常立俠，熊蘭蘭，白文魁(廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心 廣州 510220)

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無居民海島開發(fā)控制性指標(biāo)體系建設(shè)初探Ⅰ
——控制性指標(biāo)初步選取及量化探索

常立俠，熊蘭蘭，白文魁
(廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心 廣州 510220)

隨著人們對無居民海島開發(fā)一系列控制性要求的認(rèn)識(shí)和理解，特別是對無居民海島業(yè)主而言，海島開發(fā)控制指標(biāo)一度成為備受關(guān)注的焦點(diǎn)。為規(guī)范無居民海島的開發(fā)，國家頒布了不少相關(guān)的規(guī)范性文件，提出對無居民海島開發(fā)的種種定量、定性要求，但對于這些控制性指標(biāo)與陸地規(guī)劃相比究竟該如何選擇、如何量化等問題，雖然已開展了一定的探索，但尚不能滿足海島開發(fā)越來越高的要求?；诖?，文章結(jié)合并分析借鑒陸地有關(guān)規(guī)劃及相關(guān)指標(biāo)，嘗試建立無居民海島開發(fā)控制性指標(biāo)體系及量化參考，以期為海島開發(fā)管理提供科學(xué)的參考依據(jù)。

海島開發(fā)；控制性指標(biāo)體系；指標(biāo)量化；無居民海島

無居民海島與大陸相比具有自身的獨(dú)特性，它是相對獨(dú)立的地理單元。在其范圍內(nèi)的資源、環(huán)境自成體系，這種獨(dú)特性也導(dǎo)致了無居民海島開發(fā)在控制性指標(biāo)的選擇及量化上與大陸相比截然不同。當(dāng)前，國家出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件中不少涉及無居民海島開發(fā)控制性指標(biāo)定量、定性的要求。但對于海島開發(fā)來說，這些指標(biāo)相對零散，缺乏體系，且當(dāng)前對于無居民海島的開發(fā)存在較大的誤區(qū)：即以陸地開發(fā)思維模式來看待海島開發(fā)，往往將陸地開發(fā)要求生搬硬套到海島上，這對于獨(dú)特于大陸的海島來說是不可取的，雖然近幾年也有相關(guān)文獻(xiàn)對海島開發(fā)的建筑密度和容積率等進(jìn)行初步研究[1]，但總體上仍缺乏系統(tǒng)性的研究。

結(jié)合近幾年對無居民海島開發(fā)控制性指標(biāo)的摸索和實(shí)踐、海島開發(fā)涉及的相關(guān)理論和理念，以及在編制海島規(guī)劃、方案等工作中與有意向的開發(fā)業(yè)主交流獲得的深切體會(huì)，認(rèn)識(shí)到：無居民海島的開發(fā)迫切需要建立一套適宜于海島本身資源、環(huán)境的控制性指標(biāo)體系及量化標(biāo)準(zhǔn)，以避免島主陷入陸地開發(fā)思維，避免在工作過程中反復(fù)進(jìn)行“控制性指標(biāo)要求”的“拉鋸戰(zhàn)”，最終為完善海島管理提供科學(xué)的參考。

1 海島的特殊性

1.1 獨(dú)立的地理單元

海島是四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于海面而自然形成的陸地。海島周邊為海水，其與外界的能量流、物質(zhì)流及信息流交流受阻，形成了海島獨(dú)立的地理結(jié)構(gòu)單元。此外海島還具有海陸兩相、結(jié)構(gòu)獨(dú)立完整、生態(tài)脆弱、資源獨(dú)特、動(dòng)力兩重等生態(tài)特征，它兼有陸地和海洋的生態(tài)系統(tǒng)特征，但又不是二者簡單的疊加[2]。

1.2 資源環(huán)境承載力有限

海島一般面積較為狹小，土地和森林等資源有限，且海島自身淡水資源匱乏、土壤貧瘠，受海風(fēng)和海浪侵蝕，植被退化和水土流失嚴(yán)重，加之人為砍伐植被、挖沙采石，嚴(yán)重破壞了海島地貌，加劇了水土流失，使得海島的資源更加匱乏，環(huán)境承載力十分有限。

1.3 生態(tài)脆弱難以恢復(fù)

