黔中深化區(qū)域合作的實踐困境及解決路徑

李德學

（中央財經(jīng)大學 法學院，北京 100081；貴州財經(jīng)大學 公共管理學院，貴州·貴陽 550025）

一、深化黔中區(qū)域合作是實現(xiàn)經(jīng)濟一體化的必然選擇

（一）黔中經(jīng)濟一體化的時代性和規(guī)律性

1.黔中經(jīng)濟一體化的時代性。區(qū)域經(jīng)濟一體化是當前社會發(fā)展的必然趨勢和時代潮流。區(qū)域經(jīng)濟一體化就是自然地域相鄰或相近的各區(qū)域經(jīng)濟主體之間為了追求自身和區(qū)域整體經(jīng)濟利益的最大化而致力于推動一體化聯(lián)動發(fā)展的狀態(tài)、過程與結(jié)果的統(tǒng)稱[1]，它能夠給區(qū)域內(nèi)政府和社會帶來區(qū)域共同利益，能從整體上提高區(qū)域經(jīng)濟競爭力。黔中經(jīng)濟區(qū)是順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化的時代潮流而確定的重點經(jīng)濟區(qū)，是推動貴州經(jīng)濟社會加快發(fā)展的“火車頭”和“發(fā)動機”。

2.黔中經(jīng)濟一體化的必然性。黔中經(jīng)濟區(qū)具備了經(jīng)濟一體化發(fā)展的基本要素。首先，地域空間基本涵蓋了省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域和經(jīng)濟強縣；交通等基礎(chǔ)設(shè)施較好；水、電、森林、礦產(chǎn)資源等資源稟賦較豐裕。其次，黔中經(jīng)濟區(qū)集諸多區(qū)域政策于一體。一是中央政策支持。2012年國務(wù)院2號文件明確要求加快以貴陽為軸心的城市圈建設(shè)，發(fā)揮黔中經(jīng)濟區(qū)的擴散效應(yīng)；發(fā)改西部[2012]2446號文件中明確提出區(qū)域內(nèi)政府在橫向溝通的基礎(chǔ)上“打破行政區(qū)劃，促進要素流通，形成區(qū)域發(fā)展合力”，將“黔中經(jīng)濟區(qū)培育成為高科技、優(yōu)產(chǎn)業(yè)、開放型、生態(tài)化、經(jīng)濟快速崛起、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的核心區(qū)域”[2]。二是黔中經(jīng)濟區(qū)是“四大板塊”之一的西部大開發(fā)戰(zhàn)略和“三個支撐帶”中的“長江經(jīng)濟帶”戰(zhàn)略組合，國家明確實施差別化的區(qū)域發(fā)展政策。最后，黔中經(jīng)濟區(qū)整體市場化程度較低，還需要政府對它的市場化進行培育，在培育過程當中逐步發(fā)揮市場對資源的決定性配置作用以及發(fā)揮企業(yè)的主體作用。因此，黔中的一體化是必然的而不是偶然的。

（二）黔中行政區(qū)經(jīng)濟的局限性

因傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，我國長期以來實行的是以“行政區(qū)經(jīng)濟”為主的經(jīng)濟社會發(fā)展格局。黔中區(qū)域內(nèi)各級政府都是相對獨立的經(jīng)濟主體，因此，他們不可避免地各謀其利而自成體系。同時，黔中市場化正處于培育階段，即使是成熟的市場經(jīng)濟，行政區(qū)經(jīng)濟對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的制約性和弊端也是非常明顯而突出的，主要表現(xiàn)在地方保護主義、制度性壁壘、地方利益沖突三個方面[3]。

（三）深化黔中區(qū)域合作是一體化的重要途徑

1.深化黔中區(qū)域合作的必然性和現(xiàn)實性。我們現(xiàn)在面對的問題是經(jīng)濟要一體化，而各區(qū)域又是互不隸屬，分屬于不同行政區(qū)域，即不同行政區(qū)域間的經(jīng)濟一體化。同時，各區(qū)域政府也應(yīng)當在自己的職責范圍內(nèi)來推進經(jīng)濟一體化和法制建設(shè)[4]。區(qū)域合作是指一定區(qū)域內(nèi)的各地方政府基于共同的利益追求，經(jīng)過磋商與溝通，將資源在地區(qū)之間進行優(yōu)化組合，以獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益的活動[5]。行政體制改革的“滯后性”與黔中經(jīng)濟的“先行性”不同步產(chǎn)生的矛盾日益加劇，面對一體化的時代潮流和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的共同利益，黔中政府選擇合作是必然性和現(xiàn)實性相互作用的結(jié)果。當前，我國區(qū)域合作進行得非常順利，如長三角、泛珠江三角洲、淮海經(jīng)濟區(qū)、東北地區(qū)等。

