促進少數(shù)民族地區(qū)財政均衡的轉移支付制度的路徑探析

杜 進

（周口師范學院，河南·周口 466001）

在我國國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標中，其中一個最為重要的議題就是要不斷改進、提升公共服務水平，促進我國經(jīng)濟和社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。對于我國少數(shù)民族地區(qū)而言，如果要想從根本上實現(xiàn)這一目標，首要一點則是要保證少數(shù)民族地區(qū)的財政系統(tǒng)始終保持有序運行。根據(jù)我國最新的《中國財政年鑒》數(shù)據(jù)結果顯示。我國的地區(qū)之間差距還在不斷擴大，尤其是少數(shù)民族地區(qū)和東部沿海發(fā)達地區(qū)之間的財政差距。這種差距的不斷擴大，會加大民族之間的矛盾，不利于和諧社會的構建。因此。要縮短這種地區(qū)差異，緩和地區(qū)間的民族矛盾，就需要更好地進行地區(qū)間的財政分配。而實現(xiàn)中央和地區(qū)，以及地區(qū)和地區(qū)間的財政有效分配，就需要建立一個完善的轉移支付制度，保障財政資金有序公平的進行分配。所以，加快建立和健全轉移支付制度，是促進少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要途徑。

一、現(xiàn)行民族地區(qū)轉移支付制度及其問題

從地理位置上看，我國的少數(shù)民族地區(qū)大多地處偏遠地帶，各項條件和設施都非常落后。建國伊始，我國為了促進少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展采取了多項差別政策。改革開放以后，我國確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，為了能夠盡快建立與其相適應的稅制，我國進行了分稅制改革。在這一改革中，國家對待少數(shù)民族地區(qū)和其他地區(qū)一樣，并沒有繼續(xù)給予其相關的優(yōu)惠政策，這就在一定程度上致使本來經(jīng)濟發(fā)展就比較落后的少數(shù)民族地區(qū)更是雪上加霜。稅收的改革直接關系到了少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展建設。在稅收領域，為了促進少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，緩解當?shù)氐亩愂肇斦毫?，我國針對少?shù)民族地區(qū)的現(xiàn)狀，制定并設計了具有少數(shù)民族地區(qū)特色的轉移支付體制。這種特殊的轉移支付，是為了彌補當?shù)厣贁?shù)民族地區(qū)的財政收支缺口。數(shù)據(jù)顯示，在1994年到2004年，這十年時間里，中央對地方財政轉移支付占地方財政支出總額的比重的30%，相對于十年間上升了1.5倍，其中具體的中部地區(qū)上升到45%，西部地區(qū)上升到52%，十年間上升了3.4倍和4倍。雖然財政轉移支付的比例上升了，但是，可以看出，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟水平還是落后于其他地區(qū)。轉移支付對于地區(qū)的建設存在幫助，但是這種幫助和支持的力量還是十分有限。

2002年，我國正式開始了西部大開發(fā)策略，該政策出臺之后，國家針對實際發(fā)生的一些問題，頒布了針對于西部地區(qū)發(fā)展的相關政策，而這些政策是單獨應用于西部地區(qū)的，有傾向性的差別政策。這項政策的主要內(nèi)容包括，在少數(shù)民族地區(qū)范圍內(nèi)擴大轉移支付的規(guī)模，在不同少數(shù)民族地區(qū)，設立專門的轉移支付策略。針對一些特別省份和自治區(qū)域，設立專門的財政轉移制度，對于這些地區(qū)適當給予財政支持。這些資金的主要用途是幫助彌補政策改革對地區(qū)的財政虧損。同時，國家針對西部的公共基礎設施發(fā)展，發(fā)行利于西部建設的長期國家債券，針對西部現(xiàn)有的生態(tài)面貌進行具體財政投入。2000年到2008年八年時間，國家已經(jīng)對西部地區(qū)相繼投入了30338億元轉移支付金額，是其他地區(qū)轉移支付金額總額的43.6%。

