●岳清春

(武警學(xué)院 部隊(duì)管理系，河北 廊坊 065000)

西方警務(wù)革命對我國警務(wù)改革的啟示

●岳清春

(武警學(xué)院 部隊(duì)管理系，河北 廊坊 065000)

立足于西方警務(wù)變革的基本規(guī)律，結(jié)合我國警務(wù)改革實(shí)踐，從警務(wù)資源配置、警務(wù)生成模式、警務(wù)反應(yīng)機(jī)制以及警務(wù)激勵措施等方面為我國未來警務(wù)改革提出相關(guān)政策建議。

警務(wù)革命；機(jī)制；理念；路徑

一、西方國家的警務(wù)革命

(一)警務(wù)革命

1829年，英國內(nèi)政大臣羅伯特·比爾提請議會通過了《大都市警察法》，以此建立了倫敦大都市警察。這標(biāo)志著現(xiàn)代意義上的警察制度正式誕生。羅伯特·比爾是公認(rèn)的“現(xiàn)代警察之父”，他對警察制度的開創(chuàng)性工作被稱為第一次警務(wù)革命。此后，世界警察制度經(jīng)歷了四個發(fā)展時期，每個階段都蘊(yùn)含了革命性的創(chuàng)新，在警務(wù)理論和警務(wù)實(shí)踐方面不斷取得新的突破。

第一次警務(wù)革命以現(xiàn)代警察制度建立為標(biāo)志。18世紀(jì)以來，工業(yè)革命對西方社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，尖銳的階級矛盾使原先的政治生態(tài)和社會秩序受到?jīng)_擊。為了有效應(yīng)對日益增長的犯罪與紊亂的秩序，英國議會通過了《大都市警察法》，現(xiàn)代意義上的正式警察(職業(yè)制服警察)正式出現(xiàn)。第一次警務(wù)革命將警察定位于公民的角色，正如羅伯特·比爾所說：“警察就是公眾，公眾即為警察?！弊鳛榕c舊警察制度的分水嶺，此后的警務(wù)工作側(cè)重以預(yù)防為主，倡導(dǎo)服務(wù)理念，重視警民關(guān)系。

第二次警務(wù)革命以警察專業(yè)化為標(biāo)志。19世紀(jì)末期到20世紀(jì)初期，世界多數(shù)國家的現(xiàn)代警察制度正處在起步階段，美國首先開始了警察專業(yè)化運(yùn)動(警察獨(dú)立執(zhí)法運(yùn)動)。由于當(dāng)時美國警察缺乏培訓(xùn)，效率低下。同時，由于受到各類政治集團(tuán)的控制，警務(wù)工作腐化問題層出不窮。國際警長協(xié)會主席理查德·西爾威斯特倡導(dǎo)了警察專業(yè)化運(yùn)動，旨在通過專業(yè)化擺脫地方政治集團(tuán)對警務(wù)工作的影響，使警察成為一支獨(dú)立的、高效率的文職隊(duì)伍。本次革命的核心在于使警察只對法律負(fù)責(zé)，逐漸向打擊犯罪的單一角色轉(zhuǎn)變。由此，警務(wù)工作內(nèi)部分工更加專業(yè)化，警察角色與公民角色分離。

第三次警務(wù)革命以警察現(xiàn)代化為標(biāo)志。20世紀(jì)30年代以后，西方主要資本主義國家逐步完成了警察的現(xiàn)代化，各國的警察人數(shù)、警務(wù)費(fèi)用都在高速增長。本次警務(wù)革命立足于使警察成為“打擊犯罪的戰(zhàn)士”，通過實(shí)現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”(車巡代替步巡，通訊現(xiàn)代化，計(jì)算機(jī)革命，個人裝備現(xiàn)代化)，不斷提升警務(wù)工作的效能。其中，通訊現(xiàn)代化是本次警務(wù)革命的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！八膫€現(xiàn)代化”使警務(wù)工作煥然一新，為警務(wù)快速反應(yīng)機(jī)制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這也是警務(wù)工作最輝煌的一個時期。同時，在此階段以打擊犯罪為主的導(dǎo)向走向極端，盡管警力持續(xù)增加和權(quán)力不斷擴(kuò)大，但是犯罪率卻出現(xiàn)了上升的態(tài)勢，這也促生了第四次警務(wù)革命。