由于地理隔離、土壤貧瘠和風(fēng)沙的作用，植被多不發(fā)育，海島生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)群落組成單一、結(jié)構(gòu)簡單、多樣性低、穩(wěn)定性差、抗干擾能力弱，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱。海島一旦受到自然災(zāi)害影響或人類無序、無度開發(fā)，生態(tài)環(huán)境遭到破壞后將很難恢復(fù)，獨(dú)特的自然環(huán)境以及人類活動(dòng)造成了海島生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性[3-4]。

2 陸地規(guī)劃控制性指標(biāo)對海島開發(fā)控制性指標(biāo)體系建設(shè)的啟示

2.1 陸地相關(guān)規(guī)劃涉及的控制性指標(biāo)及其含義

陸地相關(guān)規(guī)劃主要是城市控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市居住區(qū)規(guī)劃、旅游區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃等，這些規(guī)劃涉及的控制性指標(biāo)及其含義如下。

2.1.1 城市控制性詳細(xì)規(guī)劃

其涉及的相關(guān)控制性指標(biāo)如下。

(1)建筑密度，指規(guī)劃地塊內(nèi)各類建筑基底占地面積與地塊面積之比，通常以上限控制。計(jì)算公式：建筑密度(%)=(建筑基底面積/地塊面積)×100%。

(2)容積率，指一定區(qū)域范圍內(nèi)，建筑物的總建筑面積與地塊面積之比，反映了土地利用強(qiáng)度及其利用效益的高低，通常采用上、下限控制。計(jì)算公式：容積率=總建筑面積/地塊面積。

(3)建筑控制高度，指城市規(guī)劃容許建設(shè)項(xiàng)目的最大高度。計(jì)算方法：一般指建筑物室外地面到其檐口(平屋頂)或屋面層(坡屋頂)的高度，不同的建設(shè)地點(diǎn)，建筑高度的計(jì)算方式不同。

(4)建筑紅線后退距離，即建筑相對于規(guī)劃內(nèi)道路紅線后退的距離，通常以下限控制。計(jì)算方法，根據(jù)建筑法、交通法等，沿城市快速路的各類建筑，后退距離至少20 m；沿城市主、次干路的各類建筑，后退距離至少15 m；沿城市支路的各類建筑，后退距離至少10 m；沿著建制鎮(zhèn)主要道路的各類建筑，后退距離至少8 m；沿建制鎮(zhèn)一般道路的各類建筑，后退距離至少5 m；在道路交叉口的建筑，后退距離還應(yīng)當(dāng)滿足道路交通安全視距要求。

(5)綠地率，即規(guī)劃地塊內(nèi)各類綠地面積的總和占規(guī)劃地塊面積的比率，通常以下限控制。計(jì)算公式：綠地率(%)=(城市規(guī)劃地塊內(nèi)各類綠地面積/規(guī)劃地塊面積)×100%。綠地包括公共綠地、宅旁綠地、公共服務(wù)設(shè)施所屬綠地(道路紅線內(nèi)的綠地)。

(6)居住人口密度，即規(guī)劃地塊內(nèi)部每公頃用地的居住人口數(shù)，通常以上限控制。計(jì)算公式：居住人口密度=(地塊內(nèi)總?cè)丝跀?shù)/地塊總面積)×100%。

(7)停車泊位，指地塊內(nèi)應(yīng)配置的停車車位數(shù)，通常按下限控制。計(jì)算方法，根據(jù)城市機(jī)動(dòng)車擁有量確定。

2.1.2 城市居住區(qū)規(guī)劃

其涉及的相關(guān)控制性指標(biāo)如下。

(1)居住區(qū)用地構(gòu)成，居住區(qū)用地以功能要求分，由下列4類用地組成：住宅用地(R01)、公共服務(wù)設(shè)施用地(R02)、道路用地(R03)、公共綠地(R04)。計(jì)算方法：一般住宅用地50%～60%，公建用地15%～25%，道路用地10%～18%，公共綠地7.5%～18%(居住區(qū)用地按100%計(jì)算)。

(2)容積率，指居住區(qū)內(nèi)總建筑面積和居住區(qū)用地面積的比率。計(jì)算公式：容積率=居住區(qū)總建筑面積/居住區(qū)用地面積×100%。

(3)綠地率，指居住區(qū)用地范圍內(nèi)各類綠地的總和與居住區(qū)用地的比率。計(jì)算公式：綠地率=(各類綠地總面積/居住區(qū)用地面積)×100%，一般新區(qū)建設(shè)不低于30%；舊區(qū)改建不宜低于25%。