實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的核心是處理好區(qū)域政府與區(qū)域市場的關(guān)系，也就是說區(qū)域政府合作的目的，就是區(qū)域政府基于對區(qū)域市場規(guī)范達成共識，建立區(qū)域共同規(guī)范，通過政府的行政行為，清除制度性的障礙，促進區(qū)域間生產(chǎn)要素有序地、自由地流動，實現(xiàn)市場配置資源的決定性作用，最終形成相對統(tǒng)一的區(qū)域市場。黔中一體化實際上是一個利益博弈的過程，貴陽、安順、遵義等六地市政府必須跳出傳統(tǒng)的“一畝三分地”的思維慣性，打破行政區(qū)域性和地域分割性，突破“條塊”局限，通過區(qū)域政府合作，探索和建立利益協(xié)調(diào)等機制，出現(xiàn)正向的博弈效應(yīng)，從而產(chǎn)生1＋1>2的合作效應(yīng)，實現(xiàn)合作共贏的局面。[6]

2.深化黔中區(qū)域合作是黔中一體化的重要途徑。深化區(qū)域合作是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和促進一體化進程的重要途徑，也是促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措[7]，已為學界和各級政府所認同。黔中經(jīng)濟區(qū)一體化進程最終主要取決于市場和政府，一方面建立經(jīng)濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合的黔中區(qū)域市場；另一方面深化黔中區(qū)域合作，轉(zhuǎn)變政府職能適應(yīng)區(qū)域市場發(fā)展的新常態(tài)。經(jīng)濟是政治上層建筑的基礎(chǔ)，而政治則反作用于經(jīng)濟，即為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)。行政區(qū)經(jīng)濟的天然局限性嚴重地阻礙了黔中經(jīng)濟區(qū)的一體化進程，區(qū)域市場對區(qū)域資源發(fā)揮著決定性配置作用，因此，隨著經(jīng)濟一體化的“先行性”需求倒逼區(qū)域政府改革的“滯后性”，對區(qū)域合作達成共識，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，積極打破地域封鎖和市場分割，以實現(xiàn)黔中經(jīng)濟區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展。因此，深化區(qū)域政府合作就成為黔中經(jīng)濟一體化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要途徑。

二、黔中深化區(qū)域合作的現(xiàn)狀及困境

（一）黔中深化區(qū)域合作的現(xiàn)狀

隨著我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略推進和黔中各地區(qū)間競爭的不斷增強，逐漸認識到經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展不能只有競爭，更應(yīng)該有合作，黔中各地方政府基于“互利共贏”的理念，積極開展并深化區(qū)域間政府合作。黔中各地方政府雖行政區(qū)劃不同，但因經(jīng)濟、文化、民族等方面存在著諸多的區(qū)域共同利益，因此，各區(qū)域政府通過深化合作，整合區(qū)域比較優(yōu)勢，互利共贏，加快經(jīng)濟互動發(fā)展，種種跡象表明，黔中一體化步伐明顯提速，政府間的合作不斷深化。

1.貴陽、遵義、安順通信同城化。2014年，貴陽、遵義、安順、貴安新區(qū)四地固定電話網(wǎng)絡(luò)共用區(qū)號0851，電話號碼由原來的7位升至8位，正式實現(xiàn)通信同城化。四地通信同城化是貴州通信部門率先在貴州實現(xiàn)部門一體化走出實質(zhì)性的一步，也是貴州通信業(yè)在支持黔中經(jīng)濟一體化發(fā)展的一個標志[8]。

2.黔中區(qū)域政府間的雙邊合作。黔中區(qū)域政府合作并不局限于經(jīng)濟領(lǐng)域，遵循經(jīng)濟一體化規(guī)律，還延伸至生態(tài)保護、公共服務(wù)等各個領(lǐng)域。黔中各區(qū)域政府打破地域界限尋求合作，主要表現(xiàn)為區(qū)域政府間簽署了系列戰(zhàn)略合作框架協(xié)議[10]，如貴陽市與黔南州簽署共建雙龍臨空經(jīng)濟區(qū)的框架協(xié)議、貴陽市與六盤水簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，打破行政區(qū)劃限制，取長補短、相互配合，在招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等方面建立全方位、立體化的合作，產(chǎn)生“1+1＞2”的正向博弈效應(yīng)。

