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我國(guó)環(huán)境治理中協(xié)同行動(dòng)的偏失與匡正

閆亭豫

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽(yáng)110819)

摘要:環(huán)境事務(wù)不同利益相關(guān)者的協(xié)同行動(dòng),不僅能夠應(yīng)對(duì)突發(fā)的環(huán)境事件,還可以根治日常的環(huán)境治理難題。從環(huán)境治理主體角度出發(fā),基于環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)的廣泛參與、達(dá)成共識(shí)、子系統(tǒng)協(xié)同,以及行動(dòng)者有機(jī)結(jié)合等特征,來(lái)分析我國(guó)當(dāng)前環(huán)境治理中協(xié)同行動(dòng)的偏失所在。以期通過(guò)在激勵(lì)利益相關(guān)者的廣泛參與、確保共識(shí)相關(guān)方的獨(dú)立表達(dá)、提升環(huán)境治理行動(dòng)的協(xié)同能力等方面的努力,達(dá)到促使多元主體在環(huán)境治理中形成協(xié)同行動(dòng)、產(chǎn)生協(xié)同增效的治理愿景。

關(guān)鍵詞:環(huán)境治理; 協(xié)同治理; 協(xié)同行動(dòng)

doi:10.15936/j.cnki.1008-3758.2015.02.012

收稿日期:2014-10-10

基金項(xiàng)目:遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題資助項(xiàng)目(2014lslktziglx-18)。

作者簡(jiǎn)介:閆亭豫(1982-),女(滿族),遼寧撫順人,東北大學(xué)博士研究生,遼寧石油化工大學(xué)講師,主要從事政府治理理論研究。

中圖分類號(hào):D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1008-3758(2015)02-0181-06

Abstract:Joint action by different stakeholders in environmental affairs not only helps to deal with urgent environmental affairs, but also works as a fundamental solution to daily environmental challenges. From the actor’s perspective, this paper analyzed the deviations of joint action in China’s environmental governance based on such features as broad participation, consensus-orientation, subsystem coordination and participants’ collaboration. Through such rectifications as encouraging broad participation, ensuring independent interest representation and improving capabilities for joint action, the goal that different actors of environmental governance cooperate for a better outcome could be reached.

On the Deviations and Rectifications of Joint Action in China’s Environmental Governance

YANTing-yu

(School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110819, China)

Key words:environmental governance; collaborative governance; joint action

一、 協(xié)同行動(dòng)之于環(huán)境治理:救急與根治

在環(huán)境治理的歷史上,人們?cè)?jīng)一度偏賴于市場(chǎng)或政府非此即彼的力量。然而,在“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”的雙重?cái)D壓下,人們不得不探尋市場(chǎng)和政府以外的力量來(lái)突破以往環(huán)境治理行動(dòng)的窠臼。協(xié)同行動(dòng)(joint action)因倡導(dǎo)多元主體共同參與、協(xié)調(diào)合作,不僅能夠集合環(huán)境事務(wù)廣泛的利益相關(guān)者共同完成一元主體無(wú)法單獨(dú)完成的環(huán)境治理任務(wù),而且還能夠?yàn)榄h(huán)境治理帶來(lái)協(xié)同效應(yīng),進(jìn)而成為環(huán)境治理實(shí)踐中卓有成效的行動(dòng)策略。環(huán)境治理中的協(xié)同行動(dòng),不僅是傳統(tǒng)思維里的污染防治,還是善治理念下圍繞環(huán)境事務(wù)展開(kāi)的日?；顒?dòng)。如果把當(dāng)下社會(huì)呈現(xiàn)出高風(fēng)險(xiǎn)性、高不確定性、利益主體多元性等特點(diǎn)的環(huán)境問(wèn)題,比成反復(fù)發(fā)作的頑疾的話,那么協(xié)同行動(dòng)之于環(huán)境治理的意義,不僅在于突發(fā)事件的“救急”,更在于環(huán)境問(wèn)題的“根治”。

一方面,協(xié)同行動(dòng)可以在時(shí)空條件有限的情況下,能夠最大限度地集合各方資源以應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件。另一方面,對(duì)于常態(tài)的環(huán)境治理,協(xié)同行動(dòng)可以在多元主體達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上,通過(guò)利益相關(guān)者的集體行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo),甚或取得環(huán)境治理整體功能放大的成效。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,協(xié)同行動(dòng)日益取代了原本根深蒂固的管理主義傾向,順利完成了從突發(fā)事件到日常生活的場(chǎng)域轉(zhuǎn)換。在我國(guó),環(huán)境治理尚未完全突破傳統(tǒng)單一制思維的束縛,又要解決與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展相伴而生的環(huán)境問(wèn)題,并且還要回應(yīng)人們對(duì)環(huán)境事務(wù)不斷提升的治理需求;而協(xié)同行動(dòng)則因理性的行動(dòng)策略、積極的行動(dòng)力量,以及對(duì)綠色思維與公共利益的踐行,能夠有效應(yīng)對(duì)環(huán)境的突發(fā)事件與根治愈加復(fù)雜的環(huán)境難題,對(duì)我國(guó)環(huán)境治理尤為適用。

