謝冬慧

政黨推進型法治:歷屆三中全會與法治中國建設(shè)

謝冬慧*

十一屆三中全會開啟了中國改革的航船，踏上了改革的征程，于是，歷屆“三中全會”成了國家重大“改革”的信號和標(biāo)志。就法制改革而言，隨著黨的十八屆三中全會的召開，中國新一輪法制改革拉開了序幕，它將法制發(fā)展推到了歷史的最佳時期，也標(biāo)志著中國向法治國家邁進了一大步。回望過去，我們百感交集，盡管由于種種原因，中國的法治進程不那么順利，但它畢竟在不斷向前推進，靠著一代又一代“智者”的努力，我們的法治事業(yè)在曲折中前行，其中的規(guī)律性如何?今后的法制改革向何處去?這些都是縈繞在我們心頭的問題。如何解答，必須回到歷史，正如列寧所指出的那樣:“在分析任何一個社會問題時，馬克思主義理論的絕對要求，就是要把問題提到一定的歷史范圍之內(nèi)”。〔1〕黎澍:《馬克思、恩格斯、列寧、斯大林論歷史科學(xué)》，人民出版社1980年版，第339頁。

一、十一屆三中全會:法治中國建設(shè)的進程啟動

1978年12月，黨的十一屆三中全會做出了實行改革開放的重大決策，開辟了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史新時期。同時，十一屆三中全會也提出了健全社會主義民主和加強社會主義法制的重大任務(wù)，這就意味著中國法制改革的進程正式啟動，猶如學(xué)者所言，“十一屆三中全會雖然結(jié)束了，但中國改革的步伐才剛剛邁動”，〔2〕于光遠等:《改變中國命運的41天》，海天出版社1998年版，第24頁。而法制改革是其中一個不可分割的部分。因此，黨的十一屆三中全會被稱為中國“依法治國”的起點?！?〕李步云:“‘依法治國’的起點應(yīng)當(dāng)是黨的十一屆三中全會”，載《北京日報》2008年4月18日。

(一)中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會召開的法制背景

1978年12月18日至22日在北京召開的中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會，是在極其特殊的歷史背景下召開的。除了政治、經(jīng)濟等方面的因素之外，法制也史無前例地被提到了重要的位置上來，必須回到法制的軌道上，才能徹底扭轉(zhuǎn)政治局面。

自1956年之后，以“文革”為代表的一系列政治運動，破壞了中國在世界的政治形象和經(jīng)濟地位，直到1976年10月粉碎“四人幫”后，國內(nèi)百業(yè)待舉。此時，世界范圍內(nèi)新科技革命和經(jīng)濟全球化浪潮正蓬勃興起，國內(nèi)需要將“亂世”盡快恢復(fù)到正常的發(fā)展軌道，廣大民眾強烈要求糾正“文革”的錯誤，徹底扭轉(zhuǎn)十年內(nèi)亂所造成的損失，使中國重新奮起，改變世人的看法，追趕時代前進潮流。

然而，粉碎“四人幫”后的一段時間里政治形勢仍不協(xié)調(diào)，于是在鄧小平的主導(dǎo)下，中央開始對黨和國家的未來進行觀察與思考。正如學(xué)者所指出的那樣:中國再不能在周期性的“政治折騰”中走下去了?！?〕于光遠等:《改變中國命運的41天》，海天出版社1998年版，第2頁。必須盡快扭轉(zhuǎn)方向，實現(xiàn)全黨工作重心的轉(zhuǎn)移。同時，“政治體制改革問題實際就已經(jīng)被提出來了。”〔2〕程中原等:《新路:十一屆三中全會前后到十二大》，河北人民出版社2009年版，第216頁。而政治體制改革的重心是民主與法制建設(shè)。對此，1978年10月3日，鄧小平約談了胡喬木等一批老干部，其中談到一個很重要的意見:

現(xiàn)在關(guān)于民主的問題討論得不夠，這個問題很重要，要展開討論。民主和法制實際上是一件事情。法制確實需要搞，民法、刑法要搞，都沒搞成。沒有法確實是不行，沒有法，他就亂搞。現(xiàn)在是領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫作法，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫違法，這種狀況不能繼續(xù)下去了。沒有法，光憑領(lǐng)導(dǎo)人的話來量刑，量刑就沒有標(biāo)準，人們也不知道什么叫作守法。(喬木同志:唐太宗時，長孫無忌提出要立法，唐太宗說，干嗎要立法?我講的話還不算法嗎?長孫無忌說，這不行，因為你的話一次一次不一樣，究竟以哪個為準?唐太宗被長孫無忌說服了。)這對的嘛!誰講話也會前后有所不同的，就是講得對的，這次和那次講的也不會一樣，因為時間、地點、條件不同，何況講的不見得都對，不能是百分之百的對，起碼也不完備?，F(xiàn)在報紙上的宣傳，理論上的討論，要換個題目，把民主、法制這個問題講一講。這個問題多年沒有講了，現(xiàn)在人們根本沒有法的觀念，連普通常識都沒有。學(xué)校也沒有這門課，想教課也沒有教材。就以毛澤東在七千人大會上的講話作為依據(jù)，展開討論。法這個東西要找個什么機構(gòu)來搞一搞，就是你們來搞吧?！?〕朱佳木:《我所知道的十一屆三中全會》，當(dāng)代中國出版社2008年版，第45頁。

在鄧小平看來，民主必須以法律制度為其實行之規(guī)約和保障。“要制定一系列的法律、法令和條例，使民主制度化、法律化。社會主義民主和社會主義法制是不可分的。不要社會主義法制的民主，不要黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主，不要紀律和秩序的民主，絕不是社會主義民主。”〔4〕《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社1994年版，第359頁。鄧小平的這些意見，對于十一屆三中全會前后在有關(guān)民主與法制方面取得的成果，可以說起了直接的促進作用。1978年11月10日，十一屆三中全會前召開的中央工作會議，在徹底否定“兩個凡是”的基礎(chǔ)上作出了全黨工作重點轉(zhuǎn)移的決策，同時確定了解放思想、實事求是的思想路線，提出了多方面改革的設(shè)想，其中包括健全社會主義民主和加強社會主義法制的任務(wù)。中央工作會議實為十一屆三中全會的預(yù)備會，會上，法制建設(shè)被正式提出，成為今后國家建設(shè)和發(fā)展的重要任務(wù)。并立即付諸實際行動，隨即平反了天安門事件。1978年10月，中央政法小組開始活動，召開座談會商討加強社會主義法制建設(shè)問題，研究制定一批重要法律問題。

按照中央常委的安排，十一屆三中全會應(yīng)由華國鋒、鄧小平、葉劍英三人代表中央講話，分別作開幕致辭，談重點轉(zhuǎn)移及加強法制問題。1978年10月中下旬，鄧小平即開始考慮講話的起草問題。同年的12月2日，鄧小平親筆書寫了提綱，共列七個問題:一、解放思想，開動機器;二、發(fā)揚民主，加強法制;三、向后看為的是向前看;四、克服官僚主義，人浮于事;五、允許一部分先好起來;六、加強責(zé)任制，(要)搞幾“定”;七、新的問題。很明顯，鄧小平對講話的基本設(shè)想改變了?！?〕于光遠等:《改變中國命運的41天》，海天出版社1998年版，第20頁。但一個中心沒變，就是加強法制建設(shè)。在鄧小平意見的影響之下，其他老干部也紛紛重視法制這件事。1978年12月13日，葉劍英在中央工作會議閉幕會上講話，指出:

“林彪、‘四人幫’從反面給了我們血的教訓(xùn)、使我們懂得，一個國家非有法律和制度不可。這種法律和制度要有穩(wěn)定性、連續(xù)性。它們是人民制訂的，代表社會主義和無產(chǎn)階級專政的最高利益，一定要具有極大的權(quán)威，只有經(jīng)過法律程序才能修改，而不能以任何領(lǐng)導(dǎo)人個人的意志為轉(zhuǎn)移。檢察機關(guān)和法院，在自己工作中一定要忠實于法律和制度，忠實于事實真相，一定要保持應(yīng)有的獨立性，這樣才能完成自己的神圣職責(zé)。在人民自己的法律面前，一定要實行人人平等、不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)。”〔2〕程中原等:《新路:十一屆三中全會前后到十二大》，河北人民出版社2009年版，第217～218頁。

葉老的講話將法律的內(nèi)涵和實質(zhì)做了精辟的解讀，也反映了老一代國家領(lǐng)導(dǎo)人對法制的重視程度。毋庸置疑，十一屆三中全會將法制作為一個重要的議題，與之前鄧小平等一批老干部的極力倡導(dǎo)和呼吁，以及由此形成的濃厚的法制氛圍是分不開的。之前的國家動蕩不安、經(jīng)濟衰落以及人為的政治迫害時有發(fā)生，主要是法律制度的缺失，才導(dǎo)致管理失范，甚至太多的冤假錯案。要杜絕歷史悲劇不再重演，必須加強民主，實行法制。

(二)十一屆三中全會重要文獻關(guān)于法制改革的表述

仔細瀏覽1978年12月22日通過的《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》，就會發(fā)現(xiàn)十一屆三中全會對法制改革的重視，公報從頭至尾都有關(guān)于法制改革的表述:

第一，在(一)部分提到:“對于社會主義社會的階級斗爭，應(yīng)該按照嚴格區(qū)別和正確處理兩類不同性質(zhì)的矛盾的方針去解決，按照憲法和法律規(guī)定的程序去解決，絕不允許混淆兩類不同性質(zhì)矛盾的界限，絕不允許損害社會主義現(xiàn)代化建設(shè)所需要的安定團結(jié)的政治局面?！痹摫硎鰪娬{(diào)依法處理社會矛盾。無論是對敵人的專政還是對人民的民主，都要依靠法制，遵法而行，這是自十一屆三中全會之后處理社會兩類不同性質(zhì)矛盾最突出的特點。

第二，在(二)部分一處提到法制改革問題，即“全會提出了當(dāng)前發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一系列政策措施和經(jīng)濟措施。其中最重要的是:人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的所有權(quán)和自主權(quán)必須受到國家法律的切實保護;不允許無償調(diào)用和占有生產(chǎn)隊的勞力、資金、產(chǎn)品和物資;公社各級經(jīng)濟組織必須認真執(zhí)行按勞分配的社會主義原則，按照勞動的數(shù)量和質(zhì)量計算報酬，克服平均主義;社員自留地、家庭副業(yè)和集市貿(mào)易是社會主義經(jīng)濟的必要補充部分，任何人不得亂加干涉;人民公社要堅決實行三級所有、隊為基礎(chǔ)的制度，穩(wěn)定不變;人民公社各級組織都要堅決實行民主管理、干部選舉、賬目公開?！边@些改革措施強調(diào)對公私財產(chǎn)的法律保護問題。