第四次警務(wù)革命以社區(qū)警務(wù)運(yùn)動為標(biāo)志。社區(qū)警務(wù)運(yùn)動又被稱做“新警察模式”，最早由英國社區(qū)警務(wù)之父約翰·安德遜提出。他強(qiáng)調(diào)：警察現(xiàn)代化應(yīng)偏離強(qiáng)調(diào)提高警察比例、高裝備現(xiàn)代化的美國模式，社區(qū)警務(wù)是警務(wù)現(xiàn)代化之后警務(wù)改革的必然方向。[1]社區(qū)警務(wù)的基本原理是：社會是產(chǎn)生犯罪的根源，抑制犯罪的主力軍也在社會。因此，警察的社會公仆的角色應(yīng)該重新得以回歸，在這個過程中警察打擊犯罪的作用不僅沒有弱化，反而能夠得到進(jìn)一步提升。警務(wù)改革應(yīng)該以傳統(tǒng)理論的繼承和突破為先導(dǎo)，以社區(qū)警務(wù)為載體，以動員社會力量為關(guān)鍵，回溯以往的自我警務(wù)和人人皆警的傳統(tǒng)模式，形成積極性的防控模式。

2011年，美國人魁斯特佛·斯頓提出“警務(wù)改革新專業(yè)化”理論。美國警務(wù)理論界認(rèn)為這可能預(yù)示新一輪警務(wù)革命已經(jīng)來臨。[2]此后，王大偉教授從承擔(dān)責(zé)任性、有效執(zhí)法性、改革創(chuàng)新性與改革整體性4個方面提出了第五次警務(wù)革命的構(gòu)想。這些研究既是對前四次警務(wù)革命的高度綜合，又是對未來警務(wù)工作的全面提升，有待國內(nèi)學(xué)術(shù)界進(jìn)一步探討。

(二)主要啟示

縱觀西方警務(wù)革命歷程，可見西方警務(wù)工作經(jīng)歷了從民間化警務(wù)到職業(yè)化警務(wù)再到社會化警務(wù)，從被動反應(yīng)型警務(wù)到主動提前型警務(wù)再到防控一體型警務(wù)，從預(yù)防為主到打擊犯罪再到回歸社會的過程，體現(xiàn)了一種“螺旋上升”。具體可以從過程維度與類屬維度進(jìn)行歸納分析(如表1所示)。

表1 西方警務(wù)革命劃分

二、我國警務(wù)發(fā)展歷程

(一)歷史回顧

相對于西方發(fā)達(dá)國家的警務(wù)發(fā)展歷史，我國警務(wù)工作起步較晚。從建國初到文革前，為了適應(yīng)鎮(zhèn)壓反革命和社會主義改造的需要，我國在民主專政的框架內(nèi)建立了科層制的警務(wù)體系。從組織機(jī)制來看，主要是在政務(wù)院(國務(wù)院)下設(shè)置公安部，集中管理全國警務(wù)工作，在省級人民政府下設(shè)置公安廳，在市縣級人民政府下設(shè)置公安局。[3]從警力配置來看，主要吸收部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員，實(shí)施軍事化管理模式。

文革時期，全國警務(wù)工作基本陷入癱瘓狀態(tài)。“四人幫”在全國范圍內(nèi)掀起了“砸爛公檢法”運(yùn)動，公安系統(tǒng)的組織體系和業(yè)務(wù)活動受到嚴(yán)重沖擊，所屬職能基本上被“革命委員會”所替代。

文革之后到20世紀(jì)90年代末期，隨著“撥亂反正”工作的進(jìn)行，警務(wù)組織體系和警務(wù)業(yè)務(wù)活動逐漸得到了恢復(fù)。改革開放以來，國家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，警務(wù)工作重心開始由階級斗爭轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。伴隨多元思潮的影響，利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及歷史遺留問題的迸發(fā)，社會治安形勢日益嚴(yán)峻。我國警務(wù)組織體系、運(yùn)行機(jī)制以及警力部署顯得捉襟見肘，于是“嚴(yán)打”式的專項(xiàng)運(yùn)動成為了當(dāng)時警務(wù)工作的典型模式。

