■馬 攀 吳潔珍/文

臺(tái)灣生活垃圾管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

■馬 攀 吳潔珍/文

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，生活垃圾產(chǎn)生量不斷增加，垃圾處理成為各地城市化過(guò)程中面臨的一大難題。傳統(tǒng)城市生活垃圾無(wú)害化處理方式主要是填埋和焚燒，由于填埋占地大、場(chǎng)地不可再生等原因，在土地資源日益緊缺的東部沿海地區(qū)已很難再找到合適的場(chǎng)址，焚燒發(fā)電日益成為生活垃圾處置的不二之選。但由于環(huán)境敏感性項(xiàng)目所具有的鄰避特性，此類(lèi)項(xiàng)目落地越來(lái)越難，垃圾處置問(wèn)題亟待尋找新的出路。

臺(tái)灣生活垃圾無(wú)害化處置起步較早，不僅在垃圾的前端分類(lèi)，中間收集，還是在末端無(wú)害化處置環(huán)節(jié)均有其獨(dú)到之處。臺(tái)灣與大陸歷史相連，在生活、文化、飲食習(xí)俗等方面差異較小，因此兩岸公眾日常生活產(chǎn)生的生活垃圾特性也較為相似，再加上島內(nèi)同樣面臨土地緊缺、項(xiàng)目落地難等問(wèn)題，其垃圾管理方面的經(jīng)驗(yàn)值得國(guó)內(nèi)沿海城市參考和借鑒。

一、臺(tái)灣生活垃圾處理發(fā)展歷程

（一）從“填埋”到“減量化、資源化”

臺(tái)灣垃圾管理模式的變遷經(jīng)歷了從“以填埋為主”到“焚燒為主、填埋為輔”，再到“減量化、資源化”三個(gè)階段。早期階段是以填埋為主，隨著城市化發(fā)展、人口集中度增加，城市垃圾產(chǎn)生量急速增加，填埋場(chǎng)址變得稀缺，垃圾處理問(wèn)題也變得急迫。為解決垃圾處理問(wèn)題，臺(tái)灣環(huán)保署從1985年開(kāi)始籌劃興建大型城市垃圾焚燒廠，并于1990年定下“焚燒為主、填埋為輔”作為垃圾處理的政策主線，把焚燒處理列為中長(zhǎng)期垃圾處理方法，次年出臺(tái)“一縣市一焚化爐”的政策。隨著垃圾焚燒廠的相繼建設(shè)，焚燒處理所占比例也逐年升高，至2008年，全臺(tái)灣26座垃圾焚燒廠陸續(xù)完工，總處理能力達(dá)2.56萬(wàn)噸/日。自2005年起臺(tái)灣環(huán)保署開(kāi)始推動(dòng)“垃圾強(qiáng)制分類(lèi)”，垃圾處理逐漸步入“減量化、資源化”為主線的第三個(gè)階段。隨著垃圾處理方式的轉(zhuǎn)變，垃圾回收利用率逐年升高，填埋和焚燒量隨之降低?；厥绽寐蕪?003年的20%增加到2012年的近50%，填埋處理率從2003年的22%減少到2012年的2%以下，焚燒處理率從原先的近60%降到50%以下。

（二）從“垃圾不落地”到“垃圾零填埋”

實(shí)現(xiàn)垃圾處理方式從“填埋”到“減量化、資源化”的轉(zhuǎn)變，其背后是一系列具體政策的支持，最典型的是從1996年實(shí)施“垃圾不落地”到2000年推行“垃圾費(fèi)隨袋征收”政策，一系列政策的出臺(tái)和落實(shí)為“垃圾零填埋”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。