(4)公共服務(wù)設(shè)施控制指標(biāo)(m2/千人)，指為住宅提供配套服務(wù)的公共建筑，以公益性為主導(dǎo)。計(jì)算方法：建筑面積1 605～2 700 m2；用地面積 2 065～4 680 m2。其中各級(jí)公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)半徑為800～1 000 m。

(5)道路分級(jí)控制，即滿足居住區(qū)內(nèi)對內(nèi)、對外交通需求而設(shè)計(jì)的道路體系。計(jì)算方法，居住區(qū)級(jí)道路：紅線寬度一般為20～30 m，其中車行道寬度一般需9 m，人行道寬一般為2～4 m；小區(qū)級(jí)道路：控制在5～8 m；組團(tuán)級(jí)道路：3～5 m；宅間小路：2.6～3 m。

(6)停車率，指居住區(qū)內(nèi)居民汽車的(地面)停車位數(shù)量與居住戶數(shù)的比率(%)。計(jì)算公式，居住區(qū)內(nèi)停車率=(居民汽車的停車位數(shù)量/居住戶數(shù))×100%；一般居住區(qū)居民汽車停車率不應(yīng)小于10%。

2.1.3 旅游區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃

其涉及的相關(guān)控制性指標(biāo)如下。

(1)建筑密度，指旅游區(qū)內(nèi)建筑基底面積與旅游區(qū)占地面積的比率。計(jì)算公式：建筑密度=(旅游區(qū)建筑基底面積/旅游區(qū)占地面積)×100%。

(2)容積率，指旅游區(qū)內(nèi)總建筑面積與旅游區(qū)占地面積的比率。計(jì)算公式：容積率=旅游區(qū)地上總建筑面積/旅游區(qū)規(guī)劃占地面積。

(3)綠地率，指規(guī)劃旅游區(qū)內(nèi)各類綠化用地總和占旅游區(qū)占地面積的比率。計(jì)算公式：綠地率=(旅游區(qū)內(nèi)各類綠化用地總和/旅游區(qū)占地面積)×100%。

(4)建筑間距，指建筑物外墻之間的水平距離。計(jì)算方法，建筑間距應(yīng)綜合考慮日照、采光、通風(fēng)、消防、管線埋設(shè)和視覺衛(wèi)生等要求，結(jié)合建設(shè)用地的實(shí)際情況確定。

(5)建筑限高，即根據(jù)旅游區(qū)特定條件要求，對建筑高度進(jìn)行限定。計(jì)算方法，建筑物室外地面至建筑最高點(diǎn)的垂直距離。

(6)道路紅線控制，指規(guī)劃旅游區(qū)內(nèi)各級(jí)道路的用地邊界。計(jì)算方法，根據(jù)道路性質(zhì)及用途確定。

(7)建筑物后退距離，指旅游區(qū)內(nèi)規(guī)定建筑應(yīng)距離區(qū)內(nèi)各級(jí)道路的程度，通常以下限控制。計(jì)算方法，一般根據(jù)道路紅線寬度、性質(zhì)以及視距三角形的要求確定。

(8)停車泊位，指旅游區(qū)內(nèi)應(yīng)配置的停車車位數(shù)。計(jì)算方法，根據(jù)接待游客量測算。

2.2 陸地規(guī)劃控制性指標(biāo)對海島開發(fā)控制性指標(biāo)體系建設(shè)的啟示

2.2.1 陸地相關(guān)規(guī)劃所涉及的控制性指標(biāo)對海島規(guī)劃控制性指標(biāo)建立的啟示

海島與大陸相比既有一定的聯(lián)系又有本質(zhì)性的區(qū)別。海島開發(fā)區(qū)別于陸地開發(fā)，最主要的原因是由海島自身特殊性決定的，陸地開發(fā)細(xì)分為總規(guī)、控規(guī)、詳規(guī)等，每一層級(jí)規(guī)劃有相應(yīng)的指標(biāo)量化或要求；而海島不需要進(jìn)行多級(jí)規(guī)劃，控制性指標(biāo)要求是在單島規(guī)劃階段確定的，作為指導(dǎo)今后海島開發(fā)的控制性指標(biāo)的要求。海島規(guī)劃中的控制性指標(biāo)可以理解為是對陸地總規(guī)、控規(guī)等多級(jí)規(guī)劃所涉及的控制性指標(biāo)的綜合考慮，因此一定需要注意：海島開發(fā)不能一一套用陸地開發(fā)的觀點(diǎn)、要求和層級(jí)的區(qū)別。

