劉濤(華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院，上海200237)

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中國(guó)法治化治理改革與現(xiàn)代國(guó)家治理能力建構(gòu)

劉濤
(華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院，上海200237)

摘要:現(xiàn)代國(guó)家、政府、社會(huì)是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，法治化日益成為現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵，更與國(guó)家治理密切相連。以黨的十八屆四中全會(huì)做出的“關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定”精神為指導(dǎo)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化必然要求法治化治理改革同步開(kāi)展，這是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家管理體制，尤其是管理能力的超越。當(dāng)前，在改革進(jìn)入全面深化新紀(jì)元，特別要推進(jìn)法治引領(lǐng)改革進(jìn)程，善用法治思維與法治方式治國(guó)理政，不斷建構(gòu)法治性國(guó)家治理能力，進(jìn)而提升應(yīng)對(duì)各種社會(huì)矛盾與沖突的治理水平。

關(guān)鍵詞:法治化;國(guó)家治理能力;建構(gòu);治道思考

“現(xiàn)代國(guó)家治理是與紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)相結(jié)合的，這種復(fù)雜性又與多元化的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)相吻合?！保?］這是傳統(tǒng)國(guó)家與現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)重要區(qū)別，也凸顯了國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的時(shí)代特性。當(dāng)前，在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)形勢(shì)下，利益結(jié)構(gòu)日益加劇分化，社會(huì)矛盾日益復(fù)雜多變，各種沖突不斷升級(jí)，迫切要求推進(jìn)治理改革與變遷進(jìn)程，尤其是提升現(xiàn)代國(guó)家治理能力，這是黨的十八大以來(lái)在我國(guó)全面深化改革領(lǐng)域需要完成的重要課題。如何實(shí)現(xiàn)這一治理改革與現(xiàn)代化目標(biāo)，筆者認(rèn)為，必須抓住黨的十八屆四中全會(huì)做出的“關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定”精神，以法治化為突破口，把握法治化這一現(xiàn)代國(guó)家治理的主旋律。也就是說(shuō)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化必然要求法治化治理改革同步發(fā)展，尤其是善用法治思維與法治方式治國(guó)理政，不斷建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家法治性治理能力。

一、法治化是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要特性以及治國(guó)理政的戰(zhàn)略選擇

當(dāng)前，在由傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、政治、文化之間的關(guān)系以及政府、資本與社會(huì)之間的關(guān)系正發(fā)生著劇烈變革。這些變革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與繁榮，同時(shí)變革本身是對(duì)既有秩序的打破與重構(gòu)，即在物質(zhì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生根本變革的同時(shí)，必然引起社會(huì)關(guān)系的變革，也帶來(lái)了傳統(tǒng)國(guó)家管理危機(jī)。從1978年改革開(kāi)放以降，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來(lái)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生著翻天覆地的變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也被證明是最有效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式，并伴隨著全球化日益推進(jìn)被越來(lái)越多的國(guó)家所采用。中國(guó)趕上了世界市場(chǎng)化發(fā)展的時(shí)代列車，抓住了發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，適時(shí)推進(jìn)了改革開(kāi)放闊步前行，經(jīng)過(guò)30多年來(lái)快速發(fā)展，現(xiàn)在中國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。這樣一個(gè)傳統(tǒng)大國(guó)尤其是人口大國(guó)在幾十年時(shí)間里取得現(xiàn)代化建設(shè)成就著實(shí)震驚了全世界，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家完成這一現(xiàn)代化歷程花費(fèi)一二百年時(shí)間相比較，確實(shí)突顯了“社會(huì)主義制度”的優(yōu)越性。但是，這些成就更多是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，或者說(shuō)是陷入了唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決定論險(xiǎn)境，很多社會(huì)問(wèn)題只能通過(guò)政府強(qiáng)力控制，國(guó)家管理面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

