灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會運行探索

白小寧，楊成永，王少剛

(陜西省鳳翔縣水利局，陜西 鳳翔721400)

鳳翔縣對縣屬國有灌區(qū)水利工程管理體制改革工作自2006年啟動以來，在灌區(qū)推行管養(yǎng)分離的基礎(chǔ)上，不斷探索群眾參與水利工程建設(shè)管理新路子，其中以農(nóng)民用水者協(xié)會為主要形式的農(nóng)民用水合作組織在灌區(qū)不斷發(fā)展壯大。目前全縣東風(fēng)水庫灌區(qū)、橫水河灌區(qū)和馮家山灌區(qū)洞口抽水灌區(qū)均注冊成立了農(nóng)民用水者協(xié)會，機(jī)井灌區(qū)以受益村組擁有工程產(chǎn)權(quán)，由受益群眾通過租賃、承包等多種形式獲得工程使用和經(jīng)營權(quán)的運行管理模式也在近年的項目實施中得到顯著發(fā)展。這種由群眾作為灌溉主體參與的用水管理模式在運行實踐中取得了很好的效果，有效改善了過去灌區(qū)用水混亂的現(xiàn)象，營造了良好的用水環(huán)境，產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

1 農(nóng)民用水者協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

鳳翔縣目前共注冊農(nóng)民用水者協(xié)會3個，分別為東風(fēng)水庫抽水灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會、橫水河灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會、馮家山灌區(qū)洞口抽水灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會。

東風(fēng)水庫抽水灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會成立于2006年3月，于當(dāng)年6月完成注冊，協(xié)會辦公地點位于彪角鎮(zhèn)三岔村，共有成員51人，管理東風(fēng)水庫抽水灌區(qū)斗渠14條，長度41 km，共有設(shè)施面積2 134 hm2，有效面積1 534 hm2，涉及10個村，受益農(nóng)戶4 511戶，受益人口15 157人。

橫水河灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會成立于2006年4月，于2012年11月完成注冊，協(xié)會辦公地點位于田家莊鎮(zhèn)，共有成員50人，管理橫水河灌區(qū)斗渠10條，長度35 km，設(shè)施面積2 334 hm2，有效面積2 067 hm2，涉及7個村，受益農(nóng)戶1 457戶，受益人口5 799人。

馮家山灌區(qū)洞口抽水灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會成立于2006年4月，于當(dāng)年9月完成注冊，協(xié)會辦公地點位于虢王鎮(zhèn)江湖村，共有成員53人，協(xié)會管理馮家山水庫灌區(qū)洞口抽水灌區(qū)斗渠13條，長度18 km，涉及8個村，設(shè)施面積867 hm2，有效面積800 hm2，受益農(nóng)戶3 717戶，受益人口12 489人。

1.2 農(nóng)民用水者協(xié)會運行效果

1.2.1 解決了管理主體缺位，群眾參與水工程管理建設(shè)的主動性增強(qiáng)

在成立灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會后，由受益群眾參與形成的管理主體有效解決了灌區(qū)長期以來因用水戶分散，意愿不一導(dǎo)致管理混亂的問題，同時作為農(nóng)民專業(yè)合作組織，是當(dāng)前財政和社會對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)工作的扶持重點，在爭取上級財政投入上相較分散的用戶和村組優(yōu)勢明顯。通過受益群眾投勞集資和爭取扶持資金，對運行多年的破舊和老化渠道工程進(jìn)行維修、改造，一方面解決了當(dāng)前水利項目面上建設(shè)對局部重要點位不夠深入的難題，對打通“田間最后一公里”作用顯著;另一方面也探索了群眾組織作為建設(shè)主體的資金爭取和投入機(jī)制，對形成水利建設(shè)投入多元化意義重大。2011年，東風(fēng)水庫抽水灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會改造斗渠800 m，完成投資16.90萬元;馮家山灌區(qū)洞口抽水灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會改造支、斗渠640 m，完成投資17.60萬元，與同期實施的中央財政小水重點縣項目相配套，形成合力，共恢復(fù)和改善灌溉面積3 000畝，使得灌區(qū)內(nèi)的渠系配套率顯著提高，骨干到田間的灌溉網(wǎng)絡(luò)全面形成。

1.2.2 減少水費征收環(huán)節(jié)，農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)減輕