對海島開發(fā)而言，關(guān)鍵性的指標(biāo)均是在規(guī)劃階段限定的，而單島規(guī)劃涉及的指標(biāo)不能簡單地看成是與陸地總規(guī)相對應(yīng)或是與陸地控制性規(guī)劃相對應(yīng)，而應(yīng)綜合考慮總規(guī)和控規(guī)要求。海島開發(fā)可以借鑒陸地規(guī)劃的一些規(guī)劃思想、控制要求并結(jié)合海島自身的特點(diǎn)綜合考慮控制性指標(biāo)要求。海島規(guī)劃所涉及的控制性指標(biāo)體系是與陸地相關(guān)規(guī)劃有交集的指標(biāo)而形成的適宜于海島開發(fā)的指標(biāo)體系。

2.2.2 陸地相關(guān)規(guī)劃控制性指標(biāo)體系建設(shè)相對成熟，為海島開發(fā)控制性指標(biāo)體系的建設(shè)提供了借鑒

陸地相關(guān)規(guī)劃涉及的控制性指標(biāo)能涵蓋不同功能的控制性要求。每一種類型的規(guī)劃對應(yīng)不同的指標(biāo)范圍，這些指標(biāo)對于陸地開發(fā)具有較好的指導(dǎo)作用。海島開發(fā)雖與陸地開發(fā)理念不同，但二者開發(fā)均需要一套控制性指標(biāo)體系的支撐。對陸地而言，不同類型的規(guī)劃具有相對應(yīng)的控制性指標(biāo)體系，而海島開發(fā)控制性指標(biāo)的確定與陸地相關(guān)規(guī)劃有密切關(guān)聯(lián)。因此，對海島開發(fā)而言，也應(yīng)當(dāng)建立一套成熟的控制性指標(biāo)，以更好地規(guī)范海島開發(fā)行為，而陸地相關(guān)規(guī)劃體系相對成熟，恰為海島規(guī)劃建立相關(guān)控制性指標(biāo)體系提供了有益借鑒。

2.2.3 海島開發(fā)控制性指標(biāo)可以吸收陸地規(guī)劃中有用的內(nèi)容來完善自身體系的建設(shè)

眾所周知，海島不同于陸地。因此，海島開發(fā)控制性指標(biāo)在選取時(shí)，需要結(jié)合自身的實(shí)際情況，在參照陸地規(guī)劃指標(biāo)的命名和種類的基礎(chǔ)上，選取海島開發(fā)適宜的指標(biāo)。在分析陸地規(guī)劃控制性指標(biāo)時(shí)，對于有可能借鑒到海島規(guī)劃中，且能進(jìn)一步完善海島開發(fā)控制性要求，并有益于海島保護(hù)和利用的指標(biāo)，可以有意識(shí)、有目的、有針對性的加以借鑒和吸收，將其延伸到海島開發(fā)中。根據(jù)海島的情況，選取在海島開發(fā)中同樣可以應(yīng)用的指標(biāo)，并以此為前提，嘗試建設(shè)海島開發(fā)指標(biāo)體系，在引用陸地有益指標(biāo)時(shí)，需要做好指標(biāo)應(yīng)用的轉(zhuǎn)化分析，賦予指標(biāo)適應(yīng)于海島開發(fā)的含義。

3 海島開發(fā)控制性指標(biāo)體系建設(shè)及量化參考

3.1 海島開發(fā)控制性指標(biāo)選取

參考陸地規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)內(nèi)容，結(jié)合海島自身實(shí)際及海島保護(hù)和利用要求，確定海島開發(fā)控制性指標(biāo)的選取，建立海島控制性指標(biāo)體系。

海島控制性指標(biāo)體系包含如下指標(biāo)。

(1)建筑密度，指整島/功能區(qū)建筑物占地基底總面積與海島整島/功能區(qū)總面積的百分比，適用于任何情況。

(2)容積率，指整島/功能區(qū)建筑物總面積與海島整島/功能區(qū)總面積得比值。

(3)地表改變率，指海島開發(fā)一切建設(shè)項(xiàng)目(建筑物、構(gòu)筑物、道路、綠地、廣場等)占地面積總和與海島總面積的比值。適用于除建筑物和綠化改造外，道路、廣場、水體區(qū)域等項(xiàng)目總面積較大的情況。

