī)章在制定行政許可基準(zhǔn)時(shí)最應(yīng)且必須“遵守”的方式;現(xiàn)實(shí)中《憲法》第35條規(guī)定的國(guó)家對(duì)表達(dá)自由及第47條對(duì)文化權(quán)利等公民權(quán)的保護(hù)義務(wù)卻相應(yīng)地為公民義務(wù)所替換，國(guó)家保障義務(wù)大幅削減，幾乎隱沒(méi)在《電影審查條例》等法條之中。這些“公民義務(wù)”條款而非權(quán)利“惠益”條款，構(gòu)成了電影行政許可中自由裁量權(quán)力的存在基礎(chǔ)，一是公民行使表達(dá)自由時(shí)不得損害社會(huì)和國(guó)家的公共利益;二是不得僭越公民個(gè)人和法人利益的界限。

行政機(jī)關(guān)對(duì)電影實(shí)施許可行為不僅是對(duì)行政相對(duì)人資質(zhì)的審批，從當(dāng)前立法指導(dǎo)思想來(lái)看，更主要的是以對(duì)公民基本權(quán)利設(shè)定限制為方式，施加公民義務(wù)，對(duì)與《憲法》及法律規(guī)定所保障的國(guó)家、社會(huì)和公共利益相違背或不相符合的電影不予認(rèn)可其制作、發(fā)行、放映、進(jìn)出口的資格。但作為行政許可行為之主要特征的惠益性并未在法規(guī)中得以體現(xiàn)，既無(wú)權(quán)利之申明，也就難以落實(shí)國(guó)家對(duì)公民基本權(quán)利的保障義務(wù)，國(guó)家制定行政許可法規(guī)的立意難保能確切落實(shí)。［13］

二、電影行政許可“自由裁量權(quán)”之權(quán)源與體現(xiàn)

“自由裁量權(quán)”作為電影行政許可職權(quán)行使的重要組成部分，其權(quán)力的合法性基礎(chǔ)來(lái)自于“法律保留”原則中規(guī)定的法律授權(quán)——即如何制定并適用各項(xiàng)審查內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序，僅能由法律規(guī)定，否則除非有法律的明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)方可在行政法規(guī)中予以規(guī)范。

(一)電影行政許可屬于法律保留事項(xiàng)

行政許可權(quán)作為行政權(quán)的組成部分，自由裁量權(quán)不能超脫于行政機(jī)關(guān)行使的法定職權(quán)，它來(lái)自且僅來(lái)自于《憲法》及法律的授權(quán)。

第一，《憲法》中關(guān)于表達(dá)自由的法律保留。《憲法》中對(duì)于公民的表達(dá)自由，并未明確規(guī)定可以通過(guò)新立法律的方式對(duì)其加以限制，但公民基本權(quán)利既然作為一個(gè)權(quán)利整體，其中的各項(xiàng)權(quán)利諸如人身自由、住宅自由和通信自由等在價(jià)值上應(yīng)是等位的。除非如《憲法》第38條的規(guī)定，不得制定法律及下位法規(guī)來(lái)限制公民的權(quán)利，導(dǎo)致侵犯公民人格尊嚴(yán)的事項(xiàng)發(fā)生。那么，其他各項(xiàng)基本權(quán)利都可屬于法律保留的范疇，也即，“除法律之外不能限制”的意思。

第二，《立法法》中關(guān)于表達(dá)自由的法律保留。我國(guó)《立法法》第8、9條規(guī)定了三列法律“絕對(duì)保留事項(xiàng)”，對(duì)犯罪和刑罰、公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)的規(guī)則創(chuàng)制權(quán)規(guī)定為不得轉(zhuǎn)授的事項(xiàng)，除此三列事項(xiàng)之外的其他各項(xiàng)事項(xiàng)的立法權(quán)均可通過(guò)議會(huì)立法的形式轉(zhuǎn)授國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)［14］，以法律設(shè)定行政許可權(quán)對(duì)電影等藝術(shù)自由加以限制屬于“相對(duì)保留事項(xiàng)”，國(guó)務(wù)院可依據(jù)《立法法》第56條的規(guī)定，依據(jù)憲法和法律就法律執(zhí)行、國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)之行使等事項(xiàng)制定行政法規(guī)。對(duì)于應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的事項(xiàng)，須經(jīng)國(guó)務(wù)院的提請(qǐng)及全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)，才可決定先制定的行政法規(guī)。