自上世紀90年代到現(xiàn)在，我國的地區(qū)差異還是一直存在，而東部地區(qū)和西部地區(qū)的財政差距仍在不斷擴大。雖然政府出臺了西部大開發(fā)政策，但是，對于協(xié)調(diào)東西部的經(jīng)濟發(fā)展落差，收獲的效果還是十分微小。針對上述的一些背景敘述，本文列出了一些現(xiàn)階段存在的轉移支付問題：

（一）從稅收層面分析，我國的轉移支付制度存在均等化逆向發(fā)展的現(xiàn)象

我國自從分稅制度實施以來，一些數(shù)據(jù)顯示結果還是不容樂觀。在轉移支付的組成中，稅收返還還是其中最大的組成。2009年中央對地方稅收返還是4942.27億元，2010年中央對地方稅收返還是4993.37億元。這個數(shù)據(jù)明顯高于另外一個重要組成，均衡性的轉移支付，2009年，均衡性轉移支付為3918.00億元，而在2019年均衡性轉移支付的金額為4759.79億元。均衡性轉移支付一直低于稅收返還。

稅收返還是通過地方上繳中央的稅款為主要來源途徑的。換言之，地方上繳的稅收越多，那么享有的稅收返還就越多。由此，可以看出，稅收高的地區(qū)，例如一些東部沿海地區(qū)以及北上廣地區(qū)，稅收資金比較多，享受的稅收返還就多。但是，少數(shù)民族地區(qū)本身的稅收就少，那么享有的稅收返還就少，轉移支付的金額也相對較少。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在2000年所有城市排行中，稅收返還排名第一的為廣東省，金額為204.1億元，4年過去截止到2004年底這個金額已經(jīng)上升為261.8億元。而排行最后的城市是西藏自治區(qū)，2000年稅收返還金額只有2.4億元，截止到2004年，也只上漲到3.3億元。排行第一和排行最后第一的城市之間，稅收返還居然相差了100倍，差距十分巨大。而這種差距仍然在繼續(xù)，在2009年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計中，廣東省稅收返還金額已經(jīng)達到了526.5億元，而一些西部地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，例如寧夏等地，稅收返還還是只有21.8億元，相差的距離還是幾百倍之差。造成差距的原因就在于，稅收收入是作為一個基數(shù)存在，基數(shù)越大，支付轉移的分子就越大，那么獲得的政府就更大。而少數(shù)民族地區(qū)，基數(shù)相對較小，政府的支持還是要在這個基數(shù)之上進行分配，那么基數(shù)不變，分子的增加對于地方的快速發(fā)展，作用還是十分微弱。而且少數(shù)民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構比較單一，基礎設施建設不足，很多相關的產(chǎn)業(yè)并沒有得到發(fā)展。國家對這些地區(qū)的支持也是一個漫長的支持過程。從總體趨勢上分析，這種均等化的出現(xiàn)又在一定程度上進一步擴大了這一差距。

（二）均衡性轉移支付規(guī)模小，忽略少數(shù)民族地區(qū)自身實際情況

就我國當前的轉移支付體系而言，均衡性轉移支付在其中所占的份額還是比較小的。盡管，近年來均衡轉移支付額和稅收返還額已經(jīng)呈現(xiàn)出對等的態(tài)勢，但是與稅收返還的規(guī)模相對比較而言，依然存在一定的差距。此外，該標準的確定也不能客觀、真實地反映出我國少數(shù)民族地區(qū)財政的現(xiàn)狀。鑒于我國少數(shù)民族地區(qū)轉移支付額的確定應該兼顧少數(shù)民族地區(qū)自身的特殊情況。從計算過程中，盡管其也兼顧到了我國少數(shù)民族地區(qū)的一些因素，但是由于影響我國少數(shù)民族地區(qū)財政收支原因的多樣性和復雜性，如果單純僅僅依靠幾個系數(shù)進行量化的話，是很不準確的。對于有的少數(shù)民族地方政府而言，他們還具有行使中央事權的一些責任。而所有的這些支出費用都本應該是轉移支付承擔的。但是由于少數(shù)民族自身條件的制約，致使在標準財政供養(yǎng)人口的計算過程中考慮不全面，片面高估了少數(shù)民族地區(qū)的實際情況，造成了收支缺口的難以彌補。