正是對(duì)這一發(fā)展路徑的過(guò)度依賴或者由于發(fā)展階段性特征注定要選擇這樣的發(fā)展途徑，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)難以為繼的種種弊病時(shí)，整個(gè)國(guó)家社會(huì)問(wèn)題就如雨后春筍般突顯，國(guó)家治理的難度加大、復(fù)雜性加深、緊迫性加強(qiáng)，而且越來(lái)越難以運(yùn)用人治體制方式加以解決，日益需要推進(jìn)法治化改革進(jìn)程。但是，由于治理改革的步伐沒(méi)跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，致使兩者之間逐步脫節(jié)，無(wú)疑又加大了國(guó)家治理法治化的難度?；趯?duì)改革開(kāi)放30多年發(fā)展歷程的回顧與思考，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)”［2］3。全會(huì)共24次提到“治理”，也強(qiáng)調(diào)了法治改革與建設(shè)的重要性，治理變革與法治化改革逐漸成為當(dāng)前黨和政府關(guān)切的重大理論與實(shí)踐課題。它們突顯了中國(guó)這一傳統(tǒng)大國(guó)在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題必須調(diào)整治國(guó)理政戰(zhàn)略措施的時(shí)代性與迫切性，尤其是抓住了現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)的法治特性。

回顧整個(gè)發(fā)展歷程，在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中產(chǎn)生的國(guó)家治理問(wèn)題，歸結(jié)起來(lái)是對(duì)現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代政府、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)缺乏深刻認(rèn)識(shí)，或者由于“畢其攻于一域”的悖論致使各領(lǐng)域發(fā)展失序，難以顧全大局，只能個(gè)個(gè)擊破，這就需要重建現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)治理秩序與規(guī)則。從實(shí)質(zhì)上看，現(xiàn)代國(guó)家、政府、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)本身有其共同的特征或者基準(zhǔn)秩序，這就是法治特性與法治秩序格局。當(dāng)前中國(guó)的問(wèn)題似乎更突出表現(xiàn)為:民主法律制度不完善、民主法治精神不強(qiáng)大，尤其是舊體制與舊制度仍發(fā)揮主導(dǎo)作用。打破這一封建社會(huì)遺留下來(lái)的傳統(tǒng)人治性管理舊體制，就必須推進(jìn)法治化治理改革進(jìn)程，這是在對(duì)我國(guó)治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)過(guò)程中得出的一條基本治理原則，也是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)所在。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告就強(qiáng)調(diào)推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略意義，尤其是“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”［2］31－32。次年黨的十八屆四中全會(huì)又將“依法治國(guó)”定為全會(huì)主題，頂層設(shè)計(jì)法治中國(guó)，開(kāi)啟了法治化改革與建設(shè)新篇章，這在歷史上絕對(duì)是僅為少有的，突出強(qiáng)調(diào)了法治化的戰(zhàn)略地位。從這其中可以看出，在中國(guó)趕上現(xiàn)代化建設(shè)這趟時(shí)代快車，同時(shí)改革開(kāi)放進(jìn)入攻堅(jiān)克難期與深水危險(xiǎn)區(qū)的關(guān)鍵時(shí)刻，解決國(guó)家治理難題必須抓住法治精神，推進(jìn)法治化改革。這是人類社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)必須遵循的必然規(guī)律，也是現(xiàn)代國(guó)家治理區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家統(tǒng)治與管理的重要特性所在。