二、 協(xié)同行動(dòng)在環(huán)境治理中的意涵

協(xié)同行動(dòng)是在協(xié)同治理過(guò)程中各方利益相關(guān)者為組織或團(tuán)體的共同利益而開(kāi)展的分工配合的行動(dòng)。當(dāng)然,協(xié)同治理中的行動(dòng)并不必然是協(xié)同行動(dòng),其發(fā)生需要協(xié)同機(jī)制的作用。協(xié)同行動(dòng)是協(xié)同機(jī)制的重要產(chǎn)出(outputs),具有鮮明的工具性質(zhì)。Huxham等學(xué)者指出,協(xié)同行動(dòng)通常是作為完成目標(biāo)的一個(gè)工具而發(fā)起的[1],用來(lái)完成任何一個(gè)組織不能單獨(dú)完成的目標(biāo)。協(xié)同行動(dòng)以各種形式存在于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與日常環(huán)境治理之中,對(duì)環(huán)境治理產(chǎn)生決定性的影響,直接關(guān)乎治理結(jié)果的成敗。然而遺憾的是,協(xié)同行動(dòng)本應(yīng)當(dāng)是任何一個(gè)協(xié)同治理框架的中心問(wèn)題,但是卻沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和研究[2]。

協(xié)同治理語(yǔ)境下的協(xié)同行動(dòng)是一種集體行動(dòng)。在早期的研究中,學(xué)者們用Collective Action來(lái)描述集體或組織成員合作的行動(dòng)。Wright把Collective Action定義為任何以集體的名義作出的以改善集體的某項(xiàng)狀況(例如集體的影響力)的行動(dòng)[3]。隨著協(xié)同治理理論研究的日趨深入,Collaboration(collaborative action)被廣泛地用于指稱協(xié)同治理中的“協(xié)同式行動(dòng)”。Collaboration本意是指共同完成某項(xiàng)工作,而協(xié)同治理理論則強(qiáng)調(diào)其具有多元利益相關(guān)者之間跨部門(mén)協(xié)作(cross-sector collaboration)或跨邊界協(xié)作(cross boundary collaboration)的含義,即協(xié)同不僅指某一主體內(nèi)部的協(xié)調(diào)合作,更包含了政府、企業(yè)、非營(yíng)利和慈善組織、社區(qū)、公眾等各種主體之間的協(xié)調(diào)合作[4]。

在最近的研究中,一些國(guó)外學(xué)者把協(xié)同治理框架中的協(xié)同行動(dòng)(collaborative action)進(jìn)一步闡釋為Joint Action。Joint不僅有“共同”的含義,還具有“關(guān)節(jié)”的意思。協(xié)同治理中的協(xié)同行動(dòng)即為“Joint Action”,這使得“協(xié)同行動(dòng)”具有了通過(guò)分工協(xié)作形成嶄新功能的意味——為了共同的目標(biāo),各個(gè)主體行動(dòng)的內(nèi)容雖然不同,但在關(guān)節(jié)的作用下通過(guò)有機(jī)結(jié)合實(shí)現(xiàn)整體結(jié)構(gòu)的躍遷。在環(huán)境治理中,協(xié)同行動(dòng)旨在通過(guò)多元主體間“無(wú)縫隙”的合作行為,力圖取得環(huán)境治理結(jié)果整體功能放大的行動(dòng)愿景。為了完成環(huán)境治理目標(biāo),在主體視角上理想的協(xié)同行動(dòng)應(yīng)具有以下特征。

首先,協(xié)同行動(dòng)需要各方利益相關(guān)者的廣泛參與。環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)的參與者,是指確定的或者潛在的、受到環(huán)境影響或能夠影響環(huán)境的、與環(huán)境事務(wù)互相依賴且密切相關(guān)的利益相關(guān)者。Ansell & Gash強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理的參與主體不僅包括政府利益相關(guān)者,還包括非政府利益相關(guān)者,其中,利益相關(guān)者既可以是公民,也可以是組織[5]。Chrislip & Larson的研究表明,環(huán)境治理協(xié)同成功的必要條件,就是合作過(guò)程的參與者最大限度地包含了受到影響及關(guān)注環(huán)境事務(wù)的個(gè)人和組織[6]。由此可見(jiàn),參與環(huán)境事務(wù)利益相關(guān)者的廣泛性是協(xié)同行動(dòng)能夠成功發(fā)起,并使行動(dòng)結(jié)果體現(xiàn)公共利益的先決條件。成功并且能夠持續(xù)成功的協(xié)同行動(dòng)應(yīng)該最大限度地涵攝環(huán)境事務(wù)所有可能的利益相關(guān)者。