(4)建筑高度，指島上建筑物的一般高度，一般從基底算起到建筑屋頂?shù)拇怪备叨?，是對海島建筑物和構(gòu)筑物總體高度的控制。對于有特殊建設(shè)需求的建筑物或構(gòu)筑物，如地標(biāo)、大型酒店等可根據(jù)實(shí)際確定。

(5)植被覆蓋率，指海島開發(fā)建設(shè)后，整個(gè)海島植被面積占海島總面積的百分比。對于海島原有植被覆蓋率較高的，控制開發(fā)建設(shè)活動(dòng)對海島植被的破壞；對于原有海島植被面積較少的，通過開發(fā)進(jìn)行綠化美化增加植被覆蓋率。

(6)建筑離岸距離，指海島建筑物和構(gòu)筑物距離岸線的距離。由海島岸線類型及岸線后方島陸地形等因素決定。

(7)道路寬度，指島上鋪設(shè)的道路寬度限制。適用于任何情況。

這里需要指出，建筑密度和地表改變率之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。當(dāng)海島開發(fā)建設(shè)主要為布設(shè)建筑物和構(gòu)筑物時(shí)，建筑密度和地表改變率在性質(zhì)上相同，此時(shí)一般常用建筑密度作為海島開發(fā)的控制性要求。當(dāng)海島開發(fā)建設(shè)涉及較多的人工水體如溫泉池、較大規(guī)模的廣場、構(gòu)筑物設(shè)施等時(shí)，由于這部分面積不包含在建筑密度的計(jì)算中，而事實(shí)上這部分占地面積又較大，如果不計(jì)算到海島開發(fā)強(qiáng)度中，難免造成無法客觀反映海島開發(fā)建設(shè)對海島地形、植被資源等的影響和破壞，從而不利于加強(qiáng)對海島的保護(hù)要求。因此，在這樣的情況下，就要增加地表改變率作為控制海島開發(fā)規(guī)模的重要指標(biāo)，與建筑密度和容積率等綜合發(fā)揮控制性作用。

植被覆蓋率是針對海島開發(fā)建成后，對海島植被總體覆蓋情況提出的要求。這里的植被覆蓋率可以是在原有海島植被景觀保持的基礎(chǔ)上進(jìn)行保障，也可以是通過植被改造而達(dá)到。若為人工植被改造而達(dá)到較高的植被覆蓋率，需要遵守盡量順應(yīng)海島原有地形的原則。

3.2 海島開發(fā)控制性指標(biāo)量化參考

3.2.1 相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件對海島開發(fā)控制性要求

(1)《中華人民共和國海島保護(hù)法》對海島開發(fā)提出的控制性要求：經(jīng)批準(zhǔn)在可利用無居民海島建造建筑物或者設(shè)施，應(yīng)當(dāng)按照可利用無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃限制建筑物、設(shè)施的建設(shè)總量、高度以及與海岸線的距離，使其與周圍植被和景觀相協(xié)調(diào)。

(2)《無居民海島保護(hù)和利用指導(dǎo)意見》對海島開發(fā)提出的控制性要求：① 在海島上建造建筑物和設(shè)施應(yīng)與海岸線保持適當(dāng)距離，一般應(yīng)保持在20 m以上。其中對砂質(zhì)海岸線，建筑物和設(shè)施應(yīng)與海岸線保持50 m以上距離。② 海島開發(fā)利用應(yīng)避免破壞自然岸線資源，低于改變原有岸線長度達(dá)到使用海岸線長度30%以上且超過 200 m 的項(xiàng)目用島，應(yīng)專題論證。③ 海島開發(fā)利用應(yīng)避免破壞海島植被；對于海島植被減少面積達(dá)到用島范圍內(nèi)植被總面積30%以上的項(xiàng)目用島，應(yīng)專題論證。

(3)《海島保護(hù)與利用規(guī)劃編制技術(shù)指南》對海島開發(fā)提出的控制性要求：① 絕對保護(hù)區(qū)(禁止建設(shè)區(qū))原則上應(yīng)不少于海島總面積的30%；開發(fā)建設(shè)區(qū)(適宜建設(shè)區(qū))面積，原則上應(yīng)控制在海島總面積的40%以內(nèi)。② 生態(tài)性岸線不能少于海島岸線總長度的30%，對于改變原有岸線長度超過海岸線總長度的30%以上且超過200 m的，應(yīng)專題論證。③ 海島建筑物與及設(shè)施應(yīng)與海岸線保持適當(dāng)距離，原則上應(yīng)保持在20 m以上。④ 海島岸線100 m以內(nèi)海域，應(yīng)納入“黑線”范圍，其海域的綜合利用，應(yīng)與海島岸線利用相協(xié)調(diào)，禁止與岸線利用相沖突的開發(fā)利用行為。⑤ 建筑密度小于40%，容積率小于1.5，建筑高度小于25 m，綠地率大于30%。