所謂“垃圾不落地”是指取消居民小區(qū)的垃圾桶，市民直接將分類(lèi)好的垃圾放到定時(shí)定點(diǎn)回收的垃圾車(chē)上。以臺(tái)北市為例，垃圾車(chē)由政府環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，全市180條垃圾回收線路從每日下午4點(diǎn)半開(kāi)始運(yùn)作，每條線路上分20個(gè)停車(chē)收集點(diǎn)。垃圾車(chē)分為資源回收車(chē)、廚余回收車(chē)和一般垃圾車(chē)三種，市民按以上三種類(lèi)型對(duì)垃圾進(jìn)行分類(lèi)。資源垃圾包括紙、廢鋁、廢鐵、玻璃、塑膠等八個(gè)類(lèi)別。廚余垃圾分成生廚房垃圾和熟廚余兩類(lèi)。不可回收垃圾主要是衛(wèi)生間垃圾以及沾了污垢的各種塑料包裝等。垃圾分類(lèi)、回收和清運(yùn)均在垃圾車(chē)收集點(diǎn)一并完成。

2000年7.臺(tái)北市開(kāi)始正式實(shí)施“垃圾費(fèi)隨袋征收”政策，該政策是指家庭不可回收垃圾必須裝在政府特制的垃圾袋內(nèi)，市民通過(guò)購(gòu)買(mǎi)政府帶有防偽標(biāo)志的垃圾袋來(lái)償付垃圾費(fèi)，垃圾袋費(fèi)用包含了垃圾清運(yùn)費(fèi)和處置費(fèi)。按垃圾袋容量計(jì)費(fèi)，垃圾收集車(chē)只收上述特定的專(zhuān)用垃圾袋。專(zhuān)用垃圾袋有6種不同規(guī)格大小，從1.5公升到120公升不等，最小的新臺(tái)幣2.25 元/只，最大的54元/只。通過(guò)“多扔垃圾，多出錢(qián)”的方式來(lái)促使市民盡可能地對(duì)垃圾進(jìn)行分類(lèi)、回收和減量化。資源垃圾和廚余垃圾屬于可回收利用垃圾范疇，由政府免費(fèi)收集，不需要付費(fèi)。

實(shí)施“垃圾不落地”和“垃圾費(fèi)隨袋征收”政策后，全市垃圾日清運(yùn)量由1999年的2970噸減少到2009年的1930噸，資源回收率從1995年的0.7%增加到50%，垃圾填埋量也由上世紀(jì)90年代中期2501噸/日減少到現(xiàn)在的55噸/日。由于垃圾減量成效顯著，臺(tái)北市不但不需要興建原定規(guī)劃的第三座垃圾填埋場(chǎng)，現(xiàn)有的第二座垃圾填埋場(chǎng)也將于2010年底停止使用?，F(xiàn)有的3座垃圾焚燒廠，也僅有2座維持運(yùn)行。

二、臺(tái)灣的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

（一）理念先行，以先進(jìn)理念引領(lǐng)環(huán)保

經(jīng)過(guò)近三十年政府和民眾的共同努力，臺(tái)灣的環(huán)保理念已經(jīng)深入人心，主要?dú)w功于以下幾方面：一是政府將環(huán)境保護(hù)列為施政重點(diǎn)。臺(tái)灣當(dāng)?shù)卣畬ⅰ氨Ｗo(hù)自然環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡，以求世代永續(xù)利用”理念貫穿政府施政的方方面面，并把保護(hù)環(huán)境、提升公眾生活質(zhì)量作為自身施政的重點(diǎn)工作之一。二是企業(yè)將“環(huán)保優(yōu)先”理念嵌入經(jīng)營(yíng)之道?！皭?ài)護(hù)地球，做就對(duì)了！”是臺(tái)灣企業(yè)的經(jīng)典口號(hào)，他們積極投入環(huán)保行動(dòng)履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任，帶頭節(jié)能減排、踐行環(huán)保承諾，開(kāi)發(fā)環(huán)保產(chǎn)品塑造企業(yè)形象，從而受到消費(fèi)者的信任和青睞。三是環(huán)保組織發(fā)揮重要支撐作用。臺(tái)灣民間環(huán)保組織非?；钴S，在環(huán)保運(yùn)動(dòng)中扮演了非常重要的角色。全臺(tái)共有約5600個(gè)遍布臺(tái)灣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的民間環(huán)保組織，有6萬(wàn)多人長(zhǎng)期從事環(huán)保工作，參與環(huán)保工作的志愿者也超過(guò)20萬(wàn)人。四是民眾將環(huán)境保護(hù)融入日常生活。愛(ài)護(hù)自然、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境已成為公眾的自覺(jué)行為。正是這種堅(jiān)定、深入、持久的環(huán)保理念，不僅最大限度地保住了良好的生態(tài)環(huán)境，而且吸引了來(lái)自世界各地游客到臺(tái)灣旅游。