其次,協(xié)同行動(dòng)是以多元主體達(dá)成共識(shí)為基礎(chǔ)的。環(huán)境治理的多元主體對(duì)環(huán)境事務(wù)的利益訴求并不完全相同,主體間由利益分歧所引發(fā)的各種形式的矛盾甚至對(duì)抗的緊張關(guān)系時(shí)有發(fā)生。在現(xiàn)實(shí)行動(dòng)中,有時(shí)可能連主體間共同協(xié)商的程序都不能達(dá)成共識(shí),更遑論多元主體基于同一目的在實(shí)際行動(dòng)中步調(diào)一致。就像Huxham所告誡的那樣,如果組織和個(gè)體參與者在議事日程上都完全沒(méi)有共同點(diǎn),那么他們?cè)趯?shí)踐中也很難取得共同的目標(biāo)[7]。這種“共同點(diǎn)”“共同的目標(biāo)”,也作“共同使命”或“核心價(jià)值安排”,常被學(xué)者們統(tǒng)稱為協(xié)同行動(dòng)的“共識(shí)”。每一個(gè)參與協(xié)同行動(dòng)的主體都需要清晰地意識(shí)到各方應(yīng)有共同的認(rèn)識(shí),并且“共識(shí)”的達(dá)成應(yīng)建立在平等、充分表達(dá)的基礎(chǔ)上。協(xié)同行動(dòng)共識(shí)的存在,可以消解不同利益相關(guān)者在集體行動(dòng)中的摩擦,避免彼此之間因利益的爭(zhēng)奪而耗損集體行動(dòng)的力量。

再次,整體協(xié)同行動(dòng)離不開(kāi)各子系統(tǒng)的協(xié)同行動(dòng)。協(xié)同治理與集體行動(dòng)有關(guān),其中集體的成員包括三種類型:個(gè)人、組織機(jī)構(gòu)、由組織機(jī)構(gòu)形成的系統(tǒng)。協(xié)同行動(dòng)不僅是集體成員們的共同行動(dòng),還是每個(gè)成員內(nèi)部子系統(tǒng)的共同行動(dòng)。在環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)中,政府、企業(yè)與公眾作為核心利益相關(guān)者,需要在各自系統(tǒng)內(nèi)部分別實(shí)現(xiàn)協(xié)同。也唯有基于各子系統(tǒng)的協(xié)同行動(dòng),整體協(xié)同行動(dòng)達(dá)成整體功能放大的治理愿景的概率才能有所增加,特別是在以政府規(guī)制為主導(dǎo)的環(huán)境治理現(xiàn)實(shí)中,政府內(nèi)部系統(tǒng)的協(xié)同行動(dòng)至關(guān)重要。

最后,實(shí)現(xiàn)協(xié)同行動(dòng)愿景要求行動(dòng)者的有機(jī)結(jié)合。在環(huán)境事務(wù)利益相關(guān)者廣泛參與的基礎(chǔ)上,每個(gè)利益相關(guān)者通過(guò)平等充分的表達(dá)來(lái)形成集體行動(dòng)的共識(shí),是開(kāi)展協(xié)同行動(dòng)的前提條件;參與環(huán)境治理的主體內(nèi)部子系統(tǒng)的協(xié)同行動(dòng),是整體協(xié)同行動(dòng)能夠取得成功的重要策略。那么,是否意味著在滿足前提條件的情況下,通過(guò)利益相關(guān)者在各自行動(dòng)上的簡(jiǎn)單加和就能實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效的共同愿景呢?顯然,單純的加和只能體現(xiàn)行動(dòng)力量的1+1+1=3;至于取得1+1+1>3的整體功能放大的行動(dòng)愿景,則還需要各個(gè)利益相關(guān)者及其子系統(tǒng)在協(xié)同行動(dòng)中的有機(jī)結(jié)合。行動(dòng)者之間有機(jī)結(jié)合不僅可以使協(xié)同行動(dòng)實(shí)現(xiàn)單一主體難以完成的行動(dòng)目標(biāo),還可以使協(xié)同行動(dòng)從簡(jiǎn)單累加的協(xié)作層級(jí)整體躍遷到結(jié)構(gòu)優(yōu)化的協(xié)同層級(jí),進(jìn)而取得協(xié)同行動(dòng)“令人料想不到”卻又“迫切期待”的環(huán)境治理成效。

