關(guān)于大中型水庫移民后期扶持政策實施監(jiān)測評估的思考

李紅，肖翔

（ 1. 水利部水庫移民開發(fā)局， 北京 100053； 2. 西北勘測設(shè)計研究院移民與社會經(jīng)濟分院，陜西 西安 710065）

1 大中型水庫后期扶持政策實施監(jiān)測評估現(xiàn)狀與問題

1.1 現(xiàn)狀

2006年，國務(wù)院發(fā)布了《 關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（ 國發(fā)[2006]17號，簡稱國務(wù)院17號文件）， 對大中型水庫移民后期扶持政策進行了調(diào)整、完善，要求建立水庫移民后期扶持政策實施情況的監(jiān)測評估機制。 后期扶持目標主要通過籌集后期扶持資金、 項目扶持資金和編制《 大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃》、《 大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》并組織實施來實現(xiàn)。國務(wù)院17號文件實施以來，中央和省級各項配套文件陸續(xù)制定并逐步得到落實，各地的水庫移民后期扶持規(guī)劃、庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃編制并經(jīng)省級人民政府批準實施，選擇現(xiàn)金發(fā)放方式的移民直接受益，選擇項目扶持方式的移民得到的效益正在逐步顯現(xiàn)。

根據(jù)部際聯(lián)席會議制度分工，2008年11月，水利部移民局在安徽省黃山市召集有關(guān)專家召開了后期扶持監(jiān)測評估研討會，討論了水利部移民局委托黃委移民局起草的政策層面的“ 后期扶持監(jiān)測評估指導(dǎo)意見”和技術(shù)層面的“ 后期扶持監(jiān)測評估技術(shù)大綱”兩個文件，并進行了修改、完善。 為了更好地貫徹國務(wù)院17號文件精神，積累經(jīng)驗指導(dǎo)全國水庫移民后期扶持工作，水利部移民局于2008—2010年選擇重點縣，依據(jù)上述兩個文件進行了監(jiān)測評估試點工作。 在試點基礎(chǔ)上，2011年國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合發(fā)布《 關(guān)于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作的通知》（ 發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1033號） 對水庫移民后期扶持監(jiān)測評估的主要內(nèi)容、指標體系、調(diào)查表格、工作步驟、監(jiān)測評估方法等進行了明確，并頒布了后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估報告提綱。 2012年3月前，各省、自治區(qū)、直轄市均完成了本區(qū)域2006—2010年后期扶持政策實施情況的監(jiān)測評估工作。

1.2 問題

筆者于2011年底至2012年初參與監(jiān)測評估工作，分別對甘肅省、廣西自治區(qū)大中型水庫移民后期扶持政策實施情況進行監(jiān)測評估，通過實際工作發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)監(jiān)測評估工作還存在以下幾點不足。

1.2.1 報告大綱未充分反映監(jiān)測評估工作要求

首先，報告大綱定位應(yīng)偏向中觀、微觀層面?，F(xiàn)報告主要關(guān)注直補資金發(fā)放情況、項目完成情況等宏觀方面，而工作中發(fā)現(xiàn)，這兩方面工作由于較為敏感，同時國家審計部門每年進行審計，各縣均能較好完成。 而工作中出現(xiàn)的問題多為中觀、 微觀層面， 比如某縣由于資金未到位造成直補資金拖欠從而引起移民上訪，某村人口核減資金用途不清等問題。

其次，報告大綱未注重整體性原則。 現(xiàn)報告大綱編制思路主要由后期扶持規(guī)劃、庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（ 簡稱項目規(guī)劃）出發(fā)，監(jiān)測評估規(guī)劃的落實情況和實施效果。 而對于移民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀及歷史狀況、 移民區(qū)域現(xiàn)狀、當?shù)仄渌毮懿块T工作情況等未予以充分關(guān)注，這也直接影響了報告的整體性，可能造成監(jiān)測評估中忽視移民急迫需要解決的問題以及報告結(jié)果不符合當?shù)貙嶋H。

再次，監(jiān)測評估方法不成熟。 在監(jiān)測評估過程中，如何將40個指標落實到工作中，如何科學(xué)進行橫向、縱向?qū)Ρ龋绾瓮晟茖嵤┬Чu估等內(nèi)容仍需加強研究。