第三，《行政許可法》與電影審查。在當(dāng)前尚無(wú)“電影法”①2011年12月15日，國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布《中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法(征求意見(jiàn)稿)》，該草案是在2001年的《電影管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上修訂的，迄今尚未出臺(tái)。或電影專(zhuān)事立法的情況下，國(guó)務(wù)院制定的《電影管理?xiàng)l例》符合立法權(quán)在中央行政機(jī)關(guān)的權(quán)力配置?！缎姓S可法》第14條亦規(guī)定，“本法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。”有關(guān)行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法細(xì)化行政許可的相關(guān)規(guī)范，并對(duì)上位法規(guī)則的適用作出取舍，在這一過(guò)程中存在一定的自由裁量權(quán)。

(二)“行政許可證”的基本形式

《電影管理?xiàng)l例》出臺(tái)至今，電影行政許可制度呈現(xiàn)出愈加完善的態(tài)勢(shì)，但是對(duì)于“自由裁量權(quán)”迄今未見(jiàn)明確規(guī)定。只能從電影行政許可中概覽其權(quán)力行使的大體范圍，這包括:核發(fā)《攝制電影許可證》《中外合作攝制電影片許可證》《電影片公映許可證》《電影發(fā)行經(jīng)營(yíng)許可證》及《電影放映經(jīng)營(yíng)許可證》。當(dāng)中所涵括的電影制片、發(fā)行、放映及進(jìn)出口各環(huán)節(jié)均存在著大量的自由裁量權(quán)。按照電影制作流程分為三個(gè)階段。

第一，電影制片階段，包括《攝制電影許可證》和《中外合作攝制電影片許可證》，是指電影制作單位有權(quán)依法獲得行政機(jī)關(guān)許可拍攝電影的法律憑證，并與境外電影制片者在中國(guó)境內(nèi)外拍攝電影的法律憑證。第二，電影審查階段電影制片方或進(jìn)口經(jīng)營(yíng)單位須取得《電影片公映許可證》。第三，電影發(fā)行和放映階段，電影制片方或進(jìn)口經(jīng)營(yíng)單位獲得《電影片發(fā)行經(jīng)營(yíng)許可證》和《電影放映經(jīng)營(yíng)許可證》后，即獲準(zhǔn)設(shè)立電影發(fā)行放映的法律憑證。但發(fā)行、放映影片的前提，必須是該片具有廣電總局頒發(fā)的《電影片公映許可證》。

(三)行政機(jī)關(guān)“申請(qǐng)—審查—批準(zhǔn)”過(guò)程

在電影行政許可實(shí)體及程序法律規(guī)范中，易于被濫用的自由裁量，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面。

第一，許可期限。電影管理各環(huán)節(jié)許可證核發(fā)時(shí)限有所不同，行政機(jī)關(guān)可自由裁量何時(shí)作出許可行為。如《攝制電影許可證》的許可期限為自收到設(shè)立電影制片單位的申請(qǐng)書(shū)之日起90日內(nèi)［11］第10條;《電影片公映許可證》的審批要求電影審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到報(bào)送審查的電影片之日起30日內(nèi)，將“審查決定書(shū)”通知送審單位。［11］第28條上述《電影管理?xiàng)l例》對(duì)期限的規(guī)定，屬于《行政許可法》第42條中確定的例外規(guī)定，即“法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，不必當(dāng)然于第42條要求的期限內(nèi)作出行政許可決定。

第二，許可條件和標(biāo)準(zhǔn)。一般性條件如對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立電影制片單位的審批事項(xiàng)，包括電影制片的名稱(chēng)、地址和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，以及單位的資金來(lái)源和數(shù)額等［11］第9條、［15］。禁止性規(guī)定主要包括《電影管理?xiàng)l例》第25條“電影禁止載有內(nèi)容”，也稱(chēng)“禁止十條”，以及《電影劇本(梗概)備案、電影片管理規(guī)定》第14 條電影片“應(yīng)刪減修改”的內(nèi)容。［11～12］這類(lèi)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)往往針對(duì)電影主題思想的審查，條文過(guò)于模糊難以把握，或與時(shí)代發(fā)展不相適宜，留給行政機(jī)關(guān)很大的操作自由度，實(shí)踐中基于社會(huì)公益需要甚至采取比法條更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，許可收費(fèi)。我國(guó)《行政許可法》第58、59條規(guī)定，基于公共行政不收費(fèi)原則，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，行政許可不得收取任何費(fèi)用。不過(guò)，電影審查機(jī)關(guān)根據(jù)《電影管理?xiàng)l例》第27條，規(guī)定了電影審查收費(fèi)的幅度，可以由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、物價(jià)部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院廣電總局的規(guī)定來(lái)進(jìn)行自由裁量。