用水者協(xié)會建立后，灌區(qū)管理單位按照協(xié)會提交的用水計劃從首部配水，由協(xié)會負(fù)責(zé)向群眾出售進(jìn)行灌溉，并負(fù)責(zé)征收灌溉水費。目前縣物價局核準(zhǔn)的灌區(qū)灌溉水價為:自流灌區(qū)0.20 元/m3，抽水灌區(qū)(0.18元 +抽水電費)/m3，工業(yè)供水價格為0.25元/m3。在東風(fēng)水庫抽水灌區(qū)，目前執(zhí)行水價為0.16元/m3，灌溉水費構(gòu)成是:抽水電費0.04元，灌區(qū)灌溉水成本0.09元，協(xié)會管理費0.03元，主要用于解決協(xié)會人員經(jīng)費和工程維修養(yǎng)護(hù)費，透明的水費構(gòu)成保護(hù)了供用水雙方利益，明確了各自責(zé)任，避免了過去灌溉用水水費收繳層次多、收繳不規(guī)范、搭車、代收、克扣等現(xiàn)象，使農(nóng)民用上“明白水”，交了“放心錢”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕。

1.2.3 促進(jìn)節(jié)水，減少灌溉水資源浪費

長期以來，灌區(qū)群眾習(xí)慣了“大鍋水”，“福利水”，灌溉用水無節(jié)制，多以大水漫灌為主，水資源浪費嚴(yán)重。實行用水戶參與灌溉管理后，通過農(nóng)民用水者協(xié)會落實水費計收制度，同時加強(qiáng)灌溉用水監(jiān)管，農(nóng)民多用水就得多交錢，使節(jié)約用水有了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。隨著灌溉水費征收工作的進(jìn)一步完善，灌溉效率顯著提高。2013年夏灌期間，在灌區(qū)管理單位和協(xié)會水管員的配合努力下，東風(fēng)水庫抽一斗的灌水周期縮短到7天以內(nèi)，畝均灌水量由過去的大于150 m3降低到100 m3以下，群眾主動節(jié)水的意識普遍提升。

1.2.4 規(guī)范用水秩序，減少用水糾紛

過去每到夏灌用水高峰期間，爭、搶、偷水現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至發(fā)生打架斗毆事件。農(nóng)民用水者協(xié)會成立后，協(xié)會主席由協(xié)會會員選舉產(chǎn)生，一般由具有威望的用水戶擔(dān)任，在協(xié)調(diào)用水矛盾、解決用水糾紛方面具有優(yōu)勢;同時用水者協(xié)會通過年初編制用水計劃，統(tǒng)一管理，按協(xié)會章程和用水管理制度辦事，用水過程中，根據(jù)實際情況，及時調(diào)整水量分配，上下游統(tǒng)一協(xié)調(diào)，很多矛盾在用水戶協(xié)會和灌水小組內(nèi)部就得以化解，形成了良好的用水秩序。用水戶參與灌溉管理后，由于灌溉用水管理公正、民主、透明，灌水秩序規(guī)范，減少了許多不必要的用水糾紛，使灌區(qū)管理單位從繁重的調(diào)解用水糾紛事務(wù)中解脫出來，更好地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供水服務(wù)。

2 存在問題

2.1 農(nóng)戶的認(rèn)識水平有待提高

調(diào)查協(xié)會已經(jīng)組建2～8年，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶應(yīng)該對這一組織形式有了很高的認(rèn)識和理解，因為協(xié)會的運行和管理需要廣大農(nóng)戶的親自參與。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，三分之一的農(nóng)戶都沒有參與過斗渠以下工程的維護(hù)工作，四分之一的農(nóng)戶反映用水者協(xié)會民主決策時未征求過他們的意見，60%的農(nóng)戶不知道自己支出的水費中包含哪些費用，這些問題足以說明部分農(nóng)戶并沒有真正參與到協(xié)會的運行管理中來，農(nóng)民的認(rèn)識水平極待提高。

2.2 協(xié)會對水利工程設(shè)施的管理不力

協(xié)會成立后，應(yīng)對管轄范圍內(nèi)的渠系工程進(jìn)行資產(chǎn)評估，然后將其管理權(quán)、使用權(quán)及所有權(quán)一并移交給協(xié)會，讓協(xié)會的會員擁有末級渠系工程的產(chǎn)權(quán)，才真正有利于工程的管護(hù)與協(xié)會的可持續(xù)發(fā)展。而在調(diào)查的3個協(xié)會中，有2個協(xié)會在組建后，沒有對其管轄范圍的渠系工程進(jìn)行過資產(chǎn)評估。有的協(xié)會負(fù)責(zé)人表示協(xié)會只享有工程的管理權(quán)和使用權(quán)，所有權(quán)分屬于水管單位、所在地的村委會或當(dāng)?shù)卣?。另外部分協(xié)會沒有及時檢查維修協(xié)會所轄的水利工程設(shè)施，個別協(xié)會即使做到了按時檢查維修，但卻缺乏文字記錄。以上這些問題說明協(xié)會對工程設(shè)施的管理還缺乏效率，這在一定程度上影響到協(xié)會籌措資金進(jìn)行渠系工程管護(hù)的主動性，不利于水利工程資產(chǎn)的保值與增值。