（二）宣傳護(hù)航，以環(huán)境教育宣傳環(huán)保

在臺(tái)灣，環(huán)境教育的重要性得到全社會(huì)的廣泛認(rèn)同。在垃圾分類(lèi)處理過(guò)程中，有賴(lài)于民間團(tuán)體和有識(shí)之士的身體力行，持續(xù)宣傳，逐步使垃圾分類(lèi)成為市民的共識(shí)，并形成自覺(jué)行動(dòng)。一是學(xué)校教育先行。教育部門(mén)重視環(huán)境教育，把環(huán)境教育列入中小學(xué)校正規(guī)課程中，并安排專(zhuān)門(mén)資金保障中小學(xué)開(kāi)展環(huán)境教育，建設(shè)環(huán)境教育教學(xué)和實(shí)踐設(shè)施。二是輔以民間環(huán)境教育體系。在民間有一套環(huán)境教育體系與官方環(huán)境教育體系相互補(bǔ)充，確保學(xué)生從家庭進(jìn)入學(xué)校再到邁入社會(huì)都能接受環(huán)境教育。三是媒體宣傳跟進(jìn)。初期，在電視廣告、平面廣告，以及路邊的垃圾桶上進(jìn)行宣傳，當(dāng)民眾把垃圾分類(lèi)習(xí)慣融入生活后，后期已不再需要特別的宣傳和引導(dǎo)。四是民間團(tuán)體持續(xù)宣傳推動(dòng)。首先，民間團(tuán)體扭轉(zhuǎn)了“以焚化為主”的政策，其次，民間團(tuán)體倡導(dǎo)、實(shí)驗(yàn)、推動(dòng)垃圾源頭減量，推動(dòng)垃圾回收政策制定，幫助政府找到永續(xù)發(fā)展的政策方向。

（三）重點(diǎn)突出，從源頭做到分類(lèi)和減量

自1995年起，臺(tái)灣開(kāi)始全面實(shí)施垃圾強(qiáng)制分類(lèi)，垃圾處置以源頭減量、資源回收為先。市民必須在家里對(duì)垃圾進(jìn)行分類(lèi)，并在每天規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)將垃圾送到垃圾收運(yùn)車(chē)。其一，民間團(tuán)體是垃圾分類(lèi)的重要推動(dòng)者。民間團(tuán)體持續(xù)推動(dòng)垃圾回收政策的制定，如1987年成立的主婦聯(lián)盟專(zhuān)注做資源和廚余回收，該團(tuán)體還做出了臺(tái)灣第一只環(huán)保袋。其二，政府制定和執(zhí)行政策，保障垃圾分類(lèi)到位。政府制定強(qiáng)制垃圾分類(lèi)政策，政府人員率先垂范。臺(tái)北市政府吸納民間團(tuán)體建議，提倡從源頭減少垃圾，而不是建設(shè)更多焚燒爐。其三，充分利用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)垃圾分類(lèi)。臺(tái)北自2000年，推出垃圾處理費(fèi)“隨袋征收”辦法，要求市民使用收費(fèi)垃圾袋，除了不收費(fèi)的廚余垃圾，其他垃圾扔得越多收費(fèi)越高?？苫厥盏募彝ダ?，如紙、塑料、玻璃、易拉罐等都可以免費(fèi)送交，前提是必須進(jìn)行分類(lèi)。實(shí)施分類(lèi)后，一戶(hù)家庭月均垃圾費(fèi)，從最初的150元新臺(tái)幣降到現(xiàn)在的50元新臺(tái)幣。