1.2.2 常態(tài)化工作方式需研究

發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1033號主要明確了后期扶持監(jiān)測評估的主要內(nèi)容、指標體系、調(diào)查表格、工作步驟、監(jiān)測評估方法等進。 但是，按照文件要求，每年需對上年度后期扶持政策實施情況進行監(jiān)測評估。隨著監(jiān)測評估工作的常態(tài)化，其工作方式需進一步明確，比如上年試點縣是否需進行跟蹤監(jiān)測，樣本戶如何進行滾動更新，如何進行跟蹤監(jiān)測等需要依據(jù)統(tǒng)計學(xué)進行進一步研究。

2 大中型水庫后期扶持政策實施監(jiān)測評估大綱的完善

2.1 需補充移民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、問題及解決情況和移民區(qū)人口經(jīng)濟現(xiàn)狀

移民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、問題及解決情況和移民區(qū)人口經(jīng)濟現(xiàn)狀是監(jiān)測評估工作的重要背景。 移民后扶規(guī)劃及項目規(guī)劃主要也是基于這兩方面內(nèi)容進行編制，科學(xué)的監(jiān)測評估不能脫離對移民現(xiàn)狀及歷史狀況的了解。 同時，根據(jù)發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1033號文，移民“ 五難”問題等移民生產(chǎn)生活問題是監(jiān)測評估的一個主要任務(wù)，而現(xiàn)大綱體系中并未體現(xiàn)該部分內(nèi)容，這容易造成監(jiān)測評估工作難以與當?shù)貙嶋H結(jié)合。

2.2 需補充后期扶持規(guī)劃和項目規(guī)劃合理性分析

現(xiàn)行監(jiān)測評估體系主要由后扶規(guī)劃和項目規(guī)劃出發(fā)，對規(guī)劃直補資金發(fā)放情況、項目落實情況進行監(jiān)測，對后扶和項目效果進行評價。 但考慮到規(guī)劃畢竟是對未來情況的預(yù)判，這難免存在一定與實際不符，因此有必要對規(guī)劃合理性進行分析。 現(xiàn)行較普遍的規(guī)劃評價方法包括投入——產(chǎn)出法、規(guī)劃平衡表法、目標達成矩陣法以及指標體系綜合評價法[1]。 結(jié)合監(jiān)測評估工作特點，應(yīng)結(jié)合投入——產(chǎn)出法和目標達成矩陣法進行規(guī)劃合理性分析。 通過這兩種規(guī)劃評價方法，可以有效評價規(guī)劃資金的合理性和規(guī)劃目標的合理性，而且方法較簡單，易于實現(xiàn)。

2.3 需補充重要單項工程實施效果評價

對于涉及面廣、影響大、投資大的重要項目，進行一定的工程實施效果評價是監(jiān)測評估的重點工作之一。 這既有利于項目的完善，切實產(chǎn)生項目效益，也可為未來項目規(guī)劃提供重要依據(jù)，指導(dǎo)后扶工作的開展。 學(xué)者對于工程項目實施效果評價已有許多研究成果，針對不同項目類別（ 如交通、飲水、農(nóng)田水利、生態(tài)環(huán)境項目等）[2-3]有許多針對性較強的評價方法。 綜合來說，主要的評價方法分為以下幾類：比較分析法、效益評價法和指標綜合評價法。這些方法各有利弊，在監(jiān)測評估工作中應(yīng)根據(jù)項目特點選擇不同評價方法進行工程實施效果評價。 值得一提的是，隨著現(xiàn)今遙感技術(shù)的飛速進步，通過多時態(tài)遙感圖像對比，進行交通通達性評價、農(nóng)田生產(chǎn)力評價、 生態(tài)環(huán)境評價以及地質(zhì)災(zāi)害評價等，可以快速、準確的完成工程評價工作，值得推廣。

2.4 需補充社會穩(wěn)定風險評價

根據(jù)發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1033號文，社會穩(wěn)定風險評價是監(jiān)測評估重點內(nèi)容之一。 現(xiàn)大綱主要從信訪角度， 由是否已發(fā)生不穩(wěn)定問題出發(fā)進行一定評價，難以起到預(yù)防作用。 后扶作為國家一項重要政策，其涉及面廣、影響大、實施期限長，容易形成不穩(wěn)定因素。 尤其是小水庫移民、原住地居民易產(chǎn)生不平衡心理，更易造成社會不穩(wěn)定。 因此監(jiān)測評估工作由利益主體出發(fā)，通過入戶調(diào)研方式，分析預(yù)測社會風險因素，進行必要的評價和預(yù)防，完成社會穩(wěn)定風險評價工作是必要的。