（二）深化黔中區(qū)域合作實踐困境

1.地方利益協(xié)調(diào)機制不健全。合作的動力因素是利益，而利益沖突卻是無處不在。黔中區(qū)域政府沒有改變傳統(tǒng)行政區(qū)的管理運行模式，現(xiàn)行財稅制度、投融資制度、政績考核等關(guān)鍵體制的缺陷未能有效消除，地區(qū)封鎖和市場分割的體制基礎(chǔ)未能消除，因此，區(qū)域政府在深化合作的過程中并沒有從根本上消除地方利益。貴陽、遵義、安順等地區(qū)利益差異仍然存在，在許多合作領(lǐng)域中存在地方利益的諸多沖突，在利益共享機制還不健全的條件下，會導(dǎo)致區(qū)域政府追求本地區(qū)利益的最大化而棄區(qū)域合作的整體性與全局性不顧，從而出現(xiàn)“囚徒困境”，不利于區(qū)域合作在關(guān)鍵性領(lǐng)域展開并取得實質(zhì)性成效。

2.缺乏健全的區(qū)域合作機制。有學者認為“要建立區(qū)域政府合作機制并確保這一機制的有效運轉(zhuǎn)，直接取決于能否建構(gòu)起良好的制度環(huán)境、合理地組織安排和完善的區(qū)域合作規(guī)則”[6]。黔中區(qū)域合作需要因地制宜的配套機制來保障，如信息共享機制、行為約束機制、區(qū)域共同發(fā)展基金等，但目前這些配套機制還在實踐中探索。同時，因沒有明確省級管理組織和協(xié)調(diào)機構(gòu)，出現(xiàn)合作組織隸屬關(guān)系、職責權(quán)力不統(tǒng)一的混亂局面，直接導(dǎo)致黔中區(qū)域統(tǒng)一協(xié)調(diào)的市場競爭規(guī)則的缺位和缺失。

3.法律保障機制不健全，導(dǎo)致區(qū)域合作“于法無據(jù)”。目前，黔中區(qū)域合作的法制環(huán)境仍不健全，主要是因中央和地方對區(qū)域合作立法缺失造成的。首先，中央層面的立法缺位。我國現(xiàn)行近300部法律法規(guī)中還沒有關(guān)于區(qū)域合作的法律法規(guī)。我國現(xiàn)行憲法、立法法或組織法對于地方政府之間如何發(fā)展對等合作關(guān)系、各地方政府在區(qū)域合作中的地位、區(qū)域管理機構(gòu)的法律地位等方面找不到相關(guān)的法律依據(jù)，這就給黔中區(qū)域政府合作造成“于法無據(jù)”的困境。其次，地方立法補位不足。當前，貴州省還沒有出臺統(tǒng)一的推進黔中區(qū)域合作和促進黔中一體化發(fā)展的地方性法規(guī)或規(guī)章，黔中經(jīng)濟區(qū)立法協(xié)調(diào)機制還未健全。區(qū)域合作需要規(guī)則的統(tǒng)一和透明，因此，“在立法建設(shè)上，要更好地推動黔中經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展，需要做到及時立法和統(tǒng)籌立法，切實搞好相應(yīng)的法律制度建設(shè)，堅決反對地方立法保護主義”[9]。

三、深化黔中區(qū)域合作困境的解決途徑

區(qū)域合作就“要通過清除不利于一體化的政策制度機制來有效推動區(qū)域一體化，影響一體化的主要因素不是自然因素，不是技術(shù)因素，是制度因素”[10]。因此，要解決上文所述的困境，關(guān)鍵是要制度創(chuàng)新和突破，清除所有不利于深化黔中區(qū)域合作的制度因素，打破行政區(qū)劃界限和壁壘，創(chuàng)新黔中區(qū)域合作機制。