第三，在(三)部分有四處涉及法制主題。其一，會議認為，過去那種脫離黨和群眾的監(jiān)督，設(shè)立專案機構(gòu)審查干部的方式，弊病極大，必須永遠廢止。其二，會議對民主和法制問題進行了認真的討論。會議認為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，需要嚴格執(zhí)行各種規(guī)章制度和勞動紀律。其三，重視憲法的權(quán)威，憲法規(guī)定的公民權(quán)利，必須堅決保障，任何人不得侵犯。其四，談到民主與法制的關(guān)系，為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來。檢察機關(guān)和司法機關(guān)要保持應(yīng)有的獨立性;要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相;要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)。

第四，在(四)部分提到法制改革的指導(dǎo)思想。會議一致認為，只有全黨同志和全國人民在馬列主義、毛澤東思想的指導(dǎo)下，解放思想，努力研究新情況新事物新問題，堅持實事求是、一切從實際出發(fā)、理論聯(lián)系實際的原則，我們黨才能順利地實現(xiàn)工作中心的轉(zhuǎn)變，才能正確解決實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的具體道路、方針、方法和措施，正確改革同生產(chǎn)力迅速發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑。

第五，在(五)部分開篇即提到:“根據(jù)黨的歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)，全會決定健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀?！焙竺嬗謴娬{(diào)黨員和干部的守法問題:“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。全體黨員和黨的干部，人人遵守黨的紀律，是恢復(fù)黨和國家正常政治生活的起碼要求。黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭嚴守黨紀。對于違犯黨紀的，不管是什么人，都要執(zhí)行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣?！秉h的一切活動要按黨章、黨規(guī)辦事，使黨認識到黨內(nèi)民主建設(shè)必須制度化。

可以說，公報中涉及法制的內(nèi)容、對法制的重視是史無前例的。從十一屆三中全會關(guān)于法制改革的表述中，不難理解，十一屆三中全會拉開了中國法制建設(shè)或者法制改革的序幕。猶如鄧小平所指出的，“這次會議以后，要接著制定一系列的法律。我們的民法還沒有，要制定;經(jīng)濟方面的很多法律，比如工廠法等等，也要制定。我們的法律是太少了，成百個法律總要有的，這方面有很多工作要做，現(xiàn)在只是開端?！薄?〕“民主和法制兩手都不能削弱”，載《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社1994年版，第189頁。的確，十一屆三中全會的召開，正式啟動了中國法制建設(shè)和改革的進程。

(三)十一屆三中全會以后法制改革的各項舉措分析

有學(xué)者指出，十一屆三中全會是一系列反省的開始，它對法制建設(shè)的認識具有里程碑的意義。在這次全會上得出一個重要結(jié)論:必須加強國家的法制建設(shè)，使我國盡快地走上法制的軌道，以避免“文化大革命”的悲劇重演?！?〕蔡定劍:《歷史與變革:新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第124頁。因此，新中國正式的法制建設(shè)及改革是從1978年年底的十一屆三中全會開始的。1979年7月五屆全國人大二次會議重新修訂的地方組織法對我國立法體制進行了重要改革，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。十一屆三中全會結(jié)束之后，開展了一系列法制改革的舉措:

第一，復(fù)查平反了冤假錯案。本著以事實為依據(jù)、以法律為準繩的法制原則，經(jīng)過大量切實的調(diào)查研究，平反了一批冤假錯案。在三中全會上，審查糾正了對彭德懷、陶鑄、薄一波、楊尚昆等人所作的錯誤結(jié)論。1978年12月29日，中共中央批轉(zhuǎn)中共最高人民法院黨組《關(guān)于抓緊復(fù)查糾正冤假錯案認真落實黨的政策的請示報告》。此后，平反冤假錯案的工作全面展開。中共十一屆五中全會為在“文革”中被迫害致死的國家主席劉少奇平反昭雪。到十一屆六中全會前，一大批黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人和各族各界的知名人士的冤假錯案也得到了平反。1980年《最高人民法院工作報告》指出:“文化大革命”期間全國共判處刑事案件120余萬件，到1980年6月底，各級法院已復(fù)查113萬多件，改判糾正了冤假錯案25萬多件，涉及當(dāng)事人26.7萬多人。反革命案件中冤假錯案比例約占64%，有些地區(qū)達70%～80%，普通刑事案件中冤假錯案比例約占9%。在改判糾正的反革命案件中，包括因劉少奇同志冤案受株連被判刑的案件2.6萬多件，涉及2.8萬多人?！?〕江華:“最高人民法院公報(1980)”，載《第五屆全國人民代表大會第二次會議文件匯編》，第2～3頁。司法糾錯取得一定成效。

第二，恢復(fù)完善法制機構(gòu)。文革期間，法制被破壞，法制機構(gòu)被撤銷。而“破壞法制秩序的第一件事，就是停止全國人民代表大會及其常委會的活動。憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。全國人民代表大會至少每年召開一次。可是文化大革命之初，全國人民代表大會就被中央文革小組無限期停止活動?！薄?〕蔡定劍:《歷史與變革:新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第106頁。隨著全國人大的停業(yè)，地方各級人大也被關(guān)閉。人大是法定的立法機關(guān)，三中全會后首先要恢復(fù)各級人民代表大會的工作，省、縣兩級人代會增設(shè)了常設(shè)機構(gòu)。其次，恢復(fù)了檢察機關(guān)、司法機關(guān)的設(shè)置，重建了司法部，公安機關(guān)迅速擴編，恢復(fù)了律師和公證機構(gòu)。值得一提的是，在黨的十一屆三中全會所確立的經(jīng)濟體制改革的大環(huán)境下，法院誕生了專門的經(jīng)濟審判機構(gòu)。1979年2月，重慶市中級人民法院成立了全國第一個經(jīng)濟審判庭，負責(zé)受理民商事案件。同年9月，最高人民法院也設(shè)立了經(jīng)濟審判庭，加強了對全國經(jīng)濟審判工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，為經(jīng)濟發(fā)展提供了極好的司法救助途徑。

第三，完善憲法，加快立法步伐。首先修改憲法，因為三中全會召開前的1978憲法修改存在嚴重的問題。為此，1979年9月，根據(jù)中共中央的建議，全國人大常委會向五屆全國人大第二次會議提出修改憲法的議案。1980年9月，五屆全國人大第三次會議再次修改了1978年憲法。在進一步完善國家憲法的同時，加強經(jīng)濟、政治、文化、社會和行政各個方面的立法工作，系統(tǒng)地制定出各種法律，努力建立完備的社會主義法律體系。為此，制訂和施行了一系列重要的法律、法令和條例，包括新中國成立以來一直沒有制訂的刑法、刑事訴訟法。在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)，加強了黨規(guī)、黨紀的制訂和施行，起草新的《中國共產(chǎn)黨章程》，擬交付十二大討論通過。〔3〕參照程中原:“歷史的轉(zhuǎn)折與新路的打開:從十一屆三中全會前后到十二大前后”，載《黨史研究與教學(xué)》2007年第4期。自此開始，法制建設(shè)走上規(guī)范化、制度化的道路。

與三中全會之前相比，立法數(shù)量明顯增長。研究資料表明:1970—1977年，全國人大及常委會僅制定2部法律文件(1975憲法與特赦釋放全部在押戰(zhàn)爭罪犯的決定)。而1978—1979年，全國人大及常委會共產(chǎn)生法律和有關(guān)法律文件21件，其中1979年的五屆全國人大二次會議“一攬子”通過了選舉法、地方組織法、人民法院組織法和人民檢察院組織法、刑法和刑事訴訟法，以及中外合資經(jīng)營企業(yè)法7部重要法律，加上憲法的修改，這一立法成就在新中國歷史上是絕無僅有的?！?〕朱景文:《中國法律發(fā)展報告2010》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第130頁。有學(xué)者指出:“這7個重要法律的頒布，是貫徹黨的十一屆三中全會決議的直接后果?！薄?〕蔡定劍:《歷史與變革:新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第130頁。當(dāng)然，隨著新的歷史轉(zhuǎn)型，國家也廢除了一批法律。〔3〕從1949年9月至1978年年底，由中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議、中央人民政府委員會、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定或者批準的法律共有134件。已經(jīng)失效的有111件，繼續(xù)有效或者正在研究修改的有23件。其中已經(jīng)失效的111件又分為由新法廢止的11件，由新法代替的41件，由于調(diào)整對象變化或者情況變化而不再適用或者已經(jīng)停止施行的29件，對某一特定問題作出的具有法律效力的決定、條例已經(jīng)過時的30件。參見王漢斌:“全國人大常委會法制委員會關(guān)于對1978年底以前頒布的法律進行清理的情況和意見報告”，載《全國人大常委會公報》1987年第6期。顯然，黨的十一屆三中全會之后，立法工作取得了顯著進展。

第四，開展法制宣傳，提高民眾法律意識。徒法不足以自行，所立的法律重在遵守和執(zhí)行，這就必須提高民眾的法律意識。而民眾法律意識的提高，最好的途徑是宣傳和教育。為此，中央開始重視法制宣傳工作，要求群眾出版社出版法律書籍，將重要報刊作為宣傳法律的陣地。由此，《人民日報》先后刊發(fā)了一系列法制建設(shè)方面的重要文章，例如董必武在八大會議上的發(fā)言《進一步加強國家法制、保證社會主義建設(shè)事業(yè)》，謝覺哉同志的日記摘抄，還有其他一些加強民主法制的論文、評論文章，號召一切國家工作人員認真學(xué)習(xí)憲法和法律，樹立起社會主義法制觀念，在工作中自覺遵守法律，養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣。此外，1980年8月1日，《中國法制報》創(chuàng)刊，“從此，我國有了一張專門宣傳法制，傳播法律知識和呼喊大家依法辦事的全國性報紙?！薄?〕“加強法制宣傳，促進法制建設(shè)”，載郭成偉:《新中國法制建設(shè)五十年》，江蘇人民出版社1999年版，第166頁。

第五，法學(xué)研究和法學(xué)教育初步復(fù)蘇，中國社科院召開法學(xué)科研規(guī)劃會議座談會，對法學(xué)研究和發(fā)展進行了討論，并做出了規(guī)劃。中國人民大學(xué)于1978年7月正式恢復(fù)。個別法學(xué)刊物復(fù)刊，一批法學(xué)研究刊物創(chuàng)刊，如《國外法學(xué)》、《法學(xué)譯叢》、《法學(xué)研究》、《民主與法制》、《法學(xué)》等重要法學(xué)學(xué)術(shù)刊物紛紛亮相。一些法學(xué)學(xué)術(shù)研究機構(gòu)如北京法學(xué)會、上海市法學(xué)會紛紛成立，并積極開展學(xué)術(shù)活動。