2.3 工程基礎(chǔ)薄弱，制約了協(xié)會的發(fā)展

協(xié)會管轄的大都是斗渠以下水利工程，維修投入少，田間配套率低且多年久失修、老化破損嚴(yán)重，渠道的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象嚴(yán)重，渠系水利用效率低，而用水戶沒有足夠的經(jīng)濟(jì)能力去投資改造工程，工程基礎(chǔ)薄弱直接制約了協(xié)會發(fā)展。

2.4 協(xié)會自身建設(shè)有待提高

各用水協(xié)會雖然都制訂了《章程》和各項管理制度，但部分協(xié)會不能嚴(yán)格按《章程》和管理制度來履行職責(zé)，出現(xiàn)會員代表大會不能及時召開、財務(wù)管理混亂、對水事活動不能一事一議。同時，由于自身原因，部分農(nóng)民用水者協(xié)會在工程管理、渠道運行維護(hù)以及科學(xué)灌水和內(nèi)部管理方面缺乏管理能力和經(jīng)驗，使協(xié)會職能并未充分發(fā)揮出來。

3 建議

3.1 完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，支持協(xié)會健康發(fā)展

從鳳翔縣3大灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會人員組成來看，年齡多在50歲以上，文化程度相對較低，對管理工程運行和灌溉用水管理多以經(jīng)驗為主。因此灌區(qū)管理單位一方面要加強(qiáng)工作人員的培訓(xùn)，提高其素質(zhì)和能力，特別是要吸收一部分有文化、素質(zhì)高的年輕同志參與協(xié)會管理，以提高協(xié)會運行管理效率;另一方面，要加大對協(xié)會基礎(chǔ)建設(shè)的支持力度，從完善辦公場所、配備必要的辦公設(shè)施和管理運行設(shè)備，采取資金、技術(shù)支援措施，保障協(xié)會的健康良性發(fā)展。

3.2 加快灌區(qū)節(jié)水改造，促進(jìn)灌區(qū)節(jié)水管理

目前在我縣，灌溉水費的計量形式是以每小時或每畝為計量單位，對于灌溉用水計量缺乏精確的量測手段，計量彈性空間較大，導(dǎo)致協(xié)會水費征收中存在一定的矛盾和沖突，制約影響了水費的征收。同時由于灌溉用水量居高不下，灌溉水費負(fù)擔(dān)較重，因此用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)灌溉節(jié)水還大有潛力可挖，建議加快灌區(qū)節(jié)水改造步伐，對現(xiàn)有灌溉設(shè)施進(jìn)行升級，運用科學(xué)的計量手段，在滿足現(xiàn)代化節(jié)水要求的同時，應(yīng)強(qiáng)化水權(quán)的集體所有觀念，逐步探索水權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，為節(jié)水灌溉提供利益補償和激勵機(jī)制，促進(jìn)協(xié)會的管理邁向制度化、規(guī)范化。

3.3 深化產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步拓展協(xié)會職能

實行用水戶參與灌溉管理，明確縣水利局、灌區(qū)管理單位和農(nóng)戶的責(zé)權(quán)，落實分級辦水利的原則。水利局主要落實灌區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)的投入和水資源管理，灌區(qū)管理單位要加強(qiáng)內(nèi)部運行管理和骨干工程建設(shè)管理，協(xié)會則負(fù)責(zé)斗渠以下田間工程的整治維護(hù)和管理。因此要繼續(xù)深化產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰各級權(quán)責(zé)，引導(dǎo)農(nóng)民用水者協(xié)會進(jìn)一步拓展職能，由過去單純的運行管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃油顿Y和建設(shè)，大力發(fā)展民辦水利，推進(jìn)農(nóng)村用水管理一體化，同時應(yīng)建立工程運行管護(hù)基金。

4 結(jié)語

通過鳳翔縣三大國有灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會運行管理實踐表明，實行用水戶參與灌溉管理，將工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)和用水決策權(quán)交給受益群眾，明確了群眾在灌溉用水管理中的主體作用，使其充分享有灌區(qū)工程運行管理的知情權(quán)和參與權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性，保障了工程效益的永久發(fā)揮。