第四，許可結(jié)果。電影審查機(jī)關(guān)對(duì)于行政相對(duì)人所主張的許可權(quán)利，有權(quán)自由裁量是否作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的決定。對(duì)于違反條例規(guī)定，尚不構(gòu)成刑事處罰的，有權(quán)處以罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，并責(zé)令停業(yè)整頓或者由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)許可證。［11］第27、28、29條

第五，監(jiān)督許可執(zhí)行情況。我國(guó)實(shí)行《攝制許可證》《電影發(fā)行經(jīng)營(yíng)許可證》和《電影放映經(jīng)營(yíng)許可證》年檢制度，年檢辦法由國(guó)務(wù)院廣電總局制定。［11］第67條《關(guān)于實(shí)行電影發(fā)行放映許可證及年檢制度的規(guī)定》細(xì)化了核準(zhǔn)年檢登記的條件，對(duì)年檢審查期限、重點(diǎn)影片的確認(rèn)以及不符合審查條件的罰款數(shù)額等都有較為活泛的裁量空間。

三、自由裁量權(quán)行使對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益之侵損可能

在電影行政許可過(guò)程中，《行政許可法》和《電影管理?xiàng)l例》為行政機(jī)關(guān)設(shè)定了電影審查的權(quán)力，其間至于如何運(yùn)用自由裁量權(quán)則交由行政機(jī)關(guān)自行解決。由于審查的各項(xiàng)自由裁量權(quán)的權(quán)限并未被固化在法律、法規(guī)范圍內(nèi)，并且權(quán)力規(guī)范的效力層級(jí)僅及于行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章乃至之下，不能排除國(guó)家公權(quán)力存在越界濫用的可能。

(一)法理層面，立法層次低導(dǎo)致電影行政許可合法性受質(zhì)疑

倘若認(rèn)定電影屬于前文論述的《憲法》第35條規(guī)定的表達(dá)自由，那么由行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章對(duì)公民基本權(quán)利進(jìn)行限制，效力級(jí)別難免過(guò)低。①我國(guó)電影行政許可行為規(guī)范主要由作為行政法規(guī)的《電影管理?xiàng)l例》和數(shù)部政府部門(mén)規(guī)章構(gòu)成，如《電影劇本(梗概)備案、電影片管理規(guī)定》《電影企業(yè)經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》《電影審查規(guī)定》《中外合作攝制電影片管理規(guī)定》《關(guān)于影片參加海外(含港澳臺(tái)地區(qū))電影節(jié)、展實(shí)行備案制度的通知》《關(guān)于實(shí)行電影發(fā)行放映許可證及年檢制度的規(guī)定》等。原《電影制片、發(fā)行、放映經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》自2004年10月10日《電影企業(yè)經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》發(fā)布之日起廢止。如果說(shuō)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)獲得立法權(quán)，但這不意味著對(duì)電影中表達(dá)自由的保護(hù)權(quán)無(wú)人大立法的必要。從《憲法》第89條國(guó)務(wù)院行使管理職權(quán)的視角來(lái)看，電影管理立法由國(guó)務(wù)院制定似乎并無(wú)不妥;然而，但凡電影視聽(tīng)語(yǔ)言之法律屬性為《憲法》第35條所涵括，那么對(duì)人大立法權(quán)及國(guó)務(wù)院立法權(quán)在電影權(quán)利保障領(lǐng)域內(nèi)的劃分就顯得非常迫切。

第一，許可權(quán)創(chuàng)設(shè)之機(jī)關(guān)由法律及行政法規(guī)明確規(guī)定。事實(shí)上，即便將電影是否歸屬于表達(dá)自由的問(wèn)題擱置一旁，就行政許可本身而言，國(guó)外行政機(jī)關(guān)一般并無(wú)對(duì)行政許可的行政創(chuàng)設(shè)權(quán)②例如，美國(guó)的所有許可制度均由聯(lián)邦議會(huì)或州議會(huì)、地方議會(huì)制定的法律設(shè)定。日本許可制度均由法律規(guī)定，目前約有500多個(gè)法律規(guī)定了許可制度。。國(guó)務(wù)院目前對(duì)許可事項(xiàng)的管理權(quán)限呈現(xiàn)緊縮趨勢(shì)，在2013年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)中強(qiáng)調(diào)切實(shí)防止行政許可事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增;自《通知》發(fā)布日起起草法律草案、行政法規(guī)草案一般不新設(shè)行政許可;國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件一律不得以備案、登記、年檢等形式變相設(shè)定行政許可。據(jù)此規(guī)定，1995年頒布的《關(guān)于實(shí)行電影發(fā)放放映許可證及年檢制度的規(guī)定》可以看作是將電影審查許可權(quán)由一項(xiàng)“許可證核發(fā)權(quán)”擴(kuò)展成了附加“年檢登記權(quán)”在內(nèi)的兩項(xiàng)許可權(quán)，“年檢登記權(quán)”即屬于被廣電總局?jǐn)U大的許可自由裁量權(quán)。