“如果說在第十一屆三中全會以前對法制的理解是模糊的，搞法制建設(shè)是被動的，并不是很自覺的，那么在經(jīng)‘文革’痛定思痛以后，真正意識到法制的重要，人們同聲呼喚法制。十一屆三中全會還意味著從這時起真正開始了全面的法制建設(shè)，而且它基于一種新的要求和基點?！薄?〕蔡定劍:《歷史與變革:新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第130頁。因此，十一屆三中全會正式啟動中國法制改革的進程，一系列法制改革舉措拉開了中國法制建設(shè)的序幕。

二、十二～十七屆三中全會:法治中國建設(shè)的內(nèi)涵梳理

有人指出，“十一屆三中全會至十二大，實現(xiàn)歷史轉(zhuǎn)折、打開新路的4年;十二大以后至十二屆三中全會，開創(chuàng)新局面的前兩年?！薄?〕程中原:“歷史的轉(zhuǎn)折與新路的打開——從十一屆三中全會前后到十二大前后”，載《黨史研究與教學(xué)》2007年第4期。在此基礎(chǔ)上，各屆三中全會提出了經(jīng)濟改革的舉措，對法制改革也都有相應(yīng)的訴求，不斷豐富了法治中國的內(nèi)涵。

十二～十七屆三中全會回顧

(一)十二屆三中全會法制改革圍繞經(jīng)濟體制改革展開

1984年10月20日，十二屆三中全會做出了經(jīng)濟體制改革決定。決定明確指出:“經(jīng)濟體制的改革和國民經(jīng)濟的發(fā)展，使越來越多的經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟活動準則需要法律形式固定下來，國家立法機關(guān)要加快經(jīng)濟立法。法院要加強經(jīng)濟案件的審判工作，檢察院要加強對經(jīng)濟犯罪行為的檢察工作，司法部門要積極為經(jīng)濟建設(shè)提供法律服務(wù)?！焙翢o疑問，這是十二屆三中全會對法制改革所提出的總體要求，也是法治中國建設(shè)的必然選擇。

理論上，經(jīng)濟體制改革必然伴隨法制改革，為法治中國建設(shè)增添新的內(nèi)涵。法律作為一種上層建筑，必然要隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)和政治文化的發(fā)展而發(fā)展。實踐中，經(jīng)濟體制改革具體表現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域法律制度的變化。正如學(xué)者所言:“所謂的經(jīng)濟體制改革在可操作性意義上就是經(jīng)濟制度的改革，是經(jīng)濟法的改革。經(jīng)濟體制改革前進的每一個步伐，都應(yīng)該在制度與法律的備忘錄中印刻下足跡，否則散漫的創(chuàng)新激情在稚嫩的市場肌體上的肆虐很可能只是倍增市場的無序與理性的紊亂，從而導(dǎo)致市場經(jīng)濟體制目標(biāo)的實現(xiàn)不能?！薄?〕顧功耕:《經(jīng)濟法教程》，上海人民出版社2002年版，第342頁?？梢哉f，經(jīng)濟體制改革的重心在法制，為法治建設(shè)提供基礎(chǔ)。在十二屆三中全會關(guān)于經(jīng)濟體制改革決定的指導(dǎo)下，我國法制改革深入發(fā)展，加強經(jīng)濟立法與經(jīng)濟司法，保障經(jīng)濟體制改革，將法治中國事業(yè)向前推進了一大步。

1.立法工作。十二屆三中全會明確提出了加強立法工作的任務(wù)，使各項制度改革所取得的成果在立法上規(guī)定下來，成為以國家強制力保證執(zhí)行、人人嚴格遵守的制度。而在諸多法律之中，憲法是經(jīng)濟體制改革的強大法律保證。決定所規(guī)定的改革方向及基本方針政策，同憲法的基本精神相一致，遵照決定開展經(jīng)濟體制改革，就是貫徹憲法的表現(xiàn)。在基本法律層面，與經(jīng)濟體制密切相關(guān)的法律也非常多，在法律基礎(chǔ)薄弱的80年代，只有加快經(jīng)濟立法工作，才能使經(jīng)濟改革有法可循。因此，有必要加強立法工作，制定一系列的法律法規(guī)，扎實鞏固各項經(jīng)濟改革，建立新的經(jīng)濟制度。當(dāng)時，與國企改革相適應(yīng)，企業(yè)立法明顯增多，外資企業(yè)法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法、私營企業(yè)暫行條例等法律、法規(guī)相繼出臺。這些法律法規(guī)的施行，為中國經(jīng)濟建設(shè)法治化提供了制度前提。

2.普法工作。以經(jīng)濟法制改革為重心的經(jīng)濟體制改革，必然涉及全體社會成員的利益，需要所有社會公民的參與，自然要求參與者必須了解經(jīng)濟社會的法律規(guī)則，普及法律知識的重要性由此凸顯出來。1985年11月5日，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》，同年11月22日，全國人大常委會作出《關(guān)于在公民中基本普及法律常識的決議》，將普法工作以立法的形式確定下來，以五年為一個時間段，重點加強對領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、青少年、企事業(yè)經(jīng)營管理人員和農(nóng)民工的法制宣傳教育。從此，普法工作在全國各地展開，奠定了法治中國建設(shè)的人力和思想基礎(chǔ)。

3.司法工作。“隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟關(guān)系將越來越復(fù)雜，經(jīng)濟糾紛的訴訟將會大幅度上升。”〔2〕魏彬:“經(jīng)濟審判工作要適應(yīng)體制改革的需要”，載《人民司法》1985年第2期。自十一屆三中全會后，經(jīng)過對經(jīng)濟領(lǐng)域中犯罪的打擊，猖獗一時的走私、套匯、投機倒把、詐騙、盜竊、盜賣珍貴文物、索賄、受賄等經(jīng)濟犯罪活動已有所收斂。但是，隨著經(jīng)濟體制改革的發(fā)展，一些犯罪分子也必然會趁改革之機，盜用改革的名義進行新的犯罪活動，破壞改革?！?〕劉云峰:“學(xué)習(xí)十二屆三中全會《決定》討論會發(fā)言匯編”，載《法學(xué)雜志》1985年第2期。因此，決定指出法院要加強經(jīng)濟案件的審判工作，檢察院要加強對經(jīng)濟犯罪行為的檢察工作，司法部門要積極為經(jīng)濟建設(shè)提供法律服務(wù)，逐步提高法治化程度。

4.法學(xué)研究。面向經(jīng)濟改革，加強法學(xué)研究。各項制度的改革對法學(xué)研究提出了許多重大的課題，因為隨著經(jīng)濟體制改革的進行，法律問題將越來越重要。法學(xué)研究需要緊跟改革需求，在改革中得到進一步的發(fā)展，充分發(fā)揮它應(yīng)起的作用。自然，法治化水平的提升與法學(xué)研究密不可分。

由于黨的十二大及十二屆三中全會的進一步努力，法制改革方面的成就也凸顯出來，“據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，十一屆三中全會后的七年多時間里，全國人大及其常委會制定了四十六個法律，通過了補充修改法律的決定十九個，有關(guān)法律何題的決議二十八個，共九十三個。同一時期，國務(wù)院制定了六百三十四個行政法規(guī)，各省、市、自治區(qū)的人大及其常委會制定了六百九十五個地方性法規(guī)。在國家生活、社會生活的基本方面，達到了有法可依。在司法實踐中，初步形成了公、檢、法相互配合、相互制約的司法體制，律師制度和分證制度得到恢復(fù)和發(fā)展，恢復(fù)了五所政法院校，在三十三所大學(xué)建立了法律系，在十五個省設(shè)立了政法干部管理學(xué)院，每年可以為國家輸送三千名學(xué)法律的大專畢業(yè)生?！薄?〕李永春等:《十一屆三中全會以來政治體制改革大事記》，春秋出版社1987年版，第24頁。立法、司法及法律教育的狀況無疑是法治水平的“晴雨表”，代表了法治中國建設(shè)的顯著成就。

(二)十三屆三中全會法制改革為深化城市體制改革掃清道路

1988年9月底召開的十三屆三中全會原則通過了《關(guān)于價格、工資改革的初步方案》以及《關(guān)于加強和改進企業(yè)思想政治工作的通知》兩個重要文件，提出了“治理經(jīng)濟環(huán)境，整頓經(jīng)濟秩序，全面深化改革”的指導(dǎo)方針，推開了城市改革的大門。

從黨的十一屆三中全會到十三屆三中全會正好十年時間，十年的進程表明:中國處在不可逆轉(zhuǎn)的改革潮流之中。從十二屆三中全會到十三屆三中全會，我們的改革狀況引起了很多的爭議，雖然過程中遇到困難和阻力，但是改革的方向和信心是不變的。十三屆三中全會提出了兩個問題，一是經(jīng)濟體制改革的各個環(huán)節(jié)的相互配套問題，二是政治體制改革同經(jīng)濟體制改革相協(xié)調(diào)的問題?！?〕王兆錚:“從十一屆三中全會到十三屆三中全會”，載《求實》1989年第2期。其中經(jīng)濟領(lǐng)域最突出的是價格與工資問題，價格問題在十二屆三中全會即已提出，《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》指出:“價格體系的改革是整個經(jīng)濟體制改革成敗的關(guān)鍵”。經(jīng)過多年的改革，市場供求關(guān)系發(fā)生了巨大變化，加上市場的多元化，原有的價格“雙軌制”已經(jīng)不能適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢，特別是在流通領(lǐng)域滋生出了諸多混亂現(xiàn)象。這迫切需要深化改革，建立起新的價格體制。

然而，方案的內(nèi)容傳出后，在社會上引起強烈反應(yīng)，物價飛漲，引發(fā)了一場全國性的商品搶購、銀行擠兌的風(fēng)潮，使社會承受能力受到嚴峻挑戰(zhàn)。后來，鄧小平在聽取關(guān)于價格和工資改革初步方案匯報時說:“我贊成邊改革、邊治理環(huán)境整頓秩序。”〔3〕參照網(wǎng)文:“接力改革大業(yè):回眸黨的十三屆三中全會”，載《經(jīng)濟日報》2013年11月6日。體制改革往往包括制度與機構(gòu)改革兩個方面，深化改革又不僅僅是一個價格改革問題，而是包括法律制度在內(nèi)的多方面綜合性的改革，所以價格和工資改革的背后實際上還是相關(guān)制度的改革和建構(gòu)。1987年9月，國務(wù)院出臺《價格管理條例》，1988年，國務(wù)院物價小組改為國務(wù)院物價委員會，逐步實現(xiàn)價格管理的法治化。

為治理日益嚴峻的通貨膨脹，十三屆三中全會決定開展治理整頓，“治理經(jīng)濟環(huán)境，整頓經(jīng)濟秩序，全面深化改革”。無疑，各項治理最好的工具是法律制度。因此，十三屆三中全會之后，各種社會治理法規(guī)相繼出臺。特別是行政管理方面的法規(guī)最為突出，1989年的《行政訴訟法》就是其中的標(biāo)志性成果。最高人民法院先后向各地法院發(fā)了《關(guān)于嚴懲嚴重經(jīng)濟犯罪分子，及時審理經(jīng)濟犯罪案件的通知》和《關(guān)于配合和協(xié)助1988年稅收、財務(wù)、物價大檢查的通知》，這兩個通知啟動了“治理整頓”工作，可謂“法治中國”的另一聲號角。