2.5 其他需深入細化內(nèi)容

典型村、典型案例說明：對于個別地方的個別問題以及部分典型做法應(yīng)以舉例方式，進行必要說明。

評價指標的落實：對于發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1033號文規(guī)定的40項指標如何落實到工作中，如何進行定性或定量分析，如何確定標準仍需研究。 筆者在工作中，通過計算完成率、對比非移民平均水平、對比全省平均水平等方法，將指標進行了落實，但其標準仍難以客觀確定，還需進一步完善。

移民生產(chǎn)生活水平橫向?qū)Ρ仍u價：現(xiàn)比較普遍的方法包括，與縣平均水平對比、對區(qū)域內(nèi)非移民戶進行抽樣調(diào)查、對移民進行主觀感受調(diào)查等。 但這些方法都具有一定的局限性，不能客觀評估后扶工作對移民生產(chǎn)生活水平提高貢獻，需要進一步研究移民生產(chǎn)生活水平橫向?qū)Ρ仍u價方法。

3 常態(tài)化工作方式研究

3.1 常態(tài)化監(jiān)測評估原則

除了科學(xué)性、發(fā)展性、導(dǎo)向性等原則之外，開展常態(tài)化的監(jiān)測評估必須遵循以下幾項原則。

3.1.1 突出重點、簡捷易操作的原則

監(jiān)測評估主要內(nèi)容的構(gòu)成應(yīng)當限定在后扶工作的基本內(nèi)涵，不能過于全面、復(fù)雜，否則會給移民部門增加工作負擔，影響日常工作，并造成常態(tài)化教學(xué)評價“ 不常態(tài)”的狀況，難以長期堅持或者降低監(jiān)測評估活動開展的頻率，所以監(jiān)測評估內(nèi)容應(yīng)突出重點，簡捷而且易操作。

3.1.2 分類指導(dǎo)的原則

開展常態(tài)化的教學(xué)評價活動時，應(yīng)當充分關(guān)注其實際情況和特點，有針對性地確定評價考核的內(nèi)容、方法和側(cè)重點，如：新水庫應(yīng)當重點考查規(guī)范和規(guī)章制度的建立健全，而老水庫則應(yīng)當重點考查移民生產(chǎn)生活水平改善情況等；對于人口較多的縣應(yīng)當展開跟蹤監(jiān)測評估，其他縣都應(yīng)兼顧，輪換進行監(jiān)測評估。 具體工作中，分不同的類別，差別化、有重點的評價。

3.1.3 跟蹤與輪換監(jiān)測評估相結(jié)合的原則

對于典型縣的選取和樣本戶的選取，要遵循跟蹤監(jiān)測和輪換監(jiān)測相結(jié)合的方式。 這樣才能有效進行縱向和橫向?qū)Ρ龋⒂嗅槍π缘娜嬷笇?dǎo)全省移民后期扶持工作。

3.2 常態(tài)化監(jiān)測評估類型

3.2.1 外部評估為主的類型

這種類型是省移民部門委托有經(jīng)驗的單位以國家、省監(jiān)測評估相關(guān)文件為指導(dǎo)，對年度典型縣移民后期扶持工作進行監(jiān)測評估。 監(jiān)測評估單位在縣移民部門提供的資料基礎(chǔ)上， 調(diào)查實際情況，按照發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1033號文開展入戶調(diào)研工作，深入細致開展監(jiān)測評估工作。

3.2.2 內(nèi)部評估為主的類型

這種類型是縣移民部門以國家、省監(jiān)測評估相關(guān)文件為指導(dǎo)，對年度本縣移民后期扶持工作進行監(jiān)測評估。 經(jīng)過2011—2012年的監(jiān)測評估，所有縣都開展過監(jiān)測評估工作。 各縣對于表格的填寫，文件的上報，相關(guān)情況的說明等已有一定經(jīng)驗，同時結(jié)合監(jiān)測評估單位進行一定的培訓(xùn)，各縣可以完成對本縣的一般性監(jiān)測評估工作。

3.2.3 內(nèi)外部結(jié)合的類型

對于已進行過監(jiān)測評估工作的典型縣，可以開展此方式進行跟蹤監(jiān)測評估。 受委托的監(jiān)測評估單位主要開展樣本戶的調(diào)研和問題跟蹤檢查，表格的填寫、文件的上報、相關(guān)情況的說明由縣移民部門完成。