第二，對(duì)許可制度適用范圍的限制趨于嚴(yán)格。國(guó)家對(duì)涉及公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)可以設(shè)定行政許可，亦可以不設(shè)行政許可，《行政許可法》中并無(wú)強(qiáng)制性規(guī)定。當(dāng)國(guó)家電影事業(yè)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠自我有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理、行政機(jī)關(guān)能以事后監(jiān)督等方式予以規(guī)范的，屬于不設(shè)許可事項(xiàng)范疇，那么由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的電影審查或無(wú)設(shè)立必要。［16］第13條

(二)規(guī)范層面，電影許可自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)含糊、難以拿捏

首先，審查標(biāo)準(zhǔn)仍然以政治性審查為綱領(lǐng)。例如《電影劇本(梗概)備案、電影片管理規(guī)定》第12條中規(guī)定，創(chuàng)作應(yīng)提倡具有思想性、藝術(shù)性和觀賞性的三位一體，大力發(fā)展先進(jìn)文化，抵制腐朽文化等。［12］這一規(guī)定過(guò)于泛泛而談，“思想性、藝術(shù)性、觀賞性統(tǒng)一”既不是一項(xiàng)行政法原則，也難以從法理上去界定和解讀，并且脫離對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的認(rèn)可與保障。

其次，各規(guī)范間標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一導(dǎo)致裁量空間不確定。至少應(yīng)對(duì)裁量權(quán)的行使空間標(biāo)明法定邊界，權(quán)力不能超過(guò)一定的度而被濫用。對(duì)于電影審查環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)的制定，《電影管理?xiàng)l例》第25條確定了“禁載十條”的審查標(biāo)準(zhǔn)。［11］依據(jù)該規(guī)定，電影制片方應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)電影劇本投拍和影片出廠前的審查，電影行政許可機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)備案的電影劇本進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)有十條禁止內(nèi)容的應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知電影制片單位不得投拍。然而，《電影劇本(梗概)備案、電影片管理規(guī)定》在上位法基礎(chǔ)上又增設(shè)9條“應(yīng)刪減修改”標(biāo)準(zhǔn)，即“應(yīng)刪減修改九條”。［12］

就法規(guī)字面意思，對(duì)“禁載十條”和“應(yīng)刪減修改九條”的適用存有三種解讀:(1)兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)以電影出廠前后為時(shí)間界限分別適用，出廠前適用“禁載十條”用于制作單位自查和電影審查機(jī)構(gòu)備案;(2)不分出廠前后，共同作為廣電總局“電影審查委員會(huì)”審查標(biāo)準(zhǔn)，其中含有“禁載十條”內(nèi)容的為“審查不合格”標(biāo)準(zhǔn)直接不予核準(zhǔn)，“應(yīng)刪減修改九條”作為“需要修改”的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)復(fù)審合格予以核發(fā)許可證;(3)“應(yīng)刪減修改九條”作為“禁載十條”補(bǔ)充條款共同適用于《電影片公映許可證》核發(fā)前所有環(huán)節(jié)，其中包括電影片被認(rèn)定審查不合格需經(jīng)修改后再次送審，廣電總局“電影復(fù)審委員會(huì)”依此認(rèn)定復(fù)審不合格的情況。三種不同解讀意味著廣電總局“電影劇本(梗概)備案部門(mén)”①2013年7月17日，國(guó)家新聞出版廣電總局公布《國(guó)家新聞出版廣電總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，取消一般題材電影劇本審查，實(shí)行梗概公示。這意味，對(duì)于我國(guó)電影的事前審查，目前國(guó)家行政主管部門(mén)已經(jīng)放松了限制，除重大革命歷史題材、特殊題材、國(guó)家資助影片、合拍片外，制作方不必再向廣電總局申報(bào)完整劇本，只需提供1 000字的故事梗概即可。一般而言，政治軍事、公安、法院、民族、外交等題材的影片不能算是一般題材電影，仍需要備案審查。“電影審查委員會(huì)”及“電影復(fù)審委員會(huì)”等適用的審查標(biāo)準(zhǔn)以及據(jù)此行使的權(quán)限有所不同，并且因?qū)?biāo)準(zhǔn)適用范圍、程序等未有說(shuō)明，其自由裁量權(quán)存有法規(guī)盲點(diǎn)。