國家開始實行嚴厲的宏觀調(diào)控政策，國務(wù)院有關(guān)部門提出了財稅體制、金融體制、外匯管理體制、社會保障體制等多方面的綜合性改革目標(biāo)及方案。立法機構(gòu)進行了相應(yīng)立法，1988年4月，新中國的第一部國有企業(yè)基本法——《企業(yè)法》出臺，此后相繼出臺《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》、《三資企業(yè)法》、《私營企業(yè)暫行條例》等保護非國有經(jīng)濟的政策法規(guī)，為非國有經(jīng)濟的發(fā)展提供了法律保障?！敖?jīng)過三年的宏觀調(diào)控，過熱的經(jīng)濟趨于平穩(wěn)，各項經(jīng)濟指標(biāo)大大降了下來，人們在改革上變得縮手縮腳?！薄?〕“1978—1913市場之路:十三屆三中全會突出重圍”，載 http://finance.ifeng.com/news/special/13thsanzhongquanhui/。1988年，為配合進一步對外改革開放的需要，國務(wù)院法制局與國務(wù)院有關(guān)部門、沿海地區(qū)行政法制工作機構(gòu)相配合，對涉外經(jīng)濟法規(guī)進行了清理，清理法規(guī)為新時期的立法和改革開放創(chuàng)造了有利條件?！?〕參照蔡定劍:《歷史與變革:新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第203頁。這也為法治中國建設(shè)創(chuàng)造了新的制度基礎(chǔ)和環(huán)境。

值得一提的是，十三屆三中全會前后，立法機構(gòu)加強了自身建設(shè)，制定專門約束自己的規(guī)范，1987～1989年每年出臺一部“議事規(guī)則”，即1987年的《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》，1988年的《全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長會議議事規(guī)則》和1989年的《全國人民代表大會議事規(guī)則》。這一舉措表明法制改革在立法機構(gòu)那里得到充分認可。建立法規(guī)、規(guī)章備案審查制度。此外，1991年開始對備案的法規(guī)進行事先的全面審查工作。國務(wù)院法制局還制定了立法規(guī)劃，使立法有計劃、科學(xué)化，制定了《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，為行政法規(guī)和規(guī)章的立法規(guī)范化作出了努力?！?〕蔡定劍:《歷史與變革:新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第203～204頁。這是十三屆三中全會后法制改革的另一番成就。有學(xué)者認為，“改革需要法律，法律促進改革?！薄?〕陶希晉:《新中國法制建設(shè)》，南開大學(xué)出版社1988年版，第283頁。這種看法非常準確。民法通則、經(jīng)濟合同法等法律的出臺適應(yīng)了國家改革發(fā)展的需要，也必將促進改革的不斷深入，推動社會經(jīng)濟穩(wěn)步向前發(fā)展。

(三)十四屆三中全會圍繞國企改革建立現(xiàn)代企業(yè)制度

1992年黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，并被寫入憲法。1993年11月十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確指出我國國有企業(yè)改革，建立“適應(yīng)市場經(jīng)濟和社會化大生產(chǎn)要求的、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開和管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。而建立現(xiàn)代企業(yè)制度就是將國有企業(yè)改革的成果用法律的形式固化下來，決定中第九部分專門闡述“加強法律制度建設(shè)”，以適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展的要求，積極推進政治體制改革，也推動著法治中國建設(shè)。

十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，意味著當(dāng)代中國進入到了重大的社會轉(zhuǎn)型時期，制度、觀念等都將發(fā)生變化，那么“在市場經(jīng)濟條件下，人大立法如何適應(yīng)市場經(jīng)濟改革的需要;特別是如何把現(xiàn)代法治精神注入法律中去;國務(wù)院與全國人大及其常委會的立法權(quán)限，地方人大與中央的立法權(quán)限劃分問題仍不明確;立法的宏觀統(tǒng)一和協(xié)調(diào);地方立法程序的規(guī)范和統(tǒng)一等問題，有待進一步完善?！薄?〕蔡定劍:《歷史與變革:新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第160頁。這為十四屆三中全會進一步深化法制改革的任務(wù)提供了前提，也代表了法治中國的新進程。

1993年底的十四屆三中全會進一步強化了市場經(jīng)濟立法意識，國家立法機構(gòu)為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要，提出了制定152項法律的五年立法規(guī)劃，盡快形成社會主義市場經(jīng)濟法律體系的框架。1994年1月，立法規(guī)劃正式制定出來。此后，全國人大及其常委會加快了立法步伐，按市場經(jīng)濟體制改革的要求，制定了大量推進市場經(jīng)濟改革方面的法律。包括修改了憲法，制定了公司法、企業(yè)法等16部法律，修改了個人所得稅法、會計法等多部法律。據(jù)統(tǒng)計，“到1997年底，全國人大及其常委會制定、修改法律和作出有關(guān)法律問題的決定328個(其中制定法律約160多部，修改和作出補充法律的規(guī)定約70個，作出有關(guān)法律問題的決定89個)。國務(wù)院制定行政法規(guī)770個，地方人大及其常委會制定地方性5200多個?！薄?〕據(jù)《法制日報》1997年12月4日報道。緊緊圍繞國企改革，不但立法數(shù)量可觀，立法質(zhì)量也逐步提高。

此外，十四屆三中全會之后，立法程序有所改進和完善。為了建立現(xiàn)代企業(yè)制度，立法程序必須民主化、科學(xué)化，才能保證立法質(zhì)量。在建立完善社會主義法律體系中，立法程序在實踐中日臻完善，立法工作逐步走向民主化、科學(xué)化。到1997年為止，全國最少有20個以上的省、自治區(qū)、直轄市制定了地方性法規(guī)制定的程序法。一些沒有制定專門立法程序法的地方，也在議事規(guī)則等有關(guān)法規(guī)中對立法程序作了規(guī)定。立法質(zhì)量問題，由此可見一斑，這也意味著法治中國的目標(biāo)意義更加明確。

(四)十五屆三中全會圍繞新農(nóng)村建設(shè)進行法制改革

1998年10月，在十五大后的第二年，十五屆三中全會召開，以進一步貫徹落實十五大精神。十五屆三中全會指出，當(dāng)前我國的改革和發(fā)展正處在一個非常關(guān)鍵的時期。經(jīng)過近20年時間的經(jīng)濟改革及民主建設(shè)，法制改革成效明顯。于是，1997年的十五大提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略，要求“一切政府機關(guān)都必須依法行政”。并且提出了新的目標(biāo):到2010年，要建立有中國特色的社會主義法律體系。這是法治中國建設(shè)新的里程碑，意義極為深遠。

自1978年十一屆三中全會開始，到十五屆三中全會，中國的改革事業(yè)經(jīng)歷了20年的風(fēng)風(fēng)雨雨，有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)，必須認真總結(jié)，重新起步。那么，為其保駕護航的法制也應(yīng)隨之改革和完善。1998年5月21日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院立法工作若干意見》和《1998年立法工作安排》，強調(diào)要把改革的重點作為立法工作的重點，緊緊圍繞國務(wù)院提出的“一個確保、三個到位、五項改革”?！?〕1998年3月19日，朱镕基總理在九屆全國人大一次會議舉行的記者招待會上提出的本屆政府的任務(wù)，“一個確?！保褪谴_保今年中國的經(jīng)濟發(fā)展速度達到8%，通貨膨脹率小于3%，人民幣不能貶值。“三個到位”，一是確定用3年左右的時間使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境進而建立現(xiàn)代企業(yè)制度;二是確定在3年內(nèi)徹底改革金融系統(tǒng)，中央銀行強化監(jiān)管、商業(yè)銀行自主經(jīng)營的目標(biāo)要在20世紀末實現(xiàn);三是政府機構(gòu)改革的任務(wù)要在3年內(nèi)完成?！拔屙椄母铩笔侵高M行糧食流通體制、投資融資體制、住房制度、醫(yī)療制度和財政稅收制度改革。參見《財會研究》1998年第4期。凡是黨中央、國務(wù)院對有關(guān)立法項目涉及的體制和方針政策已經(jīng)確定、改革實踐經(jīng)驗基本成熟的，要抓緊起草，爭取盡快出臺。有些立法項目，制定法律的條件尚不成熟的，可以先制定行政法規(guī)，經(jīng)過實踐，積累經(jīng)驗，再上升為法律;制定行政法規(guī)也有困難的，可以先發(fā)文件，用政策來指導(dǎo)。要對那些與經(jīng)濟體制改革和政府機構(gòu)改革精神不一致的法律、行政法規(guī)及時進行清理，該廢止的廢止，該修訂的修訂，該歸并的歸并，法治化水平再一次提升。

十五屆三中全會的主要議題是新農(nóng)村建設(shè)問題。全會審議通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，指出:要堅定不移地貫徹土地承包期再延長三十年的政策，同時抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。加強市場設(shè)施建設(shè)，健全市場法規(guī)，維護市場秩序。如果說十一屆三中全會開啟了農(nóng)村改革的大門，那么，十五屆三中全會則是農(nóng)村發(fā)展的里程碑。但是，這種發(fā)展離不開法律的保障作用。因為“農(nóng)村改革的過程實際上就是利益格局重新調(diào)整的過程，隨著農(nóng)村改革的深化，人民內(nèi)部矛盾越來越多地集中在利益關(guān)系、利益矛盾、利益糾紛的問題上。”〔1〕丁義軍:“認真貫徹落實十五屆三中全會精神，依法化解疏導(dǎo)農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾”，載《山東審判》1998年第12期。因此，全會強調(diào)“實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，必須切實加強農(nóng)村基層民主法制建設(shè)”等。

顯然，建設(shè)新農(nóng)村必須依靠法律，由此啟動了新一輪立法工作，立法數(shù)量呈增加趨勢，據(jù)統(tǒng)計，“1998年共制定了14件法律文件，1999年通過了16件法律文件?！薄?〕朱景文:《中國法律發(fā)展報告2010》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第149～150頁。有學(xué)者認為，“雖然各年份之間有一些增減，但從總體上看，立法數(shù)量呈上升趨勢，從1992年開始至今的十幾年間，每年的立法數(shù)量都在9件以上，從整體上看普遍高于上個十年。”〔3〕徐璐、劉萬洪:“社會轉(zhuǎn)型背景下的立法者——從1980—2004年人大常委會公報看立法理念的發(fā)展變化”，載《法律科學(xué)》2005年第6期。農(nóng)村改革離不開農(nóng)村法制建構(gòu)，農(nóng)村法律法規(guī)的建立和完善成了立法者的一項艱巨任務(wù)。這是法治中國建設(shè)最薄弱的農(nóng)村區(qū)域進步的明顯標(biāo)志。