而今，法治化已成為黨和政府治國(guó)理政的戰(zhàn)略思路，特別要推進(jìn)治理法治化改革。法治化包括法治思維、法治行為、法治目標(biāo)三個(gè)層面內(nèi)涵，即法治思維的塑造、法治行為或者方式的養(yǎng)成以及法治目標(biāo)的達(dá)成，它是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。法治思維指的是上升為哲學(xué)層面的思考方式，是一種運(yùn)用法治精神、法治價(jià)值來(lái)認(rèn)識(shí)、把握世界的思維方法，是法治精神與法治價(jià)值在人腦思維體態(tài)中形成的定勢(shì)思維，并由此形成特定的思想、理論、觀念來(lái)指導(dǎo)行為。法治行為則是在法治思維的指導(dǎo)下，通過(guò)法治程序、法治規(guī)則、法治途徑、法治方式治理國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化事業(yè)的行為活動(dòng)過(guò)程。而法治目標(biāo)則指法治思維與法治行為發(fā)生的價(jià)值追求，即在法治思維指導(dǎo)下通過(guò)各種法治行為治國(guó)理政要達(dá)到的理想狀態(tài)。在這三者中，法治思維是法治行為的前提，法治行為是法治思維的保障，法治目標(biāo)是法治思維與法治行為的最終成果。與法治化相對(duì)應(yīng)的是人治化，具體看，人治化包括人治思維、人治行為、人治目標(biāo)三個(gè)方面，這三個(gè)方面與法治化三方面內(nèi)涵剛好形成對(duì)照。傳統(tǒng)國(guó)家統(tǒng)治與國(guó)家管理所采取的治國(guó)理政策略即是一種帶有濃厚人治化色彩的途徑，然而，隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)相適應(yīng)的現(xiàn)代價(jià)值，如自由、民主、法治、平等，日益擺脫封建傳統(tǒng)因素的束縛而萌發(fā)并深入人心。同時(shí)，與這些價(jià)值相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)代國(guó)家治理體制創(chuàng)新逐漸成為黨和政府化解社會(huì)各種矛盾與沖突的戰(zhàn)略選擇。

如何推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理體制創(chuàng)新，必須以法治化改革為契機(jī)，推進(jìn)法治化治理進(jìn)程，它是現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)的重要精神品質(zhì)。尤為重要的是，作為現(xiàn)代國(guó)家治理體制創(chuàng)新系統(tǒng)工程重要內(nèi)容的國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)更要體現(xiàn)法治特性。也就是說(shuō)，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化以提升應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜與紛繁雜亂治理問(wèn)題的能力與水平，更要善用法治思維、采取法治方式、實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)，即國(guó)家治理能力現(xiàn)代化過(guò)程在某種程度上是國(guó)家治理能力法治化過(guò)程。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，治理領(lǐng)域的法治化改革與建設(shè)在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，決定著國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的成敗，實(shí)際上，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化也就是要建構(gòu)一種法治性治理能力。

二、法治化治理是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家人治化管理及其能力的超越

(一)當(dāng)前傳統(tǒng)人治化管理體制陷入多層次困境

環(huán)看當(dāng)前形勢(shì)，治理問(wèn)題已成為全世界各國(guó)共同關(guān)注的重要課題，不論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都面臨各自的治理危機(jī)。之所以如此，正如日裔美籍學(xué)者弗朗西斯·福山指出，“軟弱無(wú)能的國(guó)家或失敗國(guó)家已成為當(dāng)今世界各國(guó)許多嚴(yán)重問(wèn)題的根源，如何對(duì)國(guó)家進(jìn)行構(gòu)建是當(dāng)今國(guó)家社會(huì)最重要的命題之一”［3］?；诿鎸?duì)的各種與傳統(tǒng)國(guó)家不同的治理問(wèn)題，建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家不僅要在本國(guó)體制格局下推進(jìn)傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理改革與變遷，而且更要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)、借鑒先進(jìn)成果基礎(chǔ)上探索一條符合本國(guó)國(guó)情的國(guó)家治理現(xiàn)代化道路，不斷提升治國(guó)理政能力以應(yīng)對(duì)各種治理危機(jī)。