再次，裁量標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于模糊。行政主體要適用這些不明確的法律條文就會(huì)運(yùn)用到自有裁量的權(quán)力，自然而然地添加了行政主體的主觀看法。如:廣電總局在對(duì)影片《蘋(píng)果》違規(guī)問(wèn)題情況的通報(bào)中，所持官方術(shù)語(yǔ)為“色情”一詞，與《電影管理?xiàng)l例》對(duì)此確立的“淫穢”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)②《電影管理?xiàng)l例》第25條第1款第7項(xiàng)，禁止“宣傳淫穢、賭博、暴力或者教唆犯罪的”。及《電影劇本(梗概)備案、電影片管理規(guī)定》所用“淫穢色情”“庸俗低級(jí)”“骯臟低俗”等審查標(biāo)準(zhǔn)用詞不一致。［11～12］電影審查基準(zhǔn)不但未能格式化，還有擴(kuò)大自由裁量范圍之嫌疑。正如全國(guó)政協(xié)委員、導(dǎo)演馮小剛質(zhì)疑中國(guó)的電影審查制度時(shí)說(shuō):“紐扣解到第幾粒才算是色情?正因?yàn)槿狈Ψ傻慕缍?，所以?dǎo)演們才會(huì)不斷地嘗試，稍有不慎就會(huì)觸電中招。”［17］這成了牽制行政相對(duì)人主張電影許可權(quán)利的緊箍咒，可大可小僅由行政機(jī)關(guān)對(duì)《行政許可法》以及據(jù)此制定的法規(guī)中審查標(biāo)準(zhǔn)的單方面解釋?zhuān)@種解釋并非法定解釋。

最后，限制性規(guī)定過(guò)于寬泛。如《電影管理?xiàng)l例》第25條第1款第10項(xiàng)“電影禁止載有國(guó)家法律、法規(guī)和國(guó)家禁止的其他內(nèi)容”，［11］和《電影劇本(梗概)備案、電影片管理規(guī)定》第14條第9款“違背相關(guān)法律、法規(guī)精神”的，此處“其他內(nèi)容”和“相關(guān)法律、法規(guī)精神”［12］表面上看來(lái)為限制性兜底條款，實(shí)質(zhì)卻是以“違禁”之名無(wú)限地放大了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

(三)執(zhí)法層面，電影許可自由裁量權(quán)存有被濫用現(xiàn)象

自由裁量權(quán)的濫用，主要涉及實(shí)體違法與程序違法。前者諸如政府部門(mén)規(guī)章等下位法增設(shè)違反上位法的行政許可條件，導(dǎo)致該法條合法性缺失;后者包括了行政機(jī)關(guān)在作出撤銷(xiāo)行政許可決定時(shí)未按法定程序進(jìn)行，如未說(shuō)明撤銷(xiāo)理由或未告知行政相對(duì)人有行政復(fù)議及訴訟的權(quán)利等。

電影審查機(jī)關(guān)行政行為違法，有三類(lèi)主要原因:其一，事實(shí)認(rèn)定。行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定影片是否存在“禁載十條”或“應(yīng)刪減修改九條”這一事實(shí)的過(guò)程中，對(duì)具體條款中例如“危害社會(huì)公德”等事實(shí)之性質(zhì)的判斷，以及法律規(guī)則適用相關(guān)性等問(wèn)題的準(zhǔn)確評(píng)估和判斷錯(cuò)誤，即會(huì)導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定偏差。其二，法律適用。行政機(jī)關(guān)在適用電影審查規(guī)則時(shí)，需要對(duì)規(guī)則意涵有明確了解，在尚無(wú)人大立法及相關(guān)法定解釋的前提下，對(duì)規(guī)則字面意思的解釋如無(wú)法律理念指引往往過(guò)于抽象難以拿捏。其三，價(jià)值判斷及個(gè)人情感因素影響。執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)和價(jià)值觀念的不同，會(huì)左右對(duì)法律法規(guī)內(nèi)容的解讀，導(dǎo)致行政許可的過(guò)程、結(jié)果必然因人而異，這也體現(xiàn)行政自由裁量權(quán)的空間過(guò)大不易操控。