開展海島控制性指標(biāo)的研究是落實(shí)《海島保護(hù)法》等相關(guān)法律和規(guī)范性文件的要求。海島規(guī)劃必須將海島控制性指標(biāo)作為規(guī)劃分析的重要內(nèi)容，通過提供控制性指標(biāo)作為海島開發(fā)的“紅線”要求，以規(guī)范海島開發(fā)行為。

3.2.2 已批復(fù)海島規(guī)劃涉及的控制性指標(biāo)量化

本文收集了廣東省、海南省、福建省等部分已經(jīng)批復(fù)的單島規(guī)劃案例，并對規(guī)劃涉及的控制性指標(biāo)進(jìn)行了梳理。

廣東省南澳縣有3個(gè)已批復(fù)海島：① 鳳嶼島，為旅游島，涉及控制性指標(biāo)的量化值：建筑密度不大于15%，容積率不大于0.5；② 官嶼島，為旅游島，涉及控制性指標(biāo)的量化值，建筑密度不大于20%，容積率≤0.4，離岸距離不小于5 m；③ 獵嶼島，為旅游島，涉及控制性指標(biāo)的量化值，建筑密度不大于15%，容積率不大于0.5，基巖島岸的離岸距離控制在島岸線向島陸一側(cè)10 m以上范圍，砂質(zhì)島岸的離岸距離控制在島岸線向島陸一側(cè)15 m以上范圍。

廣東省徐聞縣有3個(gè)已批復(fù)海島：① 一墩島，為旅游島，涉及控制性指標(biāo)的量化值，建筑密度不大于15%，容積率不大于0.4，離岸距離和高度只提要求、未明確量化值；② 二墩島，為旅游島，涉及控制性指標(biāo)的量化值，建筑密度不大于15%，容積率不大于0.4，離岸距離5～10 m，高度，只提要求、未明確量化值；③ 三墩島，為旅游島，涉及控制性指標(biāo)的量化值，建筑密度不大于15%，容積率不大于0.5，離岸距離10～15 m，高度只提要求、未明確量化值。

福建省莆田市的箭嶼島，為公共服務(wù)島，兼顧旅游功能。涉及控制性指標(biāo)的量化值：房屋建設(shè)密度不超過30%(本報(bào)告理解為整島的建筑密度)，基巖岸線離岸距離5 m以上，高度不超過10 m。

浙江省寧波市的旦門山島，為旅游島，涉及控制性指標(biāo)的量化值：房屋建設(shè)密度不超過30%(本報(bào)告理解為整島建筑密度)，距離基巖海岸20 m 以上，高度一般不超過10 m，環(huán)島道路寬度不超過3 m。

海南省三亞市的東鑼?shí)u，為旅游島，涉及控制性指標(biāo)的量化值：建筑密度不大于30%，容積率不大于0.9(按照建筑物不超過3層推算)，離岸距離一般在20 m以上，高度一般控制在15 m以下。