新世紀(jì)以來，我國警務(wù)工作逐漸走出了一條具有中國特色的發(fā)展道路。首先，不斷加強(qiáng)與西方發(fā)達(dá)國家的交流，積極借鑒世界警務(wù)革命的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，推進(jìn)了專業(yè)警務(wù)、社區(qū)警務(wù)以及服務(wù)警務(wù)為主導(dǎo)的多元化發(fā)展戰(zhàn)略；其次，大力推動警務(wù)工作的改革，既通過“自上而下”的方式為各級公安機(jī)關(guān)的警務(wù)改革指明方向，又借助“自下而上”的方式將典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全面推廣；最后，全面提升警務(wù)科技水平，在推進(jìn)警務(wù)信息化的時代背景下，不斷加強(qiáng)警務(wù)工作的數(shù)字化程度和高科技含量。

(二)發(fā)展規(guī)律

通過對我國警務(wù)工作的歷史回顧可知，我們在引入西方警務(wù)理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國基本國情和警務(wù)實(shí)踐，走出了一條中國特色的警務(wù)改革之路，具體體現(xiàn)在以下四個方面：

一是警務(wù)改革由單一型向多元型方向發(fā)展。我國早期的警務(wù)改革重點(diǎn)在于組織體系和警力配置方面，改革開放以后逐漸走上專業(yè)化、信息化以及社會化等多元改革之路，從而形成了多種理念和多種警務(wù)模式并存的有中國特色的“集合型警務(wù)”。

二是警務(wù)模式由粗放型向集約型方向發(fā)展。一方面，整合警務(wù)資源，打造共享平臺。過去警務(wù)工作主要側(cè)重于警力建設(shè)和集中整治，當(dāng)前逐漸轉(zhuǎn)向警務(wù)部門、警力資源、警種職能以及信息資源的有效整合。另一方面，精簡組織層級，提高指揮效能。上海等地區(qū)開始探索扁平化的警務(wù)指揮模式，從原來的市公安局、公安分局、派出所等三個層級指揮，直接精簡為市公安局對派出所的二級指揮[4]。

三是警務(wù)機(jī)制由靜態(tài)封閉向動態(tài)開放發(fā)展。過去警務(wù)工作主要講求運(yùn)用有限警力資源發(fā)揮最大社會效能，警力與民力互動性不足。當(dāng)前警務(wù)工作開始從一元主體的管理模式向多元主體的運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變，逐漸探索出一種動態(tài)社會環(huán)境下防控一體的全時空管理機(jī)制，以通過“無窮民力”解決“有限警力”問題。

四是警務(wù)理念由管控型向服務(wù)型發(fā)展。群眾路線是我國警務(wù)理念的靈魂所系。尤其是在“以人為本”的法治社會中，隨著互動式警務(wù)、開放式警務(wù)、民意式警務(wù)等服務(wù)型警務(wù)模式的出現(xiàn)，警務(wù)工作的服務(wù)性更加凸顯。當(dāng)前“為民服務(wù)”的理念已滲透到警務(wù)宗旨、警察職責(zé)以及入警宣言等各個方面，使警務(wù)工作更加趨向全民性、開放性和人本性。

(三)存在問題

1.警力資源配置不合理

一方面，警員數(shù)量嚴(yán)重不足。警力不足是困擾我國警務(wù)工作的一個歷史性問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國警員與總?cè)丝诒葹?/267，英國為1/288，日本為1/434，而我國警員與總?cè)丝诒壤秊?/625，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界發(fā)達(dá)國家水平。[5]另一方面，警力資源有待優(yōu)化。我國警力資源長期存在著機(jī)關(guān)與基層結(jié)構(gòu)性失衡問題，各級公安機(jī)關(guān)內(nèi)部警力相對集中，基層一線警力相對分散，嚴(yán)重制約了警務(wù)工作的防控能力。

2.警力生成模式不專業(yè)

我國在推行“一警多能”的過程中，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了警務(wù)工作的有機(jī)融合，但是也影響了專業(yè)化警種的生成模式。以民警、巡警與刑警的“三警合一”改革為例，將巡警和刑警的警員充實(shí)到一線派出所，盡管基層力量得到充實(shí)，但是巡警和刑警職能由強(qiáng)變?nèi)?，專業(yè)化優(yōu)勢難以凸顯(尤其是巡警的警力削減后，其社會維穩(wěn)的作用受到抑制)。而在基層一線，盡管日常的業(yè)務(wù)壓力得到緩解，但是“打、防、管、控”的戰(zhàn)斗實(shí)體沒有發(fā)揮其內(nèi)在效能。