三、 我國(guó)環(huán)境治理中協(xié)同行動(dòng)的偏失

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的約束性指標(biāo),“十一五”時(shí)期二氧化硫(SO2)減排目標(biāo)提前一年實(shí)現(xiàn),化學(xué)需氧量(COD)減排目標(biāo)提前半年實(shí)現(xiàn),政府、企業(yè)與公眾在環(huán)境治理中協(xié)同行動(dòng)成績(jī)斐然。不過(guò),當(dāng)2013年“十大企業(yè)環(huán)境污染事件”榜單出爐,當(dāng)2014年“史上最嚴(yán)環(huán)保法”遭遇“跪求環(huán)保局長(zhǎng)”,環(huán)境治理中的協(xié)同行動(dòng)被迫再度引起各方關(guān)注。一邊是環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)擁有基礎(chǔ)、漸成趨勢(shì),一邊是行動(dòng)中環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生、仍在不斷累積,表明我國(guó)環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)存在一定程度上的偏向與缺失,環(huán)境污染趨勢(shì)尚未根本轉(zhuǎn)變是目前環(huán)境治理的客觀現(xiàn)實(shí)。政府、企業(yè)與公眾在環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)中,存在行動(dòng)力量分離耗散的現(xiàn)象。環(huán)境污染事件的屢禁不止、環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)的屢次受挫,使得人們不得不參照環(huán)境治理中協(xié)同行動(dòng)的應(yīng)有之義來(lái)反躬自省。

1. 公眾參與協(xié)同行動(dòng)的有限性

雖然公眾是環(huán)境事務(wù)的“一線”利益相關(guān)者,但是卻經(jīng)常在環(huán)境治理中缺席。公眾在協(xié)同行動(dòng)中參與的有限性,會(huì)導(dǎo)致環(huán)境治理因缺少公眾的評(píng)價(jià)與監(jiān)督而偏離公共利益的軌道。在協(xié)同行動(dòng)中,公眾參與的有限性表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

第一,公眾參與意愿的有限性。限制公眾參與意愿的原因在于公眾行動(dòng)的自利性,其中“搭便車”是公眾對(duì)待環(huán)境治理行動(dòng)的典型自利心態(tài),這直接影響了公眾的參與意愿?！澳阍詷?shù)來(lái)我乘涼”是公眾在環(huán)境保護(hù)上的不付成本而坐享他人之利的“搭便車”行為。除非污染事件損害了個(gè)體利益,否則,“搭便車”心理下產(chǎn)生的環(huán)保惰性,使得個(gè)體理性最終造成了集體的非理性。

第二,公眾參與表達(dá)的有限性。公眾的利益表達(dá)受到“視鄰避設(shè)施而動(dòng)”心態(tài)的影響,更為關(guān)注自身利益,而非兼顧公共利益?！拔页藳觥笨梢?但“樹(shù)”卻“不要栽在我家后院”,是當(dāng)鄰避設(shè)施對(duì)附近居民產(chǎn)生環(huán)境的負(fù)外部性時(shí)的公眾心態(tài)。在沒(méi)有得到及時(shí)有效應(yīng)對(duì)的情況下,受“鄰避情結(jié)”的影響,反對(duì)鄰避設(shè)施的行動(dòng)會(huì)以公眾“倒逼參與”的形式表現(xiàn)出來(lái),例如屢次爆發(fā)(廈門(mén)、大連、寧波、成都、茂名等地)的PX事件。由“鄰避沖突”產(chǎn)生的不信任甚至對(duì)抗關(guān)系,乃至于民意表達(dá)存在向民粹主義畸變的趨勢(shì),將不利于后續(xù)環(huán)境治理行動(dòng)的開(kāi)展。

第三,公眾參與權(quán)利的有限性?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等法律法規(guī)的頒布,雖然為公眾參與提供了合法性基礎(chǔ),但是公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利范圍仍然狹窄,“對(duì)公民可能產(chǎn)生的惠益規(guī)定均屬于被動(dòng)的反射利益,從實(shí)質(zhì)來(lái)看這些權(quán)利不屬于環(huán)境基本權(quán)利”[8]。不僅公眾參與協(xié)同行動(dòng)的廣度和深度受到制約,而且,即使是把目標(biāo)設(shè)定為“將污染杜絕在源頭上”的環(huán)境影響評(píng)價(jià),在其體現(xiàn)公眾參與權(quán)利的公示環(huán)節(jié)上仍然頻受質(zhì)疑:如蘭州環(huán)評(píng)公示無(wú)簡(jiǎn)本、期限短,神農(nóng)架機(jī)場(chǎng)無(wú)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)等,表明公眾參與環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的有限權(quán)利,在實(shí)際運(yùn)行中并沒(méi)有得到應(yīng)有的確認(rèn)和保障。