中國(guó)作為一個(gè)后發(fā)外生型現(xiàn)代化大國(guó)，政府在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著重要支配作用，可以說(shuō)，在一定程度上社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)是由黨和政府強(qiáng)力推進(jìn)的。也正是在這樣一種管理體制推進(jìn)下，中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)取得成功的同時(shí)，也付出了相應(yīng)的代價(jià)，產(chǎn)生了許多在發(fā)展過(guò)程中沒(méi)能及時(shí)解決的問(wèn)題，以致這些問(wèn)題不斷積聚，加劇了治理的復(fù)雜性與難度。如今，在面對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的一系列“現(xiàn)代性”問(wèn)題，如權(quán)益維護(hù)、政治參與、法制完善、民主推進(jìn)、公平正義、社會(huì)和諧等，我們?cè)僖膊荒芤揽空畯?qiáng)制力量全權(quán)處理。特別是整個(gè)社會(huì)逐漸由臣民(傳統(tǒng))社會(huì)向公民(現(xiàn)代)社會(huì)轉(zhuǎn)變，人民群眾的自覺(jué)性與自主性日益增強(qiáng)，民主與法治、公平與正義等精神不斷滋生，政府與社會(huì)、資本的關(guān)系交織著向前發(fā)展，等等，都成為空前需要應(yīng)對(duì)的緊迫性難題，而這一治理難題已經(jīng)難以再度依靠舊體制下的人治化管理模式來(lái)解決，其弊端也日益凸顯。這主要表現(xiàn)為:

一方面人治化管理強(qiáng)調(diào)政府是管理的惟一主體，市場(chǎng)與社會(huì)主體被置于受管理的對(duì)象。這就無(wú)疑在管理主體上將自身置于孤軍奮戰(zhàn)的地步，在管理客體與內(nèi)容上加大了管理的復(fù)雜性，因?yàn)樵诂F(xiàn)代性因素的催促下，這些客體本身具有了強(qiáng)大的能動(dòng)性與自覺(jué)性，已不再是傳統(tǒng)封建社會(huì)體制下受人驅(qū)使的消極被動(dòng)體。在整個(gè)管理過(guò)程中，由于相互間權(quán)益糾葛與利益沖突缺乏有效的參與渠道予以化解，必然激化主體客體間的沖突與對(duì)抗，增加治理難度。另一方面人治化管理強(qiáng)調(diào)采取強(qiáng)制打壓的方式解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題，這一管理方式的基調(diào)是民眾基于對(duì)權(quán)力的畏懼與恐慌而表現(xiàn)臣民形象或者行為。然而，在改革開(kāi)放浪潮的洗禮、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的鍛煉、現(xiàn)代民主法治精神的澆灌下，理性覺(jué)醒勢(shì)不可擋，強(qiáng)權(quán)壓制難以推行，沖突與矛盾的復(fù)雜性與尖銳化反而不斷加劇。而真正需要架構(gòu)的是一種柔性疏導(dǎo)式的治理方式，在矛盾與沖突的化解過(guò)程中充分發(fā)揮民主法治精神，廣泛聽(tīng)取利益相關(guān)者的利益訴求以及為問(wèn)題的化解建構(gòu)協(xié)商平臺(tái)，尤其是在憲法與法律范圍內(nèi)采取法治性方式從自主、自愿接納情勢(shì)下徹底化解問(wèn)題。

此外，這一管理體制還強(qiáng)調(diào)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展等單向度管理目標(biāo)，這些目標(biāo)是政府管理的主導(dǎo)目標(biāo)，成為壓倒性的價(jià)值取向，且目標(biāo)價(jià)值間缺乏有效協(xié)調(diào)?！罢?jī)急躁癥”是其顯著特征，在其影響下政府目標(biāo)局限性突出:“重顯績(jī)，輕潛績(jī);重近期效果，輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益;重局部利益，輕全局利益;搞虛假政績(jī)，弄虛作假;不實(shí)事求是，亂上項(xiàng)目;避實(shí)就虛，拈輕怕重。”［4］政府自身利益與人民利益之間的矛盾在這一價(jià)值導(dǎo)向下日益嚴(yán)峻，也是當(dāng)前政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得顯著成績(jī)，即在有效性增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，而政府公信力危機(jī)日益突顯需要認(rèn)真審視的原因。特別是在人治化管理模式下，目標(biāo)共識(shí)達(dá)成的成本日益高漲，而效率卻難以提高，解決問(wèn)題的復(fù)雜性與難度也會(huì)日益增強(qiáng)。因此，面對(duì)紛繁復(fù)雜的國(guó)家事務(wù)與社會(huì)公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)交織共進(jìn)的新形勢(shì)，由傳統(tǒng)國(guó)家管理向現(xiàn)代國(guó)家治理轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行，它決定著中國(guó)在改革開(kāi)放過(guò)程中取得的成果能否繼續(xù)堅(jiān)持以及改革開(kāi)放能否順利推進(jìn)。