(五)十六屆三中全會完善社會主義市場經(jīng)濟體制

2003年10月，在中國社會主義市場經(jīng)濟建立十年之際，十六屆三中全會召開，出臺了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》與《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》兩份重要文件，提出了建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的主題，引發(fā)新一輪法制改革，完善市場體制，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)法治化。

首先，關(guān)于完善市場經(jīng)濟體制的決定強調(diào):將改革的力度、發(fā)展的速度與社會承受的程度結(jié)合在一起。提出五個統(tǒng)籌，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障。這就要求深化改革，完善體制，形成有利于實現(xiàn)統(tǒng)籌的體制和機制，以便更好地推進經(jīng)濟和社會的發(fā)展。該決議與十四屆三中全會決議的精神相比，前后兩個決議雖只有兩個詞的差別，一個是“建立”，另一個是“完善”，但這兩個詞的差異，反映的卻是中國十年間經(jīng)濟領(lǐng)域的重大變化以及出現(xiàn)的新問題及其解決方案?！?〕蘇永樂:“從十一屆三中全會到十六屆三中全會——我國經(jīng)濟體制改革歷程回顧”，載《西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報》2004年第1期。這也是法治中國進步的標(biāo)志。

其次，關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，依照法定程序，把十六大確定的重大理論觀點和重大方針政策寫入了憲法，有利于憲法更好地發(fā)揮國家根本法的作用。全會強調(diào)，中華人民共和國憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是保持國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和長治久安的法制基礎(chǔ)。實踐證明，現(xiàn)行憲法是一部符合我國國情的好憲法，在國家經(jīng)濟、政治、文化和社會生活中發(fā)揮了極其重要的作用，保障了我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行，應(yīng)該保持穩(wěn)定。此外，十六屆三中全會提出，要積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，擴大社會主義民主，健全社會主義法制。憲法是法治社會的重要前提，民主與法制是法治狀態(tài)的兩個核心要素，因此，十六屆三中全會無疑為法治中國建設(shè)再添新的動力。

最后，十六屆三中全會提出的“現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，是在十四屆三中全會“現(xiàn)代企業(yè)制度”基礎(chǔ)上的改革和創(chuàng)新。決定指出:產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，包括物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等各類財產(chǎn)權(quán)。要依法保護各類產(chǎn)權(quán)，健全產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則和監(jiān)管制度，推動產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，保障所有市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。過去對產(chǎn)權(quán)保護不力，挫傷了非公有制經(jīng)濟發(fā)展的積極性。所以要健全法律法規(guī)，保障各產(chǎn)權(quán)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。有學(xué)者認為，這是一個在改革進程中具有里程碑意義的重要文獻，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的綱領(lǐng)。決定在一些近期需要推進改革的領(lǐng)域，做出了具體的部署。〔1〕鄭新立:“《決定》在改革理論上的兩大創(chuàng)新”，載《經(jīng)濟研究》2012年第12期。而深化經(jīng)濟體制改革的指導(dǎo)思想和原則，則是堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，注重制度建設(shè)和體制創(chuàng)新。“改革更加注重制度建設(shè)、體制創(chuàng)新”是十六屆三中全會對我們影響比較大的創(chuàng)設(shè)，而制度建設(shè)與體制創(chuàng)新恰是法治中國建設(shè)不可或缺的因素。

十六屆三中全會所提的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，從單純的經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向以人為本、全面、均衡的發(fā)展觀，同時大力推進政府行政管理改革，這意味著中國改革或者說制度創(chuàng)新將進入全新的完善社會主義市場經(jīng)濟體制的階段。由此，帶有全局性根本性的重大改革已拉開序幕，經(jīng)濟、社會及行政體制改革相互促進的態(tài)勢開始形成?！?〕“十五屆三中全會:建設(shè)新農(nóng)村”，載《晚晴》2013年第10期。所以，十六屆三中全會進一步提出，繼續(xù)改革行政管理體制，加快形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的要求。加快行政管理體制改革的步伐，是當(dāng)時的重要任務(wù)。

“通過市場化的改革，中國成功地走出了一條中國特色的社會主義道路?！薄?〕匡家在:“引領(lǐng)改革的綱領(lǐng):從十一屆三中全會到十六屆三中全會”，載《北京黨史》2004年第1期。從中共十一屆三中全會到十六屆三中全會，從改革率先在農(nóng)村突破，到確認我國社會主義經(jīng)濟是公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟;從明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)，到初步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，再到邁向建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的新目標(biāo)。其中法律制度發(fā)揮了巨大作用，以至于2003年十六屆三中全會之后的“2004年更是這25年中法律出臺最集中的一年，平均兩個月就審議通過法律3部左右?！薄?〕徐璐、劉萬洪:“社會轉(zhuǎn)型背景下的立法者——從1980—2004年人大常委會公報看立法理念的發(fā)展變化”，載《法律科學(xué)》2005年第6期。毫無疑問，十六屆三中全會再次推進了法制改革與法治中國的進程。

(六)十七屆三中全會法制改革再次聚焦農(nóng)村改革

“30年前，中國波瀾壯闊的改革畫卷從農(nóng)村開始。30年后，農(nóng)村的改革發(fā)展再一次站在新的歷史起點上?！薄?〕李亞杰:“從十一屆三中全會到十七屆三中全會”，載《新湘評論》2008年第6期。2008年10月的十七屆三中全會以推進農(nóng)村改革和發(fā)展為前提，提出:大力推進改革創(chuàng)新，加強農(nóng)村制度建設(shè)。其一，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。全面推進集體林權(quán)制度改革，擴大國有林場和重點國有林區(qū)林權(quán)制度改革試點。推進國有農(nóng)場體制改革，穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度。其二，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進農(nóng)村土地管理制度改革。其三，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，完善與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲掛鉤的農(nóng)資綜合補貼動態(tài)調(diào)整機制，健全農(nóng)產(chǎn)品價格保護制度等。其四，建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度;建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度;健全農(nóng)村民主管理制度等。顯見，農(nóng)村法制改革是十七屆三中全會之后我國法制建設(shè)的重心工作，為提高農(nóng)村法治化程度起到了推動作用。

經(jīng)過30年的不斷探索，我國農(nóng)村改革已進入依靠制度創(chuàng)新的新階段，開展制度創(chuàng)新是夯實農(nóng)村改革發(fā)展的制度保障。十七屆三中全會緊緊圍繞當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展中的重大問題，圍繞農(nóng)村體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對農(nóng)村制度建設(shè)作出了具體部署，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村改革最重要的制度性成果，是黨的農(nóng)村政策的基石。〔2〕伯聞、京華:“解讀十七屆三中全會精神”，載《金融博覽》2008年第11期。實踐證明，農(nóng)村改革需要法律來為其提供基礎(chǔ)保障。因為法律手段的強制性、可靠性、穩(wěn)定性及權(quán)威性是其他任何制度手段難以匹敵的，它為經(jīng)濟發(fā)展掃除了后顧之憂。法律是全體人民根本利益的體現(xiàn)，通過堅持依法治國的理念來促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有事半功倍的效果。法律作為沖突解決機制的重要工具，有利于處理經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種矛盾糾紛，實現(xiàn)各方利益的平衡，即使在經(jīng)濟相對落后的農(nóng)村，法律越來越為百姓所信賴。

綜上，改革開放是在十一屆三中全會中確立的，并在實踐中不斷深化。十一屆三中全會以來黨和政府沿著市場化改革的方向不斷探索，摸索出了具有中國特色的經(jīng)濟體制改革的路子。〔3〕蘇永樂:“從十一屆三中全會到十六屆三中全會——我國經(jīng)濟體制改革歷程回顧”，載《西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報》2004年第1期。其中，法制的力量不可小視，法律制度的豐富和完善，可以推動經(jīng)濟體制的改革，經(jīng)濟效益的提升，更好地解決經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類矛盾，為經(jīng)濟發(fā)展提供一個良好的法制運行環(huán)境。正如香港經(jīng)綸國際經(jīng)濟研究院資深研究員、香港大學(xué)榮譽教授肖耿所指出的那樣:“什么是改革?改革就是改變游戲規(guī)則，就是制度變革。中國過去三十年改革的歷史就是一個個制度變遷的案例。這些制度變化的大趨勢往往被每日發(fā)生的相互矛盾的新聞掩蓋，看不見、摸不著，不容易理解。需要一個簡單、客觀、系統(tǒng)的框架去理解過去三十多年改革的本質(zhì)及方向?！薄?〕肖耿:“改革就是改變游戲規(guī)則”，載《股市動態(tài)分析》2013年第45期。正因為如此，十一屆三中全會以來的法制改革成為中國社會永恒不變的主題，也正是這些無數(shù)次的法制改革成為了推動法治中國建設(shè)的巨大動能。

三、十八屆三中全會:法治中國建設(shè)的深層構(gòu)想

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，全面推進社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，黨的建設(shè)等，可謂為全面深化改革的綱領(lǐng)性文件，它將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，而“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括體制機制、法律法規(guī)安排”〔1〕劉金友:“創(chuàng)新的文獻改革的綱領(lǐng):學(xué)習(xí)黨的十八屆三中全會《決定》”，載《大慶社會科學(xué)》2013年第6期。因此，十八屆三中全會再一次將法制提到重要位置，從制度層面提出了現(xiàn)代化的目標(biāo)和前景。如堅持和完善基本經(jīng)濟制度，深化財稅體制改革，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，加強社會主義民主政治制度建設(shè)，推進法治中國建設(shè)，強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，推進文化體制機制創(chuàng)新，創(chuàng)新社會治理體制，加快生態(tài)文明制度建設(shè)等等，“制度”與“改革”二詞在決定里分別出現(xiàn)了44次和59次之多，表明十八屆三中全會對中國全面改革進行了深層的制度構(gòu)想，向法治中國建設(shè)的目標(biāo)又邁進了一大步。

(一)十八屆三中全會決議對法律改革的經(jīng)典表述

十八屆三中全會通過的全面深化改革決定“推進法治中國建設(shè)”部分，專門表述了法制改革的內(nèi)容:“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義?！本唧w分五個方面展開:

第一，維護憲法法律權(quán)威。憲法是保證黨和國家興旺發(fā)達、長治久安的根本法，具有最高權(quán)威。要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度。堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。建立法律顧問制度。完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制。建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準。健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。健全社會普法教育機制，增強全民法治觀念。逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。

第二，深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。減少行政執(zhí)法層級，加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平;完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。

第三，確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度。

第四，健全司法權(quán)力運行機制。優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負責(zé)、互相配合、互相制約機制，加強和規(guī)范對司法活動的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督;改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)。明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系;推進審判公開、檢務(wù)公開，錄制并保留全程庭審資料。增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書。嚴格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，強化監(jiān)督制度。廣泛實行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。