2. 協(xié)同行動(dòng)共識(shí)達(dá)成者的緘默

環(huán)境治理的共識(shí)貫穿治理行動(dòng)的始終,是環(huán)境治理的行動(dòng)指南。從行動(dòng)發(fā)起到行動(dòng)過(guò)程再到行動(dòng)評(píng)價(jià),共識(shí)的內(nèi)容也許會(huì)隨著行動(dòng)的進(jìn)程而發(fā)生改變,但是達(dá)成共識(shí)的方式卻固定不變,即“共識(shí)”是環(huán)境事務(wù)廣泛的利益相關(guān)者在平等參與的基礎(chǔ)上,通過(guò)集體協(xié)商而達(dá)成的共同行動(dòng)方案。然而,環(huán)境治理的參與者因資源稟賦與行動(dòng)能力的不同,在協(xié)同行動(dòng)尋求共識(shí)階段,存在表達(dá)機(jī)會(huì)、話語(yǔ)地位上的差異。關(guān)鍵利益相關(guān)者的被動(dòng)“緘默”或選擇性“緘默”,會(huì)促發(fā)強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)者利益的聯(lián)合,例如在我國(guó)環(huán)境治理中政府的“親商趨勢(shì)”或政府與企業(yè)的“政商同盟”。基于部分行動(dòng)者間彼此利益的關(guān)聯(lián)而形成的共同認(rèn)識(shí),異化了協(xié)同行動(dòng)的“共識(shí)”,本質(zhì)上更接近少數(shù)人的“共謀”,按其行動(dòng)的結(jié)果則會(huì)偏離公共利益。作為公眾的代表及參與的途徑——非政府組織與學(xué)者團(tuán)體,不能充分展開(kāi)對(duì)行動(dòng)具有影響力的表達(dá),這讓本來(lái)就沒(méi)有建立在廣泛參與基礎(chǔ)上的環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)雪上加霜。

第一,環(huán)保NGO的“失語(yǔ)”。多數(shù)的環(huán)保NGO是為了特定的環(huán)境保護(hù)目的而發(fā)起的,其設(shè)立源自公眾(個(gè)人或組織)的授權(quán)和委托。公眾通過(guò)創(chuàng)建NGO并以NGO為代表,實(shí)現(xiàn)其對(duì)環(huán)境事務(wù)的利益訴求,并以此來(lái)與其他利益相關(guān)者達(dá)成行動(dòng)共識(shí),環(huán)保NGO是公眾參與環(huán)境治理行動(dòng)的主要途徑。然而,通過(guò)對(duì)廈門(mén)PX事件整個(gè)過(guò)程的分析可以發(fā)現(xiàn),廈門(mén)NGO(當(dāng)時(shí)廈門(mén)市登記在冊(cè)的NGO有1780個(gè))在事件中的作用微乎其微,并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的功能;我國(guó)最具影響力的環(huán)保組織——“自然之友”所屬的廈門(mén)小組即“廈門(mén)綠十字”,因?qū)ο嚓P(guān)信息缺少“知情權(quán)”而采取“不支持、不反對(duì)、不組織”的態(tài)度;很少有民眾會(huì)主動(dòng)尋求非政府組織的幫助,民意不能通過(guò)非政府組織的相關(guān)渠道傳達(dá)到政府部門(mén)[9]。環(huán)保NGO在環(huán)境治理行動(dòng)中的“失語(yǔ)”,不僅說(shuō)明環(huán)境信息不對(duì)稱、政府對(duì)環(huán)保NGO“警惕”的現(xiàn)實(shí),還反映出環(huán)保NGO自身不獨(dú)立、代表性不完整等特點(diǎn),這些消極因素限制了代表公眾利益的環(huán)保NGO在行動(dòng)共識(shí)的取得中發(fā)揮其應(yīng)有功用。

第二,學(xué)者團(tuán)體的“噤聲”。參與環(huán)境治理行動(dòng)的學(xué)者,是與環(huán)境事務(wù)關(guān)系密切的個(gè)人或組織,可以是學(xué)者、專家,也可以是學(xué)會(huì)組織、知識(shí)智囊。Beierle & Long認(rèn)為,學(xué)者的參與應(yīng)是與其他利益相關(guān)者進(jìn)行互動(dòng)、交流和影響的活動(dòng),進(jìn)而達(dá)成共識(shí)、形成治理決策,此種活動(dòng)是雙向的,而非學(xué)者單向度的提供“咨詢”[10]。在我國(guó)以往的環(huán)境治理行動(dòng)中,并不缺少學(xué)者的參與,專家委員會(huì)提出的相關(guān)方案大多成為行動(dòng)的參考,而沒(méi)有對(duì)行動(dòng)的“共識(shí)”產(chǎn)生直接影響。在這種情況下,咨詢機(jī)構(gòu)并沒(méi)有真正成為環(huán)境治理行動(dòng)的主體。此外,在政府的科學(xué)家、獨(dú)立的科學(xué)家及企業(yè)的科學(xué)家這三種類型中,我國(guó)的科學(xué)家往往與政府、企業(yè)過(guò)度合作而缺少獨(dú)立精神。例如,某些作為環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)目標(biāo)值的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),在其編制程序中因缺乏公眾參與,只得轉(zhuǎn)而依靠專家的客觀與理性以避免部門(mén)和行業(yè)利益主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的制定。然而,受到部門(mén)利益、地方利益、企業(yè)利益,以及所屬科研機(jī)構(gòu)利益等等因素的影響,所謂“磚家”的出現(xiàn)及專家集體的“噤聲”,都是專家偏離中立性的表現(xiàn),并沒(méi)有起到制約強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)者的功用,這使得環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)缺乏對(duì)公共利益的充分考量。學(xué)者提交的科研報(bào)告,是行動(dòng)“共識(shí)”的參考或證明,而不是學(xué)者獨(dú)立思考下的“共識(shí)”本身,這也是有些環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)缺乏科學(xué)性的原因所在。