(二)超越傳統(tǒng)人治化管理困境需要推進(jìn)法治化治理改革與能力建構(gòu)

從現(xiàn)代國(guó)家的法治性特性與法治化戰(zhàn)略看，面對(duì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)形勢(shì)下呈現(xiàn)的社會(huì)矛盾復(fù)雜多變、利益結(jié)構(gòu)日益分化、沖突不斷升級(jí)等問(wèn)題，特別是化解國(guó)家管理體制下存在的這些管理難題迫切要求推進(jìn)法治化治理改革，即打造治理法治化格局，尤其是建構(gòu)法治性治理能力。之所以如此，這是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)向現(xiàn)代變革過(guò)程中，民主、法治等現(xiàn)代性價(jià)值不斷增長(zhǎng)，日益成為國(guó)家社會(huì)的基準(zhǔn)秩序。與人治化管理尤其是其能力相比較，法治化治理更符合現(xiàn)代性與時(shí)代性要求，具有鮮明優(yōu)勢(shì)，能有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的種種社會(huì)矛盾與沖突。這主要表現(xiàn)在:

一是法治化治理強(qiáng)調(diào)主體多元化與依法協(xié)作共治，有利于增強(qiáng)治理效能。從治理的角度看，在主體層面上，政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)都是治理的主體，雖然它們?cè)谡麄€(gè)治理過(guò)程中位置不同、分工不同、發(fā)揮作用也不同，但是更能激發(fā)治理效能?！耙粋€(gè)體現(xiàn)并促進(jìn)公平、效率和合作的良好國(guó)家治理格局，應(yīng)包括三種激勵(lì)機(jī)制，即政府機(jī)制(體現(xiàn)公平與正義)、市場(chǎng)機(jī)制(體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)與效率)和社會(huì)機(jī)制(體現(xiàn)信任與合作)，這些都是治理所需要的精神品質(zhì)?！保?］政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的三大主體力量，它們之間的關(guān)系如何本身對(duì)國(guó)家治理效能就會(huì)產(chǎn)生重大影響，所以要解決國(guó)家整體性治理問(wèn)題就要改革創(chuàng)新它們之間的關(guān)系，尤其是打破人治化管理下三者之間的關(guān)系格局。因?yàn)槿酥位芾韱螐恼黧w著眼而忽視市場(chǎng)與社會(huì)主體的能動(dòng)性與地位作用，當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境以及體制結(jié)構(gòu)的變化，整個(gè)管理過(guò)程碰到利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜化帶來(lái)的需要多元主體共同參與才能有效化解的諸多治理難題時(shí)就會(huì)陷入險(xiǎn)境。在法治化治理下，主體間關(guān)系逐漸為法律所定性與規(guī)范化，各司其職，各盡其能，各治理主體以法律作為一種正當(dāng)權(quán)益保護(hù)工具調(diào)節(jié)、改善人與人、人與物、人與社會(huì)之間的關(guān)系。雖然這會(huì)提升問(wèn)題處理程序的復(fù)雜性，但是這一問(wèn)題的化解即是一種法治秩序、規(guī)則與共識(shí)的建構(gòu)，這種秩序、規(guī)則、共識(shí)一旦達(dá)成，整個(gè)社會(huì)容易進(jìn)入一種持續(xù)和諧發(fā)展的治理狀態(tài)。