第五，完善人權(quán)司法保障制度。國家尊重和保障人權(quán)。進一步規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物的司法程序。健全錯案防止、糾正、責(zé)任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據(jù)排除規(guī)則。逐步減少適用死刑罪名;廢止勞動教養(yǎng)制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度;健全國家司法救助制度，完善法律援助制度。完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機制和違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度，加強職業(yè)道德建設(shè)，發(fā)揮律師在依法維護公民和法人合法權(quán)益方面的重要作用。

以上五個方面的法律改革內(nèi)容涵蓋立法、執(zhí)法到司法三大方面，其中凸顯了司法改革的地位，五個部分里有三個部分說司法改革，“司法界對其中涉及司法體制改革內(nèi)容的評價普遍是:力度超出預(yù)期?！薄?〕“十八屆三中全會深讀:司法改革如何凸顯公平正義”，載河北新聞網(wǎng)，2013年11月22日訪問。從司法管理體制、司法權(quán)力運行機制及人權(quán)司法保障制度三大方面進行改革，具體包括“一攬子”需要完善的地方，確保公正司法。公正司法恰是法治中國的顯性表現(xiàn)，因而成為法治中國建設(shè)的目標(biāo)之一。

(二)十八屆三中全會決議對相關(guān)制度改革的論述

“全面深化改革”是歷史賦予十八屆三中全會的歷史使命。綜觀十八屆三中全會的決議，有關(guān)制度改革的內(nèi)容隨處可見，有學(xué)者認為，決議涵蓋15個領(lǐng)域、60個具體任務(wù)。改革力度前所未有，句句是改革，字字有力度。

第一，法制改革的目標(biāo)——建立系統(tǒng)的制度體系。到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型。完備的制度體系可以形成有效的國家治理機制，能夠有針對性地解決社會問題，做到有的放矢，無往而不勝。

第二，法制改革的重心——完善產(chǎn)權(quán)保護制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟。建立公平開放透明的市場規(guī)則。實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域。推進國內(nèi)貿(mào)易流通體制改革，建設(shè)法治化營商環(huán)境。改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為，反對地方保護，反對壟斷和不正當(dāng)競爭。建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信。健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度。

第三，法制改革的綜合因素，對農(nóng)村應(yīng)縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。對城鎮(zhèn)要深化科技體制改革，推進應(yīng)用型技術(shù)研發(fā)機構(gòu)市場化、企業(yè)化改革，建設(shè)國家創(chuàng)新體系，加強知識產(chǎn)權(quán)運用和保護，健全技術(shù)創(chuàng)新激勵機制，探索建立知識產(chǎn)權(quán)法院。政府應(yīng)深化行政體制改革，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機構(gòu)改革，推進機構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。金融機構(gòu)要深化財稅體制改革，優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度;改進預(yù)算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。建立跨年度預(yù)算平衡機制、政府綜合財務(wù)報告制度以及規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制;深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。推進增值稅改革，適當(dāng)簡化稅率。

十八屆三中全會主題與十一屆三中全會以來的前六次三中全會有所不同，盡管前六次會議也都與改革有關(guān)，但主題大都是某一方面的改革，這次則包括了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及國防和軍隊改革、黨的建設(shè)制度改革。〔1〕楊偉民:“黨的十八屆三中全會的五大亮點”，載《理論導(dǎo)報》2013年第11期。幾乎涵蓋了整個國家的制度體系，由此，全面深化改革名副其實。不僅有靜態(tài)的制度建構(gòu)，還有動態(tài)的治理考量，決議里出現(xiàn)了“國家治理體系”的概念，以及依法治國，依法治理，建設(shè)法治國家、法治政府等許多考量法制改革成效的語詞，從而使改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性得到高度關(guān)注，為法治中國建設(shè)提出明確的目標(biāo)和方向。

(三)十八屆三中全會之后中國法制改革的深層思考

改革是個極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，法制改革也不例外。為便于將決定落到實處，十八屆三中全會決議明確提出中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實;并且明確提出到2020年完成決定提出的改革任務(wù)，使改革進程有條不紊地開展。作為一名法學(xué)人，理當(dāng)思考我國如何進行下一步法制改革的問題，諸如憲法法律權(quán)威何以維護?如何深化行政執(zhí)法體制改革?怎樣確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)?怎樣健全司法權(quán)力運行機制?如何完善人權(quán)司法保障制度?每一個問題都是一項值得研究的重大課題。在此，僅作一些宏觀層面的思考。

第一，遵循科學(xué)立法觀，做好五年立法規(guī)劃。自1997年黨的十五大“法治”方略之后，國家立法機構(gòu)已將加強立法工作、提高立法質(zhì)量作為構(gòu)建中國持色法治秩序的重要舉措，從十六屆三中全會到十七屆三中全會，在“法治”化立法實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，又提出了科學(xué)立法的思路。那么，經(jīng)歷了十八屆三中全會所提的全面深化改革任務(wù)之后，國家的立法思路必然要做相應(yīng)的調(diào)整。針對當(dāng)下比較突出的社會問題，力求納入法治化軌道去解決。十八屆三中全會提出:法治國家、法治政府以及法治社會一體建設(shè)，其前提是完善的法律制度，所以必須堅持法制改革。但是，“改革必須總體規(guī)劃，總體設(shè)計，不能頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳?！薄?〕吳越、李林:“用法制改革推進政治改革”，載《三月風(fēng)》2004年第2期。在復(fù)雜多變的形勢下，法制改革應(yīng)當(dāng)具有前瞻性，也即“先立規(guī)則后辦事”，立法者以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，加強立法預(yù)測和規(guī)劃，提高立法工作的前贍性和科學(xué)性?！?〕韓忠偉等:《中國立法原理論》，甘肅民族出版社2008年版，第55頁。為達到立法的前瞻性，全國人大應(yīng)做好未來五年立法的整體規(guī)劃。應(yīng)用發(fā)展的眼光面對未來社會問題，進一步提高立法水平，適時清理已有法律，制定新法，將已有的政治經(jīng)濟改革成果固化下來，或為進一步改革提供制度保障，掃清制度障礙，順利實現(xiàn)法治化。

第二，加強行政執(zhí)法，政府應(yīng)主導(dǎo)執(zhí)法監(jiān)督工作。行政機關(guān)通過具體執(zhí)行法律規(guī)范來行使行政權(quán)力，調(diào)整權(quán)利義務(wù)、處理社會關(guān)系。行政執(zhí)法行為涉及廣大民眾及社會公共利益，關(guān)乎政府形象，必須格外謹慎。十八屆三中全會提出綜合執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的執(zhí)法體制，完善行政執(zhí)法與刑事司法對接機制等思路都非常有創(chuàng)意。在今后的行政執(zhí)法過程中，務(wù)必做到既不越權(quán)又不濫用職權(quán)，無論是實體上還是程序上都嚴格依法辦事，依法行政。當(dāng)然，行政執(zhí)法效果一部分還得取決于監(jiān)督的力量。政府應(yīng)主導(dǎo)執(zhí)法監(jiān)督工作，組織社會力量廣泛監(jiān)督行政執(zhí)法工作。有學(xué)者認為，監(jiān)督行政執(zhí)法應(yīng)具體全面，進行事前、事中、事后的全面監(jiān)督，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的效力，形成對行政執(zhí)法活動的糾錯和預(yù)警機制。此外，必須建立行政執(zhí)法的考核評估與責(zé)任追究機制?！?〕祁希元:《行政執(zhí)法通論》，云南大學(xué)出版社2008年版，第44頁。的確，這些做法非常有必要，只有嚴格監(jiān)督，才能有效執(zhí)法，提高法治化水平。

第三，進行司法改革，司法機構(gòu)主動適應(yīng)形勢。十五大與十六大均提出過“推進司法改革”的問題，黨的十七大則明確提出:“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！倍蟮膶嵺`證明，司法改革難度較大，進展緩慢。所以，十八大及三中全會再次關(guān)注“司法改革”問題。司法是具體運用法律處理案件的專門活動，對實現(xiàn)立法目的、發(fā)揮法律的功能，特別是對建設(shè)法治中國具有重要的意義。司法對社會的意義體現(xiàn)在公正性方面，司法改革的目標(biāo)就是實現(xiàn)司法公正。誠如學(xué)者所言，“公正是程序的基本價值觀，也是當(dāng)前司法改革的基本價值取向?！薄?〕沈德詠:《司法改革精要》，人民法院出版社2003年版，第7頁。如果說追求公正是人類社會永恒的主題，那么，司法改革也將是中國政府、司法機構(gòu)及民眾們永遠探究的課題。因此，推進司法改革，是建立司法公正的前提，是法治中國建設(shè)的關(guān)鍵。

十年前，有學(xué)者指出我國司法體制存在七個方面的問題，〔4〕主要有:一是司法機關(guān)不能獨立行使職權(quán);二是司法行政化;三是司法地方化，不能保證公正執(zhí)法;四是司法腐敗較嚴重;五是司法程序不完善;六是司法權(quán)威不高;七是司法人員素質(zhì)較低。詳見劉佑生:《司法改革與公正執(zhí)法》，中國檢察出版社2002年版，第78頁。對此，法學(xué)界和司法界設(shè)計出了四種司法改革方案，如確立司法機關(guān)獨立于地方的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制;劃定獨立司法區(qū)，按司法區(qū)設(shè)置司法機關(guān);改革目前的司法框架體制，對司法機關(guān)進行重新設(shè)計;建立中央和地方兩套司法審判系統(tǒng)。四種改革司法體制的意見富于新意，不過在我國實際操作起來難以付諸現(xiàn)實?！?〕劉佑生等:《司法改革與公正執(zhí)法》，中國檢察出版社2002年版，第81～83頁。經(jīng)過最近十余年的改革和發(fā)展，司法公正情況逐漸好轉(zhuǎn)，所以繼續(xù)進行司法改革，司法機構(gòu)應(yīng)主動適應(yīng)形勢，“要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。”〔1〕摘自中共中央總書記、中央軍委主席習(xí)近平在紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話。只有這樣，法治中國建設(shè)的目標(biāo)才能真正實現(xiàn)。

第四，堅持法律教育，廣大民眾提高法律意識。法律意識是人們對法律及法律現(xiàn)象的認知、心理、評價等內(nèi)容的總和。法治政府、法治國家以及法治社會的前提是提升人的法治化程度，關(guān)鍵是提高人的法律意識，這是我國法制改革的基礎(chǔ)性工程。而法律意識的形成離不開法制教育，鄧小平說:“加強法制重要的是要進行教育，根本問題是教育人。法制教育要從娃娃開始。”〔2〕《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第163頁。的確，思想觀念需要灌輸。通過法制教育活動，在人民群眾中宣傳法律知識，灌輸守法思想，倡導(dǎo)法治文明，增強全社會的法律意識。只有通過法制教育，才能使人們逐漸養(yǎng)成法律意識，在生活中自覺用法律的眼光去看待日常問題和矛盾。也只有以廣大民眾為基礎(chǔ)的全社會法律意識提高了，法制改革的成效才會顯著，法治國家建設(shè)的步伐才能加快。