（四）立法保障，以環(huán)境立法保障環(huán)保

臺(tái)灣是世界上少數(shù)以立法推動(dòng)垃圾處置的地區(qū)，經(jīng)過(guò)努力，現(xiàn)已形成覆蓋垃圾分類(lèi)各個(gè)環(huán)節(jié)、門(mén)類(lèi)齊全、措施有力的垃圾處置法制體系。一是法律體系完善，功能完備。以臺(tái)北市為例，從1988年起到2007年，陸續(xù)制定和出臺(tái)了《廢棄物清理法施行細(xì)則》、《資源垃圾強(qiáng)制分類(lèi)回收管理辦法》、《一般廢棄物清除處理費(fèi)征收自治條例》、《臺(tái)北市環(huán)保政策白皮書(shū)》等一系列功能完備的政策體系。二是處罰條款明晰，執(zhí)法懲處嚴(yán)格。環(huán)保主管部門(mén)執(zhí)法嚴(yán)格，對(duì)各種影響、破壞環(huán)境衛(wèi)生的現(xiàn)象嚴(yán)管重罰。對(duì)不把垃圾投放到垃圾箱的行為處以2.5萬(wàn)元新臺(tái)幣罰款，公務(wù)人員如有違反環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例，不僅要接受經(jīng)濟(jì)處罰，還要接受社會(huì)輿論的批評(píng)。投放垃圾時(shí)有專(zhuān)人抽樣檢查居民的垃圾袋，如發(fā)現(xiàn)未按規(guī)定分類(lèi)，會(huì)被處以1200元到6000元新臺(tái)幣罰款。為防止不按時(shí)交給垃圾車(chē)，隨便亂扔垃圾者，專(zhuān)門(mén)設(shè)立抓包大隊(duì)和查辦電話專(zhuān)線，查實(shí)亂扔垃圾者予以重罰，對(duì)舉報(bào)者實(shí)行重獎(jiǎng)。如果沒(méi)有使用專(zhuān)用垃圾袋，罰金從2400元起計(jì)。路邊的垃圾桶是給行人用的，如被發(fā)現(xiàn)扔家庭垃圾，會(huì)被處以最低1200元新臺(tái)幣罰金。偽造垃圾袋者將被處兩年以上七年以下有期徒刑，并扣1000萬(wàn)新臺(tái)幣的罰金。買(mǎi)偽造垃圾袋者，要處3萬(wàn)至10萬(wàn)元新臺(tái)幣罰金。三是政府保持政策的持續(xù)性。臺(tái)北垃圾分類(lèi)政策的實(shí)施并非一蹴而就，在推動(dòng)“垃圾不落地”政策時(shí)，由于老百姓對(duì)于收費(fèi)是非常敏感的，受到很多民眾反對(duì)。但是，經(jīng)過(guò)政府對(duì)法令及政策實(shí)施的持續(xù)堅(jiān)持與執(zhí)行，社區(qū)和城市變干凈了，政策也逐步得到市民的認(rèn)可和肯定。