（三）對專項轉移支付資金的管控不到位

專項轉移支付是所有轉移支付項目中最難管理的項目?？傮w而言，具有覆蓋面廣、缺乏問題、項目設置多、管理不規(guī)范等問題。盡管大多數(shù)專項轉移都是以項目為依托，但是由于這些項目大都是需要地方政府來劃撥資金，這也就在一定程度上造成了競爭力處于低劣的少數(shù)民族地區(qū)在專項轉移支付的申請過程中難以與發(fā)達地區(qū)進行競爭。與此同時，依據(jù)“預算法”方面的相關規(guī)定，只有一般性的轉移支付才能納入到地方財政預算范疇中，也只有這些才在人大監(jiān)管的范圍內(nèi)。而對于那么沒有納入到地方財政預算的，則無法對其進行監(jiān)督和落實，這便大大降低了均衡的效果。

（四）少數(shù)民族地區(qū)的轉移支付規(guī)模較小，且增速緩慢

本世紀初，我國為了加快西部地區(qū)的發(fā)展，實施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略。在制定詳細計劃和一系列優(yōu)惠措施的同時，國家也設立了民族地區(qū)特有的轉移支付，就這一轉移支付而言，與其他類型相比，規(guī)模依然相對較小。以2000年轉移支付為例，中央對于地方的轉移支付金額為4668.2億元，而在這個金額中，專屬于民族地區(qū)的轉移支付金額只有25.5億元，幾乎只占全部金額的0.5%。2006年，國家將一些非民族省區(qū)的自治縣也列入轉移支付中以后，這個數(shù)據(jù)增長到155.6，在隨后的幾年也呈現(xiàn)出了逐年增加的態(tài)勢，單從這一數(shù)據(jù)上看，雖然整體規(guī)模是在不斷增大，但就少數(shù)民族地區(qū)的轉移支付所占比例仍然十分渺小，這也就在一定程度上束縛了均衡財政的發(fā)揮。

二、我國少數(shù)民族地區(qū)轉移支付制度的審視與思考

（一）少數(shù)民族地區(qū)的財政自治權

中華人民共和國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予了我國少數(shù)民族地區(qū)以區(qū)域自治的權力和職能。在《民族區(qū)域自治法》中更是進一步指出：“民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權?！彪m然立法中明確指出，少數(shù)民族區(qū)域擁有自治權力。但就我國少數(shù)民族地區(qū)的財政自治權而言，則由于地區(qū)財政收入的薄弱，使其一直處于虛置的現(xiàn)狀下。同時，因為財政政策的改革，國家中央對于民族地區(qū)的補助也相對較少，這也就造成了我國少數(shù)民族地區(qū)財政收入與其他地區(qū)相比，一直處于發(fā)展水平較低的層面。

（二）少數(shù)民族地區(qū)自身的財力有限，基礎十分薄弱

民族地區(qū)的財政問題主要可以歸結為以下三點。第一點是少數(shù)民族地區(qū)的財政收入和規(guī)模相對較少。據(jù)《中國財政年鑒》2000年發(fā)布的權威數(shù)據(jù)表明，在我國8個民族省區(qū)中，除內(nèi)蒙古和云南以外的其余6省區(qū)的財政收入一直處于全國末位。第二，少數(shù)民族地區(qū)過分依賴政府支持，而且這一依賴程度明顯高于其他省份。以2008-2009年發(fā)布的數(shù)據(jù)為例，這8個末位的民族省區(qū)，依存指數(shù)是56.1%和65%，而最后一位西藏依賴指數(shù)高達75.3%和82.3%，遠遠高于其他地區(qū)對中央的依存指數(shù)為44%和46.7%這一數(shù)據(jù)，而嚴重依賴中央財政支持。第三是民族地區(qū)財政的整體支出比例不平衡，結構呈現(xiàn)不合理姿態(tài)，應用于基礎建設的資金明顯稀缺。以寧夏為例，1995年－2001年，因為國家的指出，公共基礎建設狀況良好。但是這部分支出卻明顯下降，在總支出比例中份額不斷減少，除了個別時期，這個數(shù)值一直保持在20%左右。財政的支出和經(jīng)濟的增長有著密切聯(lián)系，因為經(jīng)濟增長受到了限制，相對應的財政支出也在不斷減少，長此以往，也將會進一步束縛我國少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的速度。事實上，從轉移支付層面上來說，少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展不僅僅依賴于對民族地區(qū)的基礎設施建設，還應不斷加強、完善其他方面的投資和建設，只有這樣才能為我國少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展融入新鮮血液。