第五，加大法學(xué)研究，法學(xué)研究者應(yīng)有責(zé)任感?？茖W(xué)研究是推動人類社會前進的巨大動力，法學(xué)研究也不例外。中國的法制改革一刻也離不開法學(xué)研究，法治中國建設(shè)更是如此，誠如學(xué)者所言:“法學(xué)研究的繁榮既是法學(xué)發(fā)展的基本途徑，也是促進法制建設(shè)的重要動力。”〔3〕蔣傳光、王逸飛:“新中國60年法學(xué)研究與法制建設(shè)的互動”，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2009年第6期。這里的法制建設(shè)是法制改革的應(yīng)有之義，法學(xué)研究推動著法制改革，法治中國建設(shè)伴隨著法學(xué)研究。十八屆三中全會之前，學(xué)界對包括司法改革在內(nèi)的法制改革的研討未曾停止過;在全會召開之后，隨著新一輪法制改革的展開，法學(xué)研究也已經(jīng)開始，各種法學(xué)論壇及司法改革研討會此起彼伏，2014年國家社科項目選題很多源自于十八大以及十八屆三中全會公報。這里，除了加大法學(xué)研究的力度，更重要的是法學(xué)研究者應(yīng)具有學(xué)者良知，樹立對未來法制發(fā)展的社會責(zé)任感，扎實研究，努力思考，不斷進行法制理論創(chuàng)新，解決法治中國建設(shè)中的問題，以求獲得真正的社會實效。

簡言之，法制改革不僅僅要有設(shè)想，更要付諸行動，有如“習(xí)近平強調(diào)，改革藍圖有了，現(xiàn)在的關(guān)鍵是把藍圖一步步變?yōu)楝F(xiàn)實。學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神，重點是堅定信心、凝聚共識、落到實處。”〔4〕“習(xí)近平山東考察強調(diào)認真貫徹十八屆三中全會精神，匯聚全面深化改革強大正能量”，載《中國科技產(chǎn)業(yè)》2013年第12期。只有深層思考，扎實實踐，才能建設(shè)好法治中國。

四、總結(jié)與反思:歷屆三中全會推動法治中國建設(shè)的規(guī)律探尋

自1978年年底黨的十一屆三中全會之后，歷屆三中全會都直接或間接地提到法制改革的問題，逐步推動法治中國建設(shè)。有學(xué)者指出:“1978年以來，每一次三中全會都是一座改革的歷史航標(biāo)?！薄?〕本刊編輯部:“尋求改革契機中國再出發(fā)——十八屆三中全會解讀”，載《時代金融》2013年第12期。引領(lǐng)法治中國建設(shè)的航向，迄今為止，新中國的法制改革與法治建設(shè)已經(jīng)取得了一些成就，其中的規(guī)律值得探尋與思考。

(一)中國改革發(fā)展的需要

通常，“一切不適合、不利于社會生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的環(huán)節(jié)、規(guī)章制度、管理方法等都要改革。”〔1〕韓忠偉等:《中國立法原理論》，甘肅民族出版社2008年版，第62頁?！盎仡櫚l(fā)展歷程，沒有農(nóng)村改革，就沒有農(nóng)產(chǎn)品的極大豐富和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的穩(wěn)固;沒有國企改革和非公經(jīng)濟發(fā)展，就沒有今天工業(yè)大國的地位;沒有恢復(fù)高考，就不會有今天那么多的建設(shè)人才。是改革，為我們的發(fā)展提供了源源不斷的動力。”〔2〕陳二厚等:“繪制全面深化改革的路線圖——從黨的十八屆三中全會看中國發(fā)展新走向”，載《今日海南》2013年第12期。而“中國的法制改革是在一種特殊的國情背景下啟動的?！薄?〕蔣立山:“中國法制改革和法治化過程研究”，載《中外法學(xué)》1997年第6期。其中最突出的時代背景是20世紀70年代末80年代初的經(jīng)濟改革與對外開放，并且“歷次三中全會一般聚焦深化經(jīng)濟領(lǐng)域的改革問題。過去30多年，中國一直是以經(jīng)濟體制改革為主導(dǎo)展開各項改革，其他改革都是為經(jīng)濟改革服務(wù)?！薄?〕“十八屆三中全會成‘第二次改革’起步象征”，載鳳凰網(wǎng)財經(jīng)綜合頻道，2013年10月23日訪問。法制改革正是為經(jīng)濟改革服務(wù)的，尤其是中國在進入商品經(jīng)濟以及市場經(jīng)濟之后，法律的保駕護航功能凸顯，隨著經(jīng)濟的改革，法制不得不跟進改革。

以至于我國立法很重要的一項工作就是要加強經(jīng)濟法制建設(shè)。將經(jīng)濟立法作為法制建設(shè)最重要的組成部分，用法律手段調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系，使經(jīng)濟活動有章可循、有序進行。十一屆三中全會以來，歷屆全國人大及其常委會、國務(wù)院和各地方國家機關(guān)一直堅持把制定經(jīng)濟方面的法律、法規(guī)和規(guī)章作為立法工作的重點，積極、慎重地不斷加快經(jīng)濟立法的步伐。這些立法對于促進我國經(jīng)濟的發(fā)展，鞏固和發(fā)展經(jīng)濟體制改革的成果，開展對外經(jīng)濟技術(shù)交流與合作，發(fā)揮了重要的作用。〔5〕韓忠偉等:《中國立法原理論》，甘肅民族出版社2008年版，第57頁?？梢姡ㄖ聘母锏拇_順應(yīng)了中國改革發(fā)展的需要。

對法制與經(jīng)濟二者關(guān)系與地位的認識，在十一屆三中全會上得到明確，并且得到了較好的延續(xù)。鄧小平曾一再提醒全黨同志:“要有正確的認識和充分的估計，要堅定不移地貫徹執(zhí)行黨的十一屆三中全會以來的路線、方針、政策不動搖、不能變”，“要照樣干下去，堅定不移地干下去”，“不但這一屆領(lǐng)導(dǎo)人要堅持，下一屆、再下一屆都要堅持，一直堅持下去”。因為實踐證明，“這一套方針政策是完全正確的”?！?〕《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版，第347、371頁。正因為我們沿著十一屆三中全會以來的路線走了下來，法制建設(shè)才取得了一些成就，為經(jīng)濟發(fā)展提供了全面可靠的保障。

自改革開放二十年之時，學(xué)者撰文指出:“改革開放以來，我國立法工作迎頭趕上，在不到二十年的時間里所制定的法律不僅數(shù)量多，速度快，而且新。有些法律，如知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護等立法，連西方也是第二次世界大戰(zhàn)以來才創(chuàng)立的?！薄?〕郭道暉:“建立法治國家必須推進政制與法制改革”，載《法商研究》1999年第2期。當(dāng)改革開放接近30年的時候，吳邦國委員長在十一屆人大一次會議上指出:“到目前為止，我國現(xiàn)行有效的法律共229件，涵蓋憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法七個法律部門;現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近600件，地方性法規(guī)7000多件。以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七個法律部門、三個層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成?！薄?〕《中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會第一次會議文件匯編》，人民出版社2008年版，第161頁。這是數(shù)次法制改革在立法方面的成果。在司法方面也有很大進步，“據(jù)統(tǒng)計，全國各級法院受理的各類案件，由1978年的61萬件，增至2007年的800萬件，2008年僅1至8月就受理了600余萬件，在維護社會主義市場經(jīng)濟秩序和人民群眾生產(chǎn)生活秩序方面，發(fā)揮了重要作用?！薄?〕周道鸞:《司法改革三十年:我所經(jīng)歷的人民法院改革》，人民法院出版社2009年版，第8頁。這些正是中國法治建設(shè)的代表性成就，表明法治中國建設(shè)在歷次的改革中獲得了巨大的能量。

又經(jīng)過了五年的發(fā)展，立法與司法均有一定的起色，但是改革沒有完成時，只有進行時。所以十八屆三中全會提出“全面深化改革”的主題，緊緊圍繞六個方面展開:經(jīng)濟體制改革緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展;政治體制改革緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主;文化體制改革緊緊圍繞建設(shè)社會主義核心價值體系、社會主義文化強國，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮;社會體制改革緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義，確保社會既充滿活力又和諧有序;生態(tài)文明體制改革緊緊圍繞建設(shè)美麗中國，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局;黨的建設(shè)制度改革緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供堅強政治保證。很顯然，六項改革的內(nèi)容都離不開體制和制度，法治中國建設(shè)也處于正在進行當(dāng)中。

從歷屆三中全會的文件來看，制度建設(shè)是復(fù)雜而系統(tǒng)的工程。十一屆三中全會至今，計劃經(jīng)濟遺留的舊制度由于種種原因并沒有完全消失，反而制約著市場經(jīng)濟的發(fā)展。目前我國的法制改革仍面臨嚴峻的形勢，法治進程在各個地區(qū)進行得不夠一致，尤其是在經(jīng)濟落后的地區(qū)，法治理念的推行仍面臨許多障礙。法治的完善程度明顯跟不上經(jīng)濟發(fā)展的要求，不能適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的需要。隨著經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的不斷深入，我國法治也在不斷豐富和完善，但在法治建設(shè)的過程中仍出現(xiàn)了一些問題，法治建設(shè)的確是個長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

有學(xué)者認為，在當(dāng)前中國經(jīng)濟快速增長的情況下，必須加快國家制度和憲政建設(shè)，容納社會分化所帶來的社會思潮和社會力量，有效化解社會利益沖突，構(gòu)建利益均衡、收益共享的社會主義和諧社會。制度和憲政建設(shè)的基本原則應(yīng)該是:廢除不合理的制度、消除歧視性制度、彌補現(xiàn)有制度性漏洞、創(chuàng)設(shè)新的制度、適應(yīng)制度變遷。〔3〕劉金發(fā):“從‘十一屆三中全會’到‘十七屆三中全會’:中國改革思想的演進、繼承與超越”，載《濟寧學(xué)院學(xué)報》2009年第2期。這是比較好的建設(shè)性意見，隨著我國社會經(jīng)濟改革的發(fā)展，法制改革必將達到美好的未來。