3.2.3 海島開發(fā)控制性指標(biāo)量化綜合參考

結(jié)合對陸地相關(guān)規(guī)劃控制性指標(biāo)的分析，相關(guān)法律法規(guī)性文件對控制性指標(biāo)的要求，以及相關(guān)案例所采用的控制性指標(biāo)及指標(biāo)量化值的情況，本文提出當(dāng)前無居民海島開發(fā)控制性指標(biāo)體系建設(shè)及量化參考:① 建筑密度20%～30%，個(gè)別海島結(jié)合已開發(fā)利用情況定上限，最大不超過開發(fā)利用現(xiàn)狀的1.2倍。② 容積率0.5～0.8，一般為建筑密度的2～3倍。③ 地表改變率35%～40%，特殊情況下，如海島開發(fā)利用現(xiàn)狀已經(jīng)造成較大改變的，不超過40%。④ 建筑高度10 m以下，對于地標(biāo)性建筑物、構(gòu)筑物；因旅游開發(fā)需要建設(shè)的大型酒店、水塔等可根據(jù)實(shí)際情況論證后確定。⑤ 植被覆蓋率不低于60%～70%。⑥ 岸線改變率不大于30%，這里的“改變”是指完全改變岸線自然屬性的行為，對于有一定開發(fā)利用規(guī)模的海島而言，該指標(biāo)可適當(dāng)放寬要求；當(dāng)海島面積較小、岸線長度較小時(shí)，該指標(biāo)不適用。⑦ 生態(tài)岸線保有率不低于30%，當(dāng)海島面積較小、岸線長度較小時(shí)，如饒平縣的開礁，該指標(biāo)不適用。⑧ 建筑離岸距離，砂質(zhì)岸線一般應(yīng)控制在20～30 m以上；基巖岸線一般在20 m以上。特殊情況的，視岸線后方陸域空間、地形等特點(diǎn)現(xiàn)場確定；不包含跨岸線建設(shè)的情況。對于劃分沙灘保護(hù)區(qū)的，建筑離岸距離(砂質(zhì)岸線)一般應(yīng)以沙灘保護(hù)區(qū)的要求為準(zhǔn)。⑨ 道路寬度，最大寬度控制在4 m以內(nèi)，涉及消防通道的，按照消防安全標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。

4 結(jié)束語

4.1 討論

(1)海島開發(fā)控制性指標(biāo)體系建設(shè)尚屬于階段性研究，隨著對海島開發(fā)相關(guān)理論、方法等認(rèn)識(shí)的加深，海島開發(fā)控制性指標(biāo)體系將逐步完善并確立。

(2)海島開發(fā)控制性指標(biāo)量化屬于工作過程的參考，缺乏廣泛性應(yīng)用的法律依據(jù)，但可以作為現(xiàn)階段規(guī)劃編制的參考，同時(shí)也為海洋主管部門具體實(shí)施海島開發(fā)管理提供具體可操作、可衡量的指標(biāo)要求。

(3)地表改變率主要是反映開發(fā)建設(shè)活動(dòng)造成的采挖海島表面積的行為，植被覆蓋率主要反映對海島開發(fā)后植被整島面積的保有量要求，即使植被覆蓋率需要通過人工綠化改造而達(dá)到保有量目標(biāo)，但綠化活動(dòng)應(yīng)在遵守海島原有地形的原則下，不作為地表改變率的統(tǒng)計(jì)范疇，因此二者不沖突。

(4)對地表改變率的適用情況，還需要進(jìn)一步討論確定比較合適的臨界值。

4.2 結(jié)論

(1)當(dāng)前現(xiàn)階段單島規(guī)劃常用的控制性指標(biāo)主要有建筑密度、容積率、地表改變率、建筑高度、離岸距離、植被覆蓋率、道路寬度等。

(2)上述量化指標(biāo)，結(jié)合實(shí)踐工作以及對海島具體情況的考慮，原則上海島建筑密度應(yīng)控制在20%左右，最大不超過30%(對于已開發(fā)利用海島原有開發(fā)利用面積較大的情況)；涉及大型廣場、道路、人工水域等建設(shè)項(xiàng)目的，地表改變率原則上不超過35%；建筑高度一般控制在10 m以內(nèi)、特殊建設(shè)需求可根據(jù)實(shí)際情況確定，砂質(zhì)岸線離岸距離控制在20～30 m(對于有沙灘保護(hù)區(qū)的，以對沙灘保護(hù)的要求為準(zhǔn))，基巖岸線一般控制在20 m左右，應(yīng)結(jié)合岸線后方地形特點(diǎn)具體量定；植被覆蓋率原則上贏保持在60%～70%；岸線改變率不大于30%，生態(tài)岸線保有率不低于30%；道路寬度除涉及消防通道的，最大寬度應(yīng)保障消防安全需要，其他情況下，一般不超過4 m，且不同級(jí)別道路的寬度應(yīng)有所區(qū)別，以最大程度減少對地形、植被的破壞。

4.3 建議

建議由國家海洋局組織全國層面上的規(guī)劃、建筑、消防、環(huán)保等專家、學(xué)者交流研討，盡快確定無居民海島開發(fā)控制性指標(biāo)體系及量化依據(jù)，或者設(shè)立專題進(jìn)行探索研究，對海島保護(hù)和開發(fā)相關(guān)的“紅線”要求進(jìn)行系統(tǒng)、全面的研討，以規(guī)范無居民海島開發(fā)建設(shè)控制性行為。

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