3. 環(huán)境治理權(quán)威間行動(dòng)的離散

環(huán)境治理的行動(dòng)過(guò)程,是環(huán)境事務(wù)的利益相關(guān)者形成整體合力的過(guò)程。環(huán)境治理的合力不僅取決于政府、企業(yè)、公眾之間的協(xié)同行動(dòng),還取決于內(nèi)部子系統(tǒng)的協(xié)同行動(dòng)。由于環(huán)境問(wèn)題的外部性、環(huán)境資源的稀缺性、環(huán)境治理的公共性等原因,政府權(quán)威在我國(guó)環(huán)境治理行動(dòng)中處于中心地位。考察政府子系統(tǒng)內(nèi)部的治理行動(dòng),可以發(fā)現(xiàn)在看似“完整統(tǒng)一、通力合作”的環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)背后,存在著權(quán)威之間行動(dòng)的分離耗散。

第一,央地政府之間行動(dòng)的異步性。在中央政府越來(lái)越重視環(huán)境治理的時(shí)候,各地環(huán)境污染事件卻屢有發(fā)生。作為“政治人”“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府,在中央強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的情況下仍然偏重招商引資、過(guò)度發(fā)展經(jīng)濟(jì),對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所導(dǎo)致的資源和環(huán)境的破壞,或視而不見(jiàn),或惰于監(jiān)管。以2014年黑龍江雞西石墨污染事件為例,地方政府為了追求短期GDP而犧牲環(huán)境,對(duì)國(guó)家“開(kāi)采完的山體應(yīng)該重新種上植被”等規(guī)定視而不見(jiàn),造成了監(jiān)管上的缺位。由于石墨的過(guò)度開(kāi)發(fā),在“濫挖濫采無(wú)證生產(chǎn)”的情況下,不只是空氣和地下水受到污染,當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境同樣遭到了嚴(yán)重破壞,甚至影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康。中央政府與地方政府之間的“上有政策下有對(duì)策”,讓環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)在不同層級(jí)政府間相互博弈、難以協(xié)調(diào)的困境下走向解體。

第二,地方政府之間行動(dòng)的碎片性。政治權(quán)威間的行動(dòng)碎片性源自不同區(qū)域的政府對(duì)各自利益的訴求,即地方政府在自利性的驅(qū)動(dòng)下對(duì)環(huán)境資源的占有與使用各自為政,本位主義、地方保護(hù)主義盛行,一旦發(fā)生問(wèn)題卻互相推諉。然而,人為行政區(qū)域的劃分無(wú)法割裂環(huán)境事務(wù)自然屬性上的統(tǒng)一性。以小東江污染治理為例,上游發(fā)生了異常排污事故,往往不向下游政府通報(bào),甚至不向上級(jí)政府報(bào)告;待污染事故釀成,下游政府向上游政府“告狀”之后,上游政府才組織對(duì)事故進(jìn)行調(diào)查,這樣往往貽誤了污染事故的防治時(shí)機(jī),對(duì)下游造成更大的污染損害;上下游政府也缺乏應(yīng)有的協(xié)作,上游地區(qū)常常以屬地管轄為由阻止下游職能部門(mén)調(diào)查污染原因,除非由上級(jí)政府主持調(diào)查;近十多年來(lái),小東江發(fā)生的污染事故均如此[11]。類似小東江污染治理、山西長(zhǎng)治苯胺泄漏等事件的發(fā)生,一方面使行動(dòng)者之間產(chǎn)生了區(qū)域性緊張關(guān)系,另一方面表明地方政府之間各行其是的治理行動(dòng),讓跨行政區(qū)的環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)陷入僵局。