3.警力反應(yīng)機(jī)制不完善

受第三次警務(wù)革命的影響，為了提高警務(wù)裝備的現(xiàn)代化水平，需要建立起快速反應(yīng)型的警務(wù)模式，其結(jié)果形成了一種被動反應(yīng)式警務(wù)。首先，目標(biāo)定位不斷細(xì)化，導(dǎo)致警務(wù)工作服務(wù)社會與深入群眾的職能被淡化；其次，作為一種事后補(bǔ)救，難以形成防控一體的警務(wù)機(jī)制；最后，過度依賴警務(wù)裝備，忽視警民關(guān)系的重要性。

4.警力激勵方式不合理

一方面，警務(wù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從警務(wù)經(jīng)費(fèi)支出占國家財(cái)政總支出比例來看，發(fā)達(dá)國家平均為3～5%，發(fā)展中國家達(dá)到9%，而我國僅為1%。[6]經(jīng)費(fèi)的短缺嚴(yán)重制約了警察的工資水平和福利待遇。另一方面，晉升空間相對狹小。我國公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職位明顯低于國家機(jī)關(guān)的平均水平，這不僅不利于警務(wù)人員積極性的發(fā)揮，也影響了警力資源的層級優(yōu)化。

三、我國警務(wù)改革的政策建議

警察作為人類社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，在縱向上既有一定的歷史延續(xù)性，在橫向上也存在著發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)性。盡管西方發(fā)達(dá)國家與我國在政治制度、社會經(jīng)濟(jì)以及歷史發(fā)展方面存在著重大差異，但他們所經(jīng)歷的四次“警務(wù)革命”對我國警務(wù)改革具有重要的借鑒意義。因此，我們要立足基本國情，積極吸收每次“警務(wù)革命”的發(fā)展成果，真正探索出一條具有中國特色的警務(wù)改革之路。

(一)優(yōu)化警務(wù)資源配置

從歷次“警務(wù)革命”看，都是在圍繞如何發(fā)揮警力資源效能上著手創(chuàng)新，其重點(diǎn)在于平衡警力資源與社會需求的矛盾問題。英國警務(wù)理論學(xué)家約翰·安德遜在其著作《從人力資源到觀念的轉(zhuǎn)變》中提出了“無增長改善論”，即警察機(jī)關(guān)在不增加人員編制、器材裝備的前提下改善與提高警力。[7]這一理念對于緩解我國警力資源供需失衡具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。從具體內(nèi)容來看：一是積極推進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)，通過整合多元力量構(gòu)建防控一體的社會體系，以破解警力資源的發(fā)展瓶頸；二是提高警力資源質(zhì)量，通過強(qiáng)化對現(xiàn)有警員的教育培訓(xùn)，以警力質(zhì)量彌補(bǔ)警力數(shù)量的不足；三是改革警務(wù)組織機(jī)制，通過構(gòu)建“金字塔”型的科層制結(jié)構(gòu)，將警力資源真正充實(shí)到一線工作中去；四是豐富警務(wù)主體結(jié)構(gòu)，根據(jù)社會治安形勢的需要，適當(dāng)擴(kuò)充安保人員和合同雇員的數(shù)量，將更多的警力資源從非警務(wù)工作中解脫出來，用有限的警力資源滿足社會基本需求。

(二)完善警務(wù)生成模式

從第二次“警務(wù)革命”的發(fā)展歷程來看，專業(yè)化是孕育優(yōu)勢警力的重要途徑。如今我國警務(wù)發(fā)展的專業(yè)化集中體現(xiàn)在警務(wù)工作專業(yè)化、警員素質(zhì)專業(yè)化以及警務(wù)過程專業(yè)化三個方面。警務(wù)工作專業(yè)化，是指相對于審判機(jī)關(guān)和檢查機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)要合法和合理地行使執(zhí)法權(quán)力，使審判權(quán)、檢察權(quán)以及偵查權(quán)相互制約、相互監(jiān)督；警員素質(zhì)專業(yè)化，是指培育警員專業(yè)化素養(yǎng)和專業(yè)化精神，以確保警務(wù)工作的科學(xué)性和有效性；警務(wù)過程專業(yè)化，是指警務(wù)工作必須嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定，以保證警務(wù)活動能夠在法律框架內(nèi)有效進(jìn)行，從而能夠符合執(zhí)法專業(yè)化的發(fā)展方向。