（一）建立黔中區(qū)域合作組織領(lǐng)導(dǎo)機制。黔中區(qū)域合作組織領(lǐng)導(dǎo)機制可分為省級和地方市縣兩級層面。其一是成立省級領(lǐng)導(dǎo)和管理機構(gòu)，加強省級層面協(xié)調(diào)指導(dǎo)，實施常態(tài)化管理，統(tǒng)籌研究解決黔中經(jīng)濟區(qū)發(fā)展中的重大問題和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展共性問題，建立推動黔中經(jīng)濟區(qū)發(fā)展市際聯(lián)席會議制度。其二在黔中經(jīng)濟區(qū)內(nèi)建立行政首長聯(lián)席會議并使之制度化[9]。由黔中區(qū)域涉及到的地方市縣主要負責人組成，建立健全地方市縣政府之間磋商和會晤機制，著重解決黔中區(qū)域合作發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題，研究確定區(qū)域合作的總體要求和重大事項。充分調(diào)動社會力量，建立各類跨市縣地區(qū)合作組織，推動建設(shè)和有效利用各類合作平臺。

（二）推進黔中經(jīng)濟區(qū)一體化市場體系建設(shè)

1.區(qū)域政府進一步簡政放權(quán)，深化行政體制改革。區(qū)域政府要厘清政府與市場的關(guān)系，清理阻礙資本等生產(chǎn)要素在黔中市場自由流動的地方規(guī)章或規(guī)范性文件，打破制度壁壘，在黔中實施統(tǒng)一的市場準入制度和標準，推動勞動力、資本、技術(shù)等要素在黔中自由有序流動和優(yōu)化配置。推行區(qū)域政府清單模式管理制度，深化行政體制改革，建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府。

2.加大黔中金融合作創(chuàng)新力度，適時推進符合條件的、成熟的民間資本積極發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融以及在黔中成立民營銀行等中小金融機構(gòu)。

3.建立生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護治理機制。堅持發(fā)展和環(huán)境保護兩個底線不動搖，建立和完善黔中環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機制和預(yù)警應(yīng)急體系。

4.建立黔中區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)和社會治理協(xié)調(diào)機制。建立區(qū)域統(tǒng)一協(xié)調(diào)配合的安全監(jiān)管工作機制，加強區(qū)域內(nèi)重點工程項目的監(jiān)管，有效預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故。

（三）健全黔中區(qū)域合作法治化制度建設(shè)，區(qū)域合作于法有據(jù)

區(qū)域合作法治化建設(shè)可以通過中央和地方立法來補給，但在目前因中央立法供給不足的情況下，可以積極發(fā)揮地方立法的補位作用，建立健全黔中區(qū)域合作法治化制度，擺脫當前區(qū)域合作于法無據(jù)的困境。因此，黔中區(qū)域合作法治化制度可以從建立和健全黔中區(qū)域合作立法機制、黔中區(qū)域合作的執(zhí)法機制、黔中區(qū)域合作的糾紛解決機制三個方面入手，創(chuàng)造一個良好的區(qū)域法治環(huán)境，構(gòu)建一套相對完備的區(qū)域法治保障體系，更好地促進黔中經(jīng)濟區(qū)一體化的順利進行。

1.黔中區(qū)域合作的立法基本原則。首先，要堅持“一元兩級多層次”的立法體制原則；其次，應(yīng)以地方性法規(guī)為主，政府規(guī)章為輔；再次，統(tǒng)籌黔中區(qū)域合作協(xié)調(diào)立法制度模式，可以分多種形式如共同起草，分別通過或形成區(qū)域共同法規(guī)、甚至立法資源共享；最后，要充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)各地的主動性和積極性[11]。

2.黔中區(qū)域合作的法律機制。黔中區(qū)域合作的法律機制包括建立和健全黔中區(qū)域合作的立法程序機制，建立和健全各級（省及市縣）地方人大重大事項決定權(quán)的協(xié)調(diào)行使機制、區(qū)域合作監(jiān)督審查機制、區(qū)域合作的法律責任。

3.黔中區(qū)域合作的執(zhí)法機制。從法律上解決黔中區(qū)域合作的合法性問題，賦予區(qū)域合作區(qū)域行政協(xié)議、論壇、會商、對話多種形式法律效力，建立和健全區(qū)域合作的執(zhí)法協(xié)調(diào)機制、執(zhí)法程序機制、執(zhí)法裁量權(quán)界限。

4.黔中區(qū)域合作的糾紛解決機制。不管是競爭還是合作，它們都會產(chǎn)生糾紛等一系列問題，這就需要建立和健全黔中區(qū)域合作的糾紛解決機制。明確黔中區(qū)域合作的糾紛解決途徑，確立黔中區(qū)域合作的糾紛主管機關(guān)、黔中區(qū)域合作的糾紛審查方式以及糾紛的審查標準。

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[2]國家發(fā)改委關(guān)于黔中經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)發(fā)改西部（2012）2446號.

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