四、 環(huán)境治理中協(xié)同行動(dòng)的改進(jìn)路徑

盡管我國(guó)環(huán)境治理已然擁有協(xié)同行動(dòng)的根基,但是協(xié)同行動(dòng)在條件與策略上卻存在著不同程度的偏失,使得協(xié)同行動(dòng)在現(xiàn)實(shí)環(huán)境治理中難以維系和持續(xù),或是即便展開(kāi)卻偏離了協(xié)同行動(dòng)的初衷,而對(duì)于整體功能放大的協(xié)同效應(yīng)就顯得越發(fā)難以取得。為了匡正現(xiàn)實(shí)環(huán)境治理中協(xié)同行動(dòng)的偏失,可以參考協(xié)同行動(dòng)應(yīng)有之特征,在廣泛參與、達(dá)成共識(shí)、提升能力等方面,探尋協(xié)同行動(dòng)可行的改進(jìn)路徑,以期實(shí)現(xiàn)協(xié)同行動(dòng)整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能躍遷的治理愿景。

1. 激勵(lì)利益相關(guān)者的廣泛參與

協(xié)同行動(dòng)需要建立在環(huán)境事務(wù)廣泛利益相關(guān)者的共同參與之上。公眾作為與環(huán)境事務(wù)休戚相關(guān)的利益相關(guān)方,參與環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)的有限性,動(dòng)搖了協(xié)同行動(dòng)的基石。為提高公眾參與的主動(dòng)性與廣泛性,應(yīng)在以下兩點(diǎn)有所改進(jìn)。

其一,加大環(huán)境宣傳教育力度,尊重公眾環(huán)境利益訴求。環(huán)境治理是關(guān)涉每個(gè)人的活動(dòng),李克強(qiáng)總理在第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出,動(dòng)員全民參與需要“深入開(kāi)展全民環(huán)境宣傳教育行動(dòng)計(jì)劃,廣泛動(dòng)員全民參與環(huán)境保護(hù),引導(dǎo)全社會(huì)以實(shí)際行動(dòng)關(guān)心環(huán)境、珍惜環(huán)境、保護(hù)環(huán)境”,使全民意識(shí)到環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)?！按畋丬嚒迸c“鄰避沖突”等行為的發(fā)生,是環(huán)境治理成本在不同利益相關(guān)方分配不均的結(jié)果。鼓勵(lì)公眾利益表達(dá)、尊重公眾利益訴求、建立環(huán)境補(bǔ)償制度,是使公眾化被動(dòng)為主動(dòng)積極參與環(huán)境治理行動(dòng)的有效策略。

其二,保障公眾參與權(quán)利,順暢公眾參與渠道。在環(huán)境治理法律法規(guī)中,應(yīng)該制定鼓勵(lì)公眾主動(dòng)參與環(huán)境治理的相關(guān)內(nèi)容,擴(kuò)大公眾參與環(huán)境治理的領(lǐng)域。要保障公眾現(xiàn)有參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn),避免公眾參與權(quán)利成為“虛設(shè)”;要保障公眾擁有與環(huán)保責(zé)任相適應(yīng)的包括知情、參與、監(jiān)督等在內(nèi)的相關(guān)權(quán)利,并切實(shí)做到“權(quán)為民所用”。公眾通過(guò)參與環(huán)境治理來(lái)表達(dá)自身利益訴求,但是如果公眾的訴求不能順暢表達(dá)或者即使表達(dá)了卻未得到?jīng)Q策者足夠尊重,這種失敗的經(jīng)歷會(huì)嚴(yán)重挫傷公眾的參與熱情。決策者應(yīng)當(dāng)在增強(qiáng)回應(yīng)性的同時(shí),拓展群眾參與渠道,降低參與門(mén)檻。除了傳統(tǒng)的人大、信訪等渠道外,還可以廣泛使用協(xié)商會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、媒體、網(wǎng)絡(luò)等新的參與渠道。

2. 確保共識(shí)相關(guān)方的獨(dú)立表達(dá)

“共識(shí)”是環(huán)境治理的“中樞神經(jīng)”,亦是協(xié)同行動(dòng)的“指南針”。然而,達(dá)成“共識(shí)”的利益相關(guān)方對(duì)“共識(shí)”的影響卻存在強(qiáng)弱之分。為了確保環(huán)境事務(wù)的各利益相關(guān)方能夠在取得“共識(shí)”過(guò)程中獲得應(yīng)有之位,一方面,重視對(duì)利益相關(guān)方的“賦權(quán)”(empowerment)。在國(guó)外環(huán)境治理中,通過(guò)賦予環(huán)境事務(wù)的利益相關(guān)者參與治理的權(quán)力與能力,以達(dá)成并實(shí)施共同的“行動(dòng)綱領(lǐng)”,是保證協(xié)同行動(dòng)取得成功的重要經(jīng)驗(yàn)。在環(huán)境突發(fā)事件的治理實(shí)踐中,Luke認(rèn)為將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和資源權(quán)限由政府移交給非政府組織,不是削弱而是解放了政府部門(mén),使政府部門(mén)可以更好地提供公共服務(wù)[12]?！百x權(quán)”不僅體現(xiàn)在非政府組織上,還體現(xiàn)在學(xué)者團(tuán)體上:要把學(xué)者團(tuán)體的科學(xué)建議從“咨詢”變?yōu)椤皼Q策”,重視來(lái)自“共識(shí)”緘默者的內(nèi)心呼聲。仔細(xì)傾聽(tīng)并認(rèn)真采納非政府組織、學(xué)者團(tuán)體的利益訴求,能夠開(kāi)創(chuàng)環(huán)境治理行動(dòng)的“多贏”局面。