三、啟示與建議

（一）加大宣傳教育，鼓勵(lì)全民參與

通過(guò)環(huán)保理念的宣傳，讓每個(gè)人從內(nèi)心去認(rèn)同垃圾分類(lèi)的理念，繼而去參與、去維護(hù)在這個(gè)過(guò)程中形成的良好社會(huì)氛圍。一是政府機(jī)構(gòu)率先垂范。加大公共事業(yè)部門(mén)垃圾分類(lèi)工作，政府人員率先垂范，使政府機(jī)構(gòu)在垃圾分類(lèi)文化的形成中起到排頭兵作用。二是加大社區(qū)宣傳力度。以垃圾分類(lèi)作為社區(qū)文化建立的重要組成。以社區(qū)為立足點(diǎn)建立垃圾分類(lèi)志愿者隊(duì)伍，指導(dǎo)并協(xié)助居民垃圾分類(lèi)投放和回收利用。三是構(gòu)建完善的環(huán)境教育體系。在學(xué)校統(tǒng)一開(kāi)設(shè)垃圾分類(lèi)課程，組織學(xué)生參觀環(huán)衛(wèi)設(shè)施，讓學(xué)生了解垃圾的處置過(guò)程及垃圾增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境造成的影響，通過(guò)讓學(xué)生帶動(dòng)家長(zhǎng)的方式逐步形成家庭垃圾分類(lèi)理念。四是支持和培育民間環(huán)保組織。加大對(duì)環(huán)保組織的指導(dǎo)和培訓(xùn)，努力提高環(huán)保組織自身建設(shè)，充分發(fā)揮其在環(huán)保宣傳、輿論監(jiān)督、公益活動(dòng)、公眾維權(quán)等方面的作用。

（二）加快設(shè)施建設(shè)，完善體系支撐

垃圾的管理是個(gè)系統(tǒng)過(guò)程，需要整體協(xié)調(diào)，各環(huán)節(jié)相互配合，才能做到從源頭到末端的有效管理。需加快完善從垃圾分類(lèi)回收，到初步處理，再到終端處置全過(guò)程的管理體系和設(shè)施。一是建立完善的垃圾收運(yùn)體系。根據(jù)垃圾類(lèi)別設(shè)置不同的垃圾收、儲(chǔ)、運(yùn)設(shè)施，設(shè)置資源初選點(diǎn)，把收集來(lái)的可回收垃圾進(jìn)行整理、分類(lèi)、篩選和壓縮。二是建立合適的回收利用系統(tǒng)，使每一類(lèi)垃圾根據(jù)不同特性進(jìn)行回收和再利用。三是完善現(xiàn)有終端處置系統(tǒng)。對(duì)現(xiàn)有垃圾處置設(shè)施進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)提高回收率逐步降低填埋和焚燒比率。四是加大扶持力度，鼓勵(lì)適合于國(guó)內(nèi)生活垃圾特性處置設(shè)施的研發(fā)和生產(chǎn)，提高自動(dòng)化水平和處置效率。

（三）完善法規(guī)制定，實(shí)施全程監(jiān)管

建立完善的法律體系，使法律法規(guī)所起的作用貫穿于垃圾管理的整個(gè)過(guò)程，進(jìn)一步保障居民分類(lèi)到位，設(shè)施分類(lèi)處理到位。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度，做到“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。一是加大源頭分類(lèi)的監(jiān)管。使當(dāng)前重末端治理向源頭分類(lèi)轉(zhuǎn)變，制定類(lèi)似“隨袋征收”“垃圾不落地”等政策，建立志愿者隊(duì)伍加強(qiáng)分類(lèi)監(jiān)督，以及通過(guò)執(zhí)法隊(duì)伍加強(qiáng)違法違規(guī)行為處罰。二是針對(duì)回收過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)管，可采用類(lèi)似于危廢轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度進(jìn)行回收過(guò)程監(jiān)管。三是加強(qiáng)終端處置設(shè)施的監(jiān)管。完善對(duì)垃圾處置企業(yè)的考核辦法，將環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量、污染排放情況和群眾滿(mǎn)意度作為主要考核指標(biāo)。同時(shí)引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)垃圾處置過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，并建立處置企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表公開(kāi)和審計(jì)制度。

（四）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，實(shí)現(xiàn)多方共贏

（作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）

◆評(píng)論◆