（三）少數(shù)民族地區(qū)存在內(nèi)部差異現(xiàn)象

通過對過去的研究成果進行簡單的梳理我們可以發(fā)現(xiàn)，過去已有的研究大多傾向于將少數(shù)民族地區(qū)作為整體來進行研究，在政策的設計與制定過程中大多采取整齊劃一的方式對待。但從經(jīng)濟發(fā)展角度上講，很多數(shù)據(jù)或者指標則有力證明了我國少數(shù)民族地區(qū)內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了較為明顯的分化。因此，在轉移支付制度的構建和處理過程中，如果忽略了這一事實，則會影響到我國轉移支付制度的構建。

（四）我國少數(shù)民族地區(qū)的特殊事權

上面業(yè)已介紹了我國少數(shù)民族地區(qū)在地理位置和生活條件上的特點。也正是這些特點才賦予了我國少數(shù)民族地區(qū)的特殊事權。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。政治方面則體現(xiàn)在民族宗教關系錯綜復雜。在我國少數(shù)民族地區(qū)往往生活著至少一個民族或者宗教信仰的民族。因此，在這一地區(qū)民族團結和穩(wěn)定是建設的核心要素。這也就決定了少數(shù)民族地區(qū)地方政府要將其作為政治工作的中心和重點。在經(jīng)濟方面則體現(xiàn)在我國少數(shù)民族地區(qū)大都受地理條件的限制和影響，造成了該地區(qū)基礎設施較為薄弱，吸收投資難現(xiàn)象，因此，這也賦予了少數(shù)民族地區(qū)地方政府以更多的經(jīng)濟職能。在公共服務方面則體現(xiàn)在少數(shù)民族地區(qū)不管是基礎設施建設還是“軟”文化建設方面，都還比較薄弱，這就要求地方政府要投入更多、更大的財力來提升。這些工作的完成都是建立在雄厚的財力基礎上而實現(xiàn)的，也是在財政轉移支付額的確立過程中，必須應該考慮的重要議題。

三、促進轉移支付制度完善建設的優(yōu)化方案建議

（一）提高少數(shù)民族地區(qū)稅收返還的基數(shù)和比例，扭轉均等化逆向發(fā)展

稅收返還問題的根本在于地方財政稅收的收入差異，因此，國家在進行宏觀調(diào)控的同時，再對其進行適當分配調(diào)整。基于少數(shù)民族地區(qū)在稅收方面的特殊原因，應該適當?shù)募哟笊贁?shù)民族地區(qū)稅收返還的基數(shù)和比例。我國目前的發(fā)展狀況，還不能完全取消稅收返還政策，因此需要進行合理的調(diào)整。首先，是將稅收返還項目逐漸歸屬到一般性轉移支付項目之中，這樣更能合理地考慮地方的財政差異，不會根據(jù)硬性的指標而進行分配。有些地區(qū)，例如西北部分地區(qū)，生產(chǎn)結構比較單一，稅收來源相對比較少，稅收的金額遠遠比不上一些發(fā)達地區(qū)。因此，簡單地用稅收返還政策刺激少數(shù)民族的發(fā)展，其效果存在一定的局限性。應該根據(jù)地區(qū)的不同，進行正確的劃分，將該類目重新劃分，更合理地進行稅收調(diào)節(jié)。其次，是逐漸實現(xiàn)財政平衡，設置一個標準，在地區(qū)之間實現(xiàn)一個預先分配的結果。在進行指標設置之前，先進行虛擬的分配，計算出準確的基數(shù)和比例數(shù)值，然后再根據(jù)實際的收入情況進行數(shù)據(jù)調(diào)整。最后，根據(jù)結果的一些差異，調(diào)整少數(shù)民族地區(qū)的稅收返還基數(shù)和比例，縮小地區(qū)間的財政差距。基數(shù)和比例的選擇更加合理，也更加符合平衡發(fā)展的主基調(diào)。