二是法治化治理特別強(qiáng)調(diào)合法性，注重行為柔性化與方式多樣化，有利于降低治理成本。這一治理以法律法規(guī)為行為準(zhǔn)繩，增強(qiáng)了治理行為的柔化與平和特性。而柔性化與具有合法性的治理行為能拉近利益相關(guān)者之間的距離，培養(yǎng)和氣的氛圍，有利于進(jìn)一步化解相互間的沖突與對(duì)抗，甚至在一定程度上沖突與矛盾會(huì)在法律確定的范圍內(nèi)不攻自破。現(xiàn)實(shí)生活中存在許多形式的不和諧因素，如政府與人民之間的緊張關(guān)系是一個(gè)典型的例子，實(shí)際上在很大程度上對(duì)政府治理行為不滿并不是因?yàn)槭聦?shí)本身，而往往是由于為了達(dá)到目的而采取的行為方式。換句話說(shuō)，當(dāng)面對(duì)問(wèn)題與困難需要治理時(shí)，通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩?、為民著想的心理預(yù)設(shè)等具有較大包容性的方式讓人民廣泛參與，從而獲得民眾的理解與支持，才是解決問(wèn)題的有效選擇方式。此外，在選擇治理方式時(shí)，法治化治理不拘泥于傳統(tǒng)管理方式，注重多樣性，如法律引導(dǎo)、法治參與、情感認(rèn)同、協(xié)作共商、第三方介入等，能為問(wèn)題的化解注入新鮮血液與活力。尤其是當(dāng)面對(duì)國(guó)家管理體制自身所帶來(lái)的管理失序、失信、失衡進(jìn)一步加劇等復(fù)雜性問(wèn)題時(shí)，更要抓住一切有利因素，創(chuàng)造一切有利機(jī)會(huì)，采取一切有利于危機(jī)化解的法律化、制度化途徑與方法降低治理成本、提升治理能力。

三是法治化治理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)利益在法律框架內(nèi)和諧與多向度發(fā)展，有利于增進(jìn)治理福利。經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展中產(chǎn)生的問(wèn)題實(shí)質(zhì)上就是各治理主體間利益關(guān)系失衡的重要體現(xiàn)，治理問(wèn)題歸根結(jié)底就是如何實(shí)現(xiàn)各主體自身利益的和諧達(dá)成與多向度發(fā)展問(wèn)題。與人治化管理相比，法治化治理在目標(biāo)設(shè)計(jì)上有相當(dāng)提升與擴(kuò)展，更加注重反映憲法與法律賦予公民的合法權(quán)益，也更能體現(xiàn)民情、民意、民愿，推進(jìn)了治理理論目標(biāo)向?qū)嵺`目標(biāo)的跨越，即治理目標(biāo)價(jià)值在由理論設(shè)計(jì)到實(shí)踐轉(zhuǎn)換中得以真正體現(xiàn)。從一定程度上看，法治化治理抓住了目標(biāo)利益問(wèn)題的關(guān)鍵，這就是目標(biāo)利益是政府與全社會(huì)各階層、各群體、各組織在多樣利益發(fā)展上，通過(guò)法律途徑而非權(quán)力途徑達(dá)成的所謂共識(shí)或者實(shí)現(xiàn)的所謂共贏。用一句話概括，這就是要讓治理改革發(fā)展的成果更多更公平惠及全體人民，而不是少部分群體，尤其是打破既得利益藩籬與格局，這是法治化治理體現(xiàn)的社會(huì)本位、人本性等多樣目標(biāo)價(jià)值所在。不管是在制度設(shè)計(jì)、組織設(shè)計(jì)上，還是目標(biāo)設(shè)計(jì)與價(jià)值設(shè)計(jì)上，它都更符合現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)的要求，是對(duì)管理領(lǐng)域的一次重要變革。

從以上幾點(diǎn)可以看出，法治化治理相比于人治化管理具有相當(dāng)優(yōu)勢(shì)，它本身就是一種國(guó)家治理先進(jìn)性與能力優(yōu)越性的最好體現(xiàn)，因?yàn)樗癸@了現(xiàn)代國(guó)家的特性與價(jià)值，也更強(qiáng)調(diào)法治性治理能力建構(gòu)的重要性。特別是