3.3 常態(tài)化監(jiān)測評估樣本選取方案

3.3.1 樣本戶選取

參考滾動樣本選取方法[4]，每年替換樣本15%。優(yōu)先替換較早入庫的樣本，最后（ 應(yīng)當為開展監(jiān)測評估工作第6年）保留15%的第一批樣本進行永久跟蹤觀測，這樣除永久監(jiān)測樣本外，其他樣本監(jiān)測周期為5年。 樣本庫中需替換樣本按照隨機選取的方法，選擇較早入庫的樣本進行替換；新樣本選取，首先將總樣本戶按生活水平好、中、差進行等分，然后在3類中進行等比例隨機選取。

3.3.2 典型縣選取

根據(jù)監(jiān)測評估工作開展情況， 后扶人口1萬人以上的縣均為永久跟蹤監(jiān)測對象，主要采用內(nèi)外部結(jié)合的監(jiān)測評估方式；后扶人口1萬人以下的縣，通過15年時間的輪換，完成全部涉及移民縣的監(jiān)測評估工作。

4 展望

4.1 結(jié)合GIS技術(shù)，建立數(shù)據(jù)庫

數(shù)據(jù)庫技術(shù)可以有效的提高移民后期扶持資料數(shù)據(jù)管理效率，尤其隨著每年監(jiān)測評估工作的開展，數(shù)據(jù)量不斷增加，急需建立規(guī)范的數(shù)據(jù)庫體系。現(xiàn)今，結(jié)合GIS的地理信息庫技術(shù)，在實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)管理的同時，還可以實現(xiàn)信息空間化展示，數(shù)據(jù)橫向、縱向?qū)Ρ?，統(tǒng)計匯總，輸出表格，制作專題地圖等功能， 可以從技術(shù)上保證監(jiān)測評估工作的連貫性，提高工作效率，是監(jiān)測評估工作發(fā)展的趨勢。

4.2 創(chuàng)新調(diào)研方式

在調(diào)研過程中，調(diào)研單位普遍遇到入戶調(diào)研量大、內(nèi)業(yè)整理量大的問題。 結(jié)合移動通信技術(shù)、平板電腦技術(shù)、軟件工程技術(shù)，提高外業(yè)調(diào)查的直觀性、科學(xué)性、規(guī)范性，提高內(nèi)業(yè)處理效率，是監(jiān)測評估工作技術(shù)發(fā)展的方向。

4.3 指導(dǎo)移民發(fā)展方向

通過監(jiān)測評估工作，可以明確庫區(qū)和移民安置區(qū)現(xiàn)存問題、找出差距。 在此基礎(chǔ)上，將監(jiān)測評估工作與移民發(fā)展專題規(guī)劃相結(jié)合，使監(jiān)測評估工作有的放矢的指導(dǎo)移民發(fā)展方向，有效提高移民生產(chǎn)生活水平，真正實現(xiàn)監(jiān)測評估工作的目的，使監(jiān)測評估工作成為移民后扶工作必不可少的工作環(huán)節(jié)。

[1] 孫施文， 周宇. 城市規(guī)劃實施評價的理論與方法[J]. 城市規(guī)劃匯刊， 2003（ 2）： 15-20.SUN Shiwen， ZHOU Yu. Evaluation theory and method of the implementation of urban planning[J]. Urban Planning Forum， 2003（ 2）: 15-20（ in Chinese）.

[2] 宇鵬. 區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價導(dǎo)則的構(gòu)建和研究[D]. 武漢： 華中科技大學(xué)， 2010.

[3] 趙光榮， 江凌. 防風固沙工程效果評價方法綜述[J]. 新疆農(nóng)業(yè)科技， 2012（ 1）： 41-42.ZHAO Guangrong， JIANG Ling. Methods of evaluating the effect of wind and sand project[J]. Xinjiang Agricultural Science and Technology， 2012（ 1）: 41-42（ in Chinese）.

[4] 李丹， 趙媛. 對中國國際入境旅游市場的滾動樣本預(yù)測——基于季節(jié)效應(yīng)ARIMA模型[J]. 經(jīng)濟問題， 2008（ 6）： 124-126.LI Dan， ZHAO Yuan. Rolling sample forecasting for Chinese international inbound tourism market__based on the ARIMA model with seasonal dummy variables[J]. On Economic Problems， 2008（ 6）: 124-126（ in Chinese）.