（二）進一步健全、完善我國少數(shù)民族地區(qū)轉移支付預算體系

少數(shù)民族地區(qū)轉移支付測算體系的構建，有利于將少數(shù)民族地區(qū)的特殊性充分體現(xiàn)出來，使其更好的服務于少數(shù)民族地區(qū)。這就涉及到轉移支付測算量化公式的涉及。具體而言，在量化公式的設計中除了要遵守量化公式的一些基本特點以外，還要兼顧到少數(shù)民族地區(qū)的實際情況。諸如包括行政成本、服務水平、財力差距在內(nèi)的多種情況。此外，還應該明確一點，自改革開放以來，雖然我國經(jīng)濟獲得了長足的發(fā)展，但是這一發(fā)展還是不均衡的，對于少數(shù)民族地區(qū)，這種不均衡性更突出，在經(jīng)濟方面則不僅表現(xiàn)在與其他地區(qū)經(jīng)濟差距的日益拉大，還表現(xiàn)在自身內(nèi)部的也呈現(xiàn)出了分化的趨勢。都應該在測算體系的構建過程中有所體現(xiàn)。這就要求在構建過程中必須要對少數(shù)民族地區(qū)的基礎性、經(jīng)濟性等各種要素進行科學的評估，然后再在此基礎上進行構建，從而為我國少數(shù)民族地區(qū)轉移支付的規(guī)模創(chuàng)造有利的條件。

（三）彌補稅制改革造成的少數(shù)民族地區(qū)財政下降問題

目前我國已經(jīng)啟動了新一輪的稅制改革，改革的內(nèi)容涉及到了消費稅、所得稅、物業(yè)稅在內(nèi)的多個方面。與此同時，在我國少數(shù)民族地區(qū)也啟動了包括調(diào)整消費稅、進出口退稅、農(nóng)業(yè)稅等多個項目的改革。值得提出的是除了消費稅改革以外，其他項目的改革都可能會造成少數(shù)民族地區(qū)財政收入的降低。對于經(jīng)濟條件比較好的少數(shù)民族地區(qū)而言，他們可以憑借自身的經(jīng)濟優(yōu)勢消化稅制改革對財政收入造成的影響，而對于那些經(jīng)濟能力比較薄弱的少數(shù)民族地區(qū)，他們則只能依賴轉移支付來維持自身的正常運行。對于他們而言，轉移支付也就成為了唯一的渠道。這也就扭曲了作為輔助性質的轉移支付的性質，而且財政轉移支付的額度大多是以上一個年度的稅收收入為基礎，并在此基礎上制定轉移支付的額度，卻忽視了在這一過程中諸如通貨膨脹、物價上漲等諸多因素的存在，最終便造成了我國少數(shù)民族地區(qū)財力的逐年降低。此外，由于我國稅制改革額的確立是以該地區(qū)上一年度的宏觀稅收為參考依據(jù)，而就我國稅制改革額的分配而言，由于僅僅以上一年度的整體收入為基數(shù)，并根據(jù)這一基礎來制定與之相配套的專項轉移支付額。但是我們也應該意識到，這種專項轉移支付不但沒有填補因稅收改革所造成的稅收收入缺口，而且也限制了支付。這不僅在一定程度上制約了我國少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展動力，而且也進一步拉大了少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的差距。而對于基層政府而言，自我國推行農(nóng)村稅費改革以來，也日益暴露出了這種改革所帶來的諸多問題。從這一角度上講，全面、客觀地審視在少數(shù)民族地區(qū)所推行的稅制改革，并適時進行調(diào)整，也就更加具有現(xiàn)實意義。這不僅有利于我國少數(shù)民族地區(qū)走出稅制改革造成的困境，而且還能夠提升公共服務均等化的程度，從而為中國夢的實現(xiàn)營造良好的條件。

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