另一方面,提高學(xué)者團(tuán)體表達(dá)的獨(dú)立性。學(xué)者自身?yè)碛械膶W(xué)術(shù)背景具有明顯的比較優(yōu)勢(shì),不僅能夠應(yīng)對(duì)環(huán)境事務(wù)的科學(xué)性,而且能夠?qū)ζ渌嫦嚓P(guān)者的決策產(chǎn)生重大影響。關(guān)于環(huán)境治理的相關(guān)研究表明,學(xué)者團(tuán)體的獨(dú)立參與有助于協(xié)同行動(dòng)的成功開(kāi)展。通過(guò)公開(kāi)行動(dòng)信息以保證專家工作的透明性來(lái)贏得公眾對(duì)專家表達(dá)的信任、優(yōu)化行動(dòng)程序以前置專家表達(dá)從而避免專家意見(jiàn)受到其他因素的影響與干擾、加強(qiáng)行動(dòng)監(jiān)督以排除專家與其他利益相關(guān)者在人際關(guān)系和利益分配上的關(guān)聯(lián)等方面的改進(jìn),來(lái)提升學(xué)者團(tuán)體在協(xié)同行動(dòng)中的獨(dú)立性,是探索學(xué)者團(tuán)體參與取得協(xié)同成效的可行對(duì)策。

3. 提升環(huán)境治理行動(dòng)的協(xié)同能力

協(xié)同能力(capacity for joint action)既是指利益相關(guān)者通力合作的能力,又是指協(xié)同治理要素整合一致的能力。前者以人際交往能力為支撐;后者則是要素的集合空間,包括協(xié)同行動(dòng)的制度設(shè)計(jì)、程序安排、資金技術(shù)等等。協(xié)同能力可以激發(fā)協(xié)同行動(dòng)主體之間的有機(jī)結(jié)合,進(jìn)而取得協(xié)同增效的共同愿景。協(xié)同能力的提升應(yīng)該基于對(duì)協(xié)同行動(dòng)參與者與核心要素的充分考察,以使協(xié)同行動(dòng)更有可能被實(shí)施。通過(guò)分析我國(guó)目前環(huán)境治理中的協(xié)同行動(dòng),可以發(fā)現(xiàn)政府內(nèi)部協(xié)同能力建設(shè)已經(jīng)啟動(dòng),用以糾正環(huán)境治理中行動(dòng)權(quán)威分離耗散的偏失。其具體方式是通過(guò)對(duì)現(xiàn)有環(huán)境治理中制度等要素進(jìn)行改良和創(chuàng)新,來(lái)突破政府內(nèi)部“上下、左右”的阻隔。

面對(duì)央地政府之間行動(dòng)割裂的環(huán)境治理困局,中央政府將環(huán)境保護(hù)納入政績(jī)考核并實(shí)施“一票否決制”,在上下級(jí)政府之間建立了以綠色GDP為導(dǎo)向的協(xié)同行動(dòng)制度。面對(duì)流域環(huán)境治理中地方政府的各自為營(yíng),在上級(jí)政府的壓力下催生了彼此權(quán)責(zé)明晰的“河長(zhǎng)制”,由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”來(lái)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理,從而把分割的環(huán)境治理行動(dòng)又緊密聯(lián)系在一起。盡管“一票否決制”“河長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”難免透露出對(duì)政治權(quán)威的過(guò)度依賴,在治理行動(dòng)中發(fā)揮作用受限,但是在當(dāng)前環(huán)境治理現(xiàn)實(shí)下,通過(guò)在制度等要素上的不斷革新來(lái)提高環(huán)境治理的協(xié)同能力以解決環(huán)境治理難題,卻不失為一種可行嘗試。前瞻的治理者應(yīng)該打破利益壁壘、提升協(xié)同能力,以便分散行動(dòng)的治理權(quán)威重新有機(jī)整合,從而成功完成環(huán)境治理中協(xié)同行動(dòng)的目標(biāo)與使命。

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