(三)提升警務(wù)反應(yīng)機(jī)制

在后兩次“警務(wù)革命”中，在提升警務(wù)反應(yīng)機(jī)制方面出現(xiàn)了工具理性和價(jià)值理性兩種不同的價(jià)值取向。前者片面地追求警力資源數(shù)量和裝備現(xiàn)代化，導(dǎo)致警務(wù)工作與社會關(guān)系的疏遠(yuǎn)，進(jìn)而喪失了掌握社情和快速反應(yīng)能力。后者通過推行社區(qū)警務(wù)模式，以目前的警務(wù)社會化方式取代以前的機(jī)械專業(yè)化手段。對我國而言，這兩方面都有積極的借鑒意義。一方面，堅(jiān)持走好科技強(qiáng)警之路，警務(wù)工作要加大科研投入，推動科技創(chuàng)新，形成以先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代警務(wù)裝備、信息化系統(tǒng)支撐警務(wù)工作的新格局；另一方面，我國警務(wù)工作應(yīng)該結(jié)合國情和社情，科學(xué)貫徹“社區(qū)警務(wù)”理念，既要繼續(xù)堅(jiān)持以基層一線為基礎(chǔ)的群眾路線，通過多種途徑將“群防群治”工作落到實(shí)處，又要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)警務(wù)責(zé)任區(qū)的優(yōu)良傳統(tǒng)，通過加強(qiáng)多元調(diào)解、治安保護(hù)以及治安聯(lián)防等方式將社會治安問題解決在萌芽狀態(tài)。

(四)健全警務(wù)激勵措施

從后現(xiàn)代的“警務(wù)革命”來看，西方國家把激勵工作視做警務(wù)發(fā)展的內(nèi)在動力。調(diào)動和激發(fā)警員的積極性、主動性以及創(chuàng)造力，使有限的警力資源發(fā)揮無限的能量，逐漸成為未來警務(wù)發(fā)展的方向。從我國警務(wù)改革實(shí)踐來看，需要從四個方面建立起有效的激勵措施。一是健全福利保障制度。既要通過改善保障結(jié)構(gòu)來提升警員福利水平，又要通過優(yōu)化薪酬結(jié)構(gòu)來激發(fā)奉獻(xiàn)精神。二是完善職務(wù)晉升機(jī)制。通過引入公平競爭機(jī)制和完善工作考評機(jī)制，杜絕“論資排輩”和“任人唯親”現(xiàn)象出現(xiàn)，充分調(diào)動起警員的積極進(jìn)取精神。三是科學(xué)運(yùn)用目標(biāo)激勵。采取“目標(biāo)管理法”將組織目標(biāo)與個人目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，以提升組織目標(biāo)的效價(jià)和期望值。四是構(gòu)建多元獎勵體系。激勵工作要充分考慮主體的目的性、客體的多元性、效果的持久性、方法的具體性以及行為的過程性，以建立健全靈活的獎勵制度。

[1] 西方國家的四次警務(wù)革命[J].上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào),2005，(6)：92.

[2] 王大偉.新警察專業(yè)化論[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2012，(6)：34.

[3] 胡榮.論我國警務(wù)改革的特點(diǎn)、動因及方向[J].北華大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2014，(4)：111.

[4] 陳軍生.淺談我國警務(wù)改革發(fā)展問題[J].公安研究，2013，(8)：80.

[5] 衛(wèi)洪良.論社會管理創(chuàng)新視野下的警務(wù)改革[D].西南政法大學(xué)，2012：22.

[6] 李戰(zhàn)國.關(guān)于我國警察福利待遇的調(diào)查報(bào)告[J].福建公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2009，(5)：28.

[7] 崔磊.英國警務(wù)改革考察及其對我國警務(wù)改革的啟示[J].公安研究，2011，(2)：80.

The Enlightenment of the Chinese Policing Reform from the Overseas Policing Revolution

YUE Qing-chun

(DepartmentofForceManagement，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

This article is based on the basic law of the Western police reform. Some relevant policy recommendations are proposed in terms of police resource allocation， police generation mode， police reaction mechanisms as well as police incentives for the future police reform. It is not only of theoretical significance， but also of some practical value to promote the scientific development of Chinese police work.

policing revolution； mechanisms； concept； path

2014-11-01

岳清春(1984— )，男，山東東營人，講師。

D523.3

A

1008-2077(2015)03-0093-04