四、對(duì)電影審查中行政自由裁量權(quán)之制約

國(guó)家對(duì)社會(huì)管理的立法漸次轉(zhuǎn)移到以提高全社會(huì)福利為目標(biāo)，政府行政權(quán)力發(fā)生變化，對(duì)電影許可自由裁量權(quán)適宜在法定框架內(nèi)先行進(jìn)行合理性制約，逐漸調(diào)整至縮減狀態(tài)。2014年廣電總局下發(fā)《關(guān)于試行國(guó)產(chǎn)電影屬地審查的通知》，要求在實(shí)行“一備二審”的基礎(chǔ)上，將電影終審職權(quán)下放到各省級(jí)文化主管部門(mén)，不少業(yè)內(nèi)人士將其解讀為中央“簡(jiǎn)政放權(quán)”的利好消息。然而，在原本立法空白尚難填補(bǔ)的情況下，放由各地自由裁量，難免不會(huì)讓抽象的標(biāo)準(zhǔn)在不同地域如“霧里看花、水中望月”般地又多了一層解讀版本。在法律資源整合的層面上，國(guó)家及政府不應(yīng)松開(kāi)“法治”的調(diào)控之手，亦應(yīng)以此契機(jī)根據(jù)地方審查動(dòng)向?qū)﹄娪靶姓S可權(quán)的法規(guī)及時(shí)作出調(diào)整修繕，避免將對(duì)個(gè)人自由侵害的可能責(zé)任由中央轉(zhuǎn)嫁到地方。

(一)以“行政法治”為基本框架約設(shè)自由裁量權(quán)運(yùn)行范圍

依據(jù)《行政許可法》中的規(guī)定，應(yīng)從實(shí)體與程序兩個(gè)面向保證行政主體在行使電影自由裁量權(quán)時(shí)只能依據(jù)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、條件、方式、程序等，不能超出依法行政之“法”的范圍，改變以道德尺度來(lái)拿捏影片放映風(fēng)險(xiǎn)的非常規(guī)化操作方式。實(shí)體法方面，不應(yīng)以增設(shè)電影審查許可條件之方式克減上位法中相對(duì)人授益之權(quán)利，同時(shí)保障相對(duì)人諸如知情權(quán)、申辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等其他權(quán)益，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正行政許可自由裁量權(quán)的濫用行為。如導(dǎo)演馮小剛在2014年兩會(huì)中曾就《集結(jié)號(hào)》《唐山大地震》和《一九四二》等影片在審查階段遭致非議質(zhì)疑審查制度的規(guī)范性，“某位審查負(fù)責(zé)人說(shuō)這個(gè)片子(《集結(jié)號(hào)》)總體來(lái)說(shuō)是消極的，不是正能量?！薄熬瓦@樣一句話足以使一部電影墜入深淵，萬(wàn)劫不復(fù)。”［18］程序法方面，電影許可行為的實(shí)施過(guò)程，應(yīng)盡量規(guī)范許可標(biāo)準(zhǔn)的確定性與可操作性，用程序約束自由裁量限度。導(dǎo)演謝飛表示，“審查標(biāo)準(zhǔn)不明，會(huì)使得電影人在創(chuàng)作之初就會(huì)揣摩審查者的心理，進(jìn)行自我閹割?！保?9］對(duì)此，行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)按標(biāo)準(zhǔn)制定許可處理期限，最好能同時(shí)明確到對(duì)每道程序的規(guī)定，如“修改后通過(guò)”的時(shí)間限度，通過(guò)立法或相關(guān)文件予以公布。對(duì)于收回、中止、吊銷(xiāo)、廢除許可證的必須給予書(shū)面通知，并留給申請(qǐng)人一定的期限允許其經(jīng)由法定程序?qū)崿F(xiàn)行政許可之法定要求，如說(shuō)明理由制度和聽(tīng)證制度。同時(shí)，制定和健全公開(kāi)、回避制度等其他程序規(guī)定。

(二)對(duì)相對(duì)人的信賴(lài)保護(hù)是行政許可“惠益性”的應(yīng)有之義

對(duì)于電影行政許可而言，因行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的濫行對(duì)相對(duì)人予以補(bǔ)償，依據(jù)《行政許可法》責(zé)任條款并無(wú)落實(shí)可能性，現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》也未對(duì)行政機(jī)關(guān)就該具體行政行為的補(bǔ)償情形予以規(guī)定。如2012年婁燁執(zhí)導(dǎo)的電影《浮城謎事》在獲得“龍標(biāo)”后，于全國(guó)公映前41天遭北京市廣播電影電視局突然叫停，要求刪減部分大尺度鏡頭，雙方最終以制片團(tuán)隊(duì)與廣電總局的友好協(xié)調(diào)確保了電影順利上映。廣電總局在建議意見(jiàn)中明確表示可以不按北京市廣播電影電視局的修改方案，在保證資方經(jīng)濟(jì)利益的前提下，通過(guò)技術(shù)處理完成影片公映版本。影片最終于9月25日獲得上映許可，但以?shī)錈罘艞墝?dǎo)演署名為結(jié)局。片中3秒23格鏡頭的刪減是否對(duì)制片方和票房收入有所牽連尚難評(píng)估，但至少影響了電影作品的完整性和行政許可的公效力。［20］北京廣播電影電視局與制片方各執(zhí)一詞，提出取得“龍標(biāo)”只是初審，除非拿到紙質(zhì)版的《電影片公映許可證》審查方告終結(jié)。［21］這就意味著行政機(jī)關(guān)可以以增設(shè)審查環(huán)節(jié)的方式在各階段自由裁量收回“龍標(biāo)”，并且無(wú)須滿足信賴(lài)保護(hù)的任何法理依據(jù)。