但是，十八屆三中全會除了經(jīng)濟體制改革，還有政治體制改革的動議，而法制改革也是政治體制改革的重要內(nèi)容。政治體制改革從十一屆三中全會即已啟動，根據(jù)十一屆三中全會公報以及此后中央文獻的大量論述，有學(xué)者把我國政治體制改革的含義確定為:“在堅持社會主義制度的前提下，改革政治上層建筑中不適應(yīng)商品經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革要求的、不利于人民當(dāng)家做主的、不利于社會主義精神文明建設(shè)的一系列相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)和方面。建立高度民主、法制完備、富有效率的社會主義政治體制。政治體制改革所涉及的范圍，包括改革和完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制，改革和完善國家政權(quán)體制，改革行政管理體制，改革干部制度和干部管理體制，加強民主和法制建設(shè)，完善并強化監(jiān)督機制，實現(xiàn)決策民主化和科學(xué)化七個方面?！薄?〕李永春等:《十一屆三中全會以來政治體制改革大事記》，春秋出版社1987年版，第6～7頁。顯然，法制改革是政治體制改革的應(yīng)有內(nèi)容之一。隨著政治體制改革的深入，法制改革將迎來新的挑戰(zhàn)，而法治中國建設(shè)注入新的活力。

(二)黨的思想路線的指引

有學(xué)者指出，從“加強法制”到“法治國家”，乃中國法制改革的總體階段特征。中國的法制改革的最初指導(dǎo)方針基本上確立于1978年，是從傳統(tǒng)法律部門起步的，其最初主導(dǎo)思想是恢復(fù)和加強民主與法制，帶有一種總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)和歷史反思的特點。但自1992年把建立社會主義市場經(jīng)濟體制作為經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)以來，法制建設(shè)在指導(dǎo)思想上又有了一個飛躍，相應(yīng)地把建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的法律體系作為當(dāng)前和今后一段時期的法制目標(biāo)?！?〕蔣立山:“中國法制改革和法治化過程研究”，載《中外法學(xué)》1997年第6期。與此同時，市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟已成為當(dāng)下社會的定論。

1996年江澤民總書記提出“實行依法治國，保障國家的長治久安”的論斷，將中國法制改革推到了國家政治生活的前沿。緊接著1997年黨的十五大將“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”作為治國方略，載入憲法，寫進國家“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)綱要，成為指導(dǎo)法制改革的思想指針，法學(xué)界稱之為中國法制建設(shè)的里程碑。的確，在依法治國，建設(shè)法治國家的思想指引下，我國的法制改革取得了較大的成功，市場經(jīng)濟法律制度不斷完善，司法體制改革穩(wěn)步扎實地推進，依法執(zhí)政的水平也明顯提升。

在到2002年十六大以來，以促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和人的全面發(fā)展為宗旨的科學(xué)發(fā)展觀與以民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處為特征的社會主義和諧社會理念正式列入中共指導(dǎo)思想，它們與依法治國思想一脈相承，是依法治國思想的進一步發(fā)展與創(chuàng)新，成為指導(dǎo)近十年來中國法制改革的重要指導(dǎo)路線，“無論是立法、執(zhí)法、司法，還是法律監(jiān)督都必須接受科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)。”〔3〕“科學(xué)發(fā)展觀與法治建設(shè)”，載http://www.glut.edu.cn/git/Department/View.asp?ArticleID=6772?？茖W(xué)發(fā)展成了法制改革的技術(shù)起點和終點。為達到法律體系的科學(xué)化規(guī)范化，必須面臨法制改革。

新中國法制改革的起點是十一屆三中全會，將人們從“無法無天”的混沌局面拉到崇尚法治的有序社會中。十二大及三中全會，圍繞“建設(shè)有中國特色社會主義”主題進行法制改革與創(chuàng)新，引領(lǐng)時代發(fā)展。十三大及三中全會對改革開放以來黨和國家的理論觀點進行了總結(jié)和概括，提出了綜合改革的目標(biāo)，法制是其重要組成部分。到十四大及三中全會，社會主義市場經(jīng)濟理論走向成熟，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，法制改革先行。十五大及三中全會，確立的法治國家建設(shè)方略將中國法制事業(yè)帶入了更高的境界;十六大及三中全會將科學(xué)發(fā)展作為各項事業(yè)前進的總體思想，法制建設(shè)也不例外;十七大把改革開放以來黨的理論創(chuàng)新成果統(tǒng)一概括為中國特色社會主義理論體系，繼續(xù)強調(diào)科學(xué)發(fā)展觀，創(chuàng)建和諧社會。

十八大從發(fā)展社會主義民主政治、加快建設(shè)社會主義法治國家的高度，進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。十八屆三中全會公報是十八大報告的一個延續(xù)，是一個具體化、深入化、可操作的公報。所以如果把十八大報告和三中全會公報結(jié)合起來看，我們會發(fā)現(xiàn)，十八屆三中全會公報實際上是按照十八大報告指明的整個改革思路做出的一個具有可行性的全面深化體制改革的時間表、路線圖、任務(wù)書。理解公報中法治中國建設(shè)和法制發(fā)展方面的內(nèi)容，要放到整個全面深化改革的大背景下。要看到，法制有一個新的使命，就是要對六大建設(shè)所有的改革發(fā)展提供規(guī)范和保障，〔1〕李林:“‘法治’是貫穿十八屆三中全會公報內(nèi)在邏輯”，載法制網(wǎng)，2013年11月14日訪問。這必須與黨的思想路線和方針相吻合。

(三)學(xué)界研究的推動

我國法制改革順利進行，法制建設(shè)取得顯著成就，與學(xué)界廣大學(xué)者研究的推動是分不開的。正如學(xué)者總結(jié)的那樣:“自1979年以來，我國法學(xué)研究從逐步恢復(fù)到今天的繁榮，研究成果可謂汗牛充棟。不僅僅法理學(xué)的研究獲得極大發(fā)展，其他各部門法學(xué)理論研究也都迅速前進，取得了大量的理論成果。并且隨著理論研究的不斷深入，法理學(xué)與各部門法學(xué)之間的交叉滲透愈加密切。在法學(xué)理論研究繁榮狀況的推動下，我國從1979年開始的法制建設(shè)取得了巨大的成就，極大地促進了法制建設(shè)實踐的發(fā)展?！薄?〕蔣傳光、王逸飛:“新中國60年法學(xué)研究與法制建設(shè)的互動”，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2009年第6期。然而，這種發(fā)展是沒有止境的，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，特別是隨著法學(xué)理論與實踐研究的深入，法制改革仍將繼續(xù)?？梢哉f，十一屆三中全會以來，我國法制改革的每一步都離不開法學(xué)研究的貢獻。

十八屆三中全會以來，圍繞司法改革主題，學(xué)者紛紛發(fā)表自己的高見。例如，針對司法獨立問題，北京大學(xué)的張千帆教授認為，在法院人事、財政、職權(quán)都不獨立的情況下，司法審判無法抵制當(dāng)?shù)攸h政部門的干預(yù)。同時，法院內(nèi)部實行的院長負責(zé)制、審判委員會制度、等級管理及各種考核體制，雖然有助于監(jiān)督法官判案，同時也影響了法官獨立行使職責(zé)。

對于如何實現(xiàn)審判獨立，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安認為，應(yīng)分五步走:第一步，通過修法設(shè)置脫離地方行政區(qū)域的獨立行政法院，以減少干預(yù)。第二步，在各級法院內(nèi)部開展“去行政化”改革。廢除法院院長、庭長對判決進行審批的不成文做法。第三步，黨內(nèi)法規(guī)要明確規(guī)定政法委不能過問具體個案。第四步，待行政法院試驗成功，讓所有基層法院和中級法院都脫離地方行政區(qū)域。第五步，高級法院也脫離省一級行政區(qū)設(shè)置。由幾個省、市聯(lián)合成立一個高級法院，以避免高級法院受省級地方當(dāng)局的干預(yù)。中國人民大學(xué)李奮飛老師表示:人權(quán)司法保障一般主要指國家賠償以及刑事案件中相關(guān)的司法救濟事項。這兩年來，一系列的冤假錯案得到糾正，人權(quán)司法保障逐漸獲得國家的重視。實際上，近年來我國正在逐步提高國家賠償數(shù)額。三中全會提及這項改革，說明國家對司法的人性化提出了更高要求。〔3〕參見:“深化改革再發(fā)力:十八屆三中全會公報專家解讀”，載《黨的生活》2013年第11期。諸如此類，學(xué)界對以司法改革為重心的法制改革的研究成果不勝枚舉。

有學(xué)者認為:“實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化，是我國社會主義民主政治建設(shè)的基本經(jīng)驗，也是政治文明建設(shè)的一個基本規(guī)律?！薄?〕桂漢良:“社會主義民主政治建設(shè)的新藍圖:十八屆三中全會關(guān)于民主政治建設(shè)的學(xué)習(xí)與解讀”，載《理論月刊》2013年第12期。一定意義上，法制改革與民主政治建設(shè)的規(guī)律是一致的，這些規(guī)律也是學(xué)界通過研究所得出來的。很難想象，在一個法制不規(guī)范的國度里能有什么政治文明。也正是通過研究這種規(guī)律，法治社會的進程得以推進，實現(xiàn)結(jié)果正義與程序正義的統(tǒng)一。一方面，“法治社會的重要內(nèi)涵就是強調(diào)程序正義，強調(diào)程序上的正當(dāng)過程，亦即馬克斯·韋伯所稱的‘形式的合理性’。一味地注重結(jié)果導(dǎo)向不符合現(xiàn)代民主社會的法治精神?！薄?〕胡冰:“十八屆三中全會對‘社會治理’的豐富與創(chuàng)新”，載《特區(qū)實踐與理論》2013年第6期。另一方面，“治理強調(diào)的是多主體，國家管理者是主體，人民也是主體。治理還關(guān)涉渠道，過去多是單向的，從上到下，而治理既有從上到下，也有從下到上，甚至可以從中間向上、向下延伸鋪展。所以，治理現(xiàn)代化就是要更加科學(xué)、民主，要加更制度化、規(guī)范化和程序化?！薄?〕曉農(nóng):“十八屆三中全會決定首提國家治理現(xiàn)代化”，載《農(nóng)業(yè)技術(shù)與裝備》2013年第11期。當(dāng)然，治理現(xiàn)代化也是法治中國建設(shè)的應(yīng)有內(nèi)涵。

綜上所述，法治中國建設(shè)源自歷屆三中全會所確立的法制改革的推動。自十一屆三中全會以來，中國的法制建設(shè)經(jīng)歷了多次改革的洗禮，每屆三中全會都是這些改革的新起點，也為法治中國建設(shè)注入了新的活力，特別是十八屆三中全會將法治中國建設(shè)作為今后的奮斗目標(biāo)，讓世人和國人都看到了中國未來的希望。誠然，作為一個缺乏法治傳統(tǒng)的國家，我國法制改革的進程緩慢，法治國家建設(shè)、法律權(quán)威樹立是一項長期而復(fù)雜的工程。但是，沿著既定的改革之路堅定不移地走下去，法治國家建設(shè)的理想終能實現(xiàn)。剛剛閉幕的十八屆四中全會已為法治中國建設(shè)吹響了號角，全體中國人正在法治中國建設(shè)的征程中前進。

*謝冬慧，法學(xué)博士后，南京審計學(xué)院法學(xué)院教授，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員。