《電影管理?xiàng)l例》第28條確有提到行政機(jī)關(guān)只需在30天內(nèi)將所謂初審結(jié)果的“審查決定書(shū)”送達(dá)報(bào)審機(jī)關(guān)，至于《電影片公映許可證》何時(shí)送達(dá)沒(méi)有規(guī)定。電影行政許可的終審期限甚至可以無(wú)限延長(zhǎng)至影片放映，便可用審查未結(jié)來(lái)規(guī)避撤銷(xiāo)的補(bǔ)償責(zé)任——即使影片明日上映，倘若行政機(jī)關(guān)將《電影片公映許可證》壓住不放，就可在任何時(shí)候行使行政許可權(quán)緊急叫停?！陡〕林i事》入圍5月戛納電影節(jié)，放映時(shí)即是帶有“龍標(biāo)”的版本，又于9月收到修改意見(jiàn)，［22］中間所隔4個(gè)月既尋不到《電影管理?xiàng)l例》之時(shí)限規(guī)定，又與《行政許可法》第42條的“應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請(qǐng)之日起20日內(nèi)作出行政許可決定”不符，行政相對(duì)人無(wú)論于立法或執(zhí)法層面都補(bǔ)償無(wú)門(mén)。［16］

(三)認(rèn)真對(duì)待“行政授益權(quán)”的救濟(jì)

“行政授益權(quán)”(Administrative Beneficial Right)不僅是因行政主體提供條件而發(fā)展自身利益的權(quán)利，也推動(dòng)了一套以權(quán)利制約權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，“實(shí)體法一旦授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，其本身是無(wú)法控制該裁量權(quán)不被濫用的?！保?3］然而，在電影審查現(xiàn)實(shí)中，《電影管理?xiàng)l例》和《電影劇本(梗概)備案、電影片管理規(guī)定》均未對(duì)電影未獲許可審批時(shí)相對(duì)人之訴訟權(quán)利予以說(shuō)明，盡管早在2001年廣電總局即頒布了《廣播電影電視行政復(fù)議辦法》，電影復(fù)審委員會(huì)作為廣電總局特設(shè)的審批機(jī)構(gòu)在功能上幾乎取代了復(fù)議機(jī)關(guān)的審核效果，只不過(guò)前者是基于對(duì)電影違禁之處的二度審查，后者是對(duì)相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的法定途徑。

盡管《行政訴訟法》對(duì)訴訟權(quán)有明確保護(hù)，然而相對(duì)人有意識(shí)地實(shí)踐權(quán)利的情形仍不多見(jiàn)。1994年廣電下文《關(guān)于不得支持、協(xié)助張?jiān)热伺臄z影視片及后期加工的通知》和《關(guān)于重申不得支持協(xié)助一些個(gè)人擅自拍攝故事片及后期加工的通知》，因張?jiān)绕呷宋唇?jīng)審查批準(zhǔn)參加外國(guó)影展，直接一紙剝奪在七年內(nèi)不得從事電影創(chuàng)作的權(quán)利。頗為吊詭的是，張?jiān)谠狻胺鈿ⅰ敝?，主?dòng)向廣電總局主管部門(mén)承認(rèn)錯(cuò)誤，鑒于“書(shū)面檢討”態(tài)度誠(chéng)懇，在停機(jī)一年后恢復(fù)其參與影片攝制的資格。［24］暫且不論廣電總局作為行政許可機(jī)關(guān)實(shí)施“行政處罰”之權(quán)屬認(rèn)定及所憑罰則的合法性，緣何因一紙檢討書(shū)處罰期限即從七年轉(zhuǎn)而解凍，而為何作為行政機(jī)關(guān)處罰之行政相對(duì)人未曾以“行政復(fù)議”提交質(zhì)疑，在《廣播電影電視行政復(fù)議辦法》制定長(zhǎng)達(dá)14年的情況下，“行政復(fù)議”程序依然難以啟動(dòng)。導(dǎo)演婁燁及其制片人耐安亦因《頤和園》私自出征戛納電影節(jié)被廣電總局處以“五年內(nèi)不準(zhǔn)拍片”的懲罰，婁燁未提起復(fù)議和訴訟，在2014年《推拿》送審前自覺(jué)剪短了其中的暴力鏡頭［25］。依賴(lài)于制度改良的同時(shí)，放棄了權(quán)利，這會(huì)使電影許可法規(guī)的制定陷入絕對(duì)工具主義的囹圄，喪失獨(dú)立存在的內(nèi)在價(jià)值——程序獨(dú)立價(jià)值的目標(biāo)，是要保證無(wú)辜者和被告人免受定罪并獲得公正審判的權(quán)利。［26］申請(qǐng)人如能認(rèn)真用盡權(quán)利救濟(jì)途徑，也是有效利用當(dāng)前法治資源對(duì)電影行政許可自由裁量權(quán)加以規(guī)控的一種方式。

［1］浙大博士申請(qǐng)《武媚娘傳奇》信息公開(kāi)［EB/OL］.(2015-01-29).http://epaper.ynet.com/html/2015-01/29/content_113025.htm?div=-1.

［2］王鋒.表達(dá)自由及其界限［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006:1.

［3］江國(guó)華.中國(guó)行政法:總論［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2012:311.

［4］陳端洪.行政許可與個(gè)人自由［J］.法學(xué)研究，2004(5).

［5］張金監(jiān).行政學(xué)典范［M］.臺(tái)灣:中國(guó)行政學(xué)會(huì)出版社，1979:314.

［6］王名揚(yáng).美國(guó)行政法［M］.北京:中國(guó)法制出版社，1995:392.

［7］周葉中.憲法［M］.北京:高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，2003:263.

［8］馬塞爾·馬爾丹.電影語(yǔ)言［M］.何振淦，譯.北京:中國(guó)電影出版社，1999:5.

［9］鄭涵，金冠軍.當(dāng)代西方傳媒制度［M］.上海:上海交通大學(xué)出版社，2008:96.

［10］哈耶克.自由秩序原理［M］鄧正來(lái)，譯.北京:生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1997:18-20.

［11］中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.電影管理?xiàng)l例［G/OL］.中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令:第342號(hào)，2001.［2015-06-01］.http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61864.htm.

［12］國(guó)家廣播電影電視總局.電影劇本(梗概)備案、電影片管理規(guī)定［G/OL］.國(guó)家廣播電影電視總局令:第52 號(hào).(2006-06-06).http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2006-06/06/content_301444.htm.

［13］蔣銀華.論國(guó)家義務(wù)的價(jià)值基礎(chǔ)［J］.行政法學(xué)研究，2012(1).

［14］江國(guó)華.立法:理想與變革［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，2007:83-84.

［15］中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，中華人民共和國(guó)商務(wù)部.電影企業(yè)經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定［G/OL］.中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，中華人民共和國(guó)商務(wù)部令:第43號(hào)，2005.［2015-06-01］.http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_64252.htm.

［16］第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議.中華人民共和國(guó)行政許可法［G/OL］.中華人民共和國(guó)主席令:第七號(hào)，2003.［2015-06-13］.(2003-08-28).http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-08/28/content_1048844.htm.

［17］扣子解到第幾顆算色情［N］.中國(guó)青年報(bào)，2008-03-15.

［18］武云溥.文化市場(chǎng)的簡(jiǎn)政放權(quán)——電影審查制度變革［J/OL］.(2014-05-24).http://law.china.cn/features/2014-05/24/content_6932416.htm .

［19］電影終審權(quán)下放地方標(biāo)準(zhǔn)依舊模糊引發(fā)熱議——“剪刀手”何時(shí)不再憑感覺(jué)審片［N］.南京日?qǐng)?bào)，2014-04-15.

［20］彭驥.《浮城謎事》局部修改婁燁新片終于上映［N］.新聞晨報(bào)，2012-09-25.

［21］婁燁呼吁取消電影審查建立分級(jí)［N］.半島晨報(bào)，2012-09-12.

［22］馬彧.《浮城謎事》遭二度審查 要求刪短性愛(ài)和暴力鏡頭［N］.揚(yáng)子晚報(bào)，2012-09-09.

［23］張正釗，韓大元.比較行政法［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998:333.

［24］李正光.回顧:第六代導(dǎo)演與兩次“七君子事件”［J］.南京藝術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(3).

［25］易東瑩.婁燁談《推拿》:拍不真實(shí)的性愛(ài)才過(guò)分［EB/OL］.(2014-02-12).http://ent.sina.com.cn/m/c/2014-02-12/08294094871.shtml.

［26］羅納德·德沃金.原則問(wèn)題［M］.張國(guó)清，譯.南京:鳳凰傳媒出版集團(tuán)，江蘇人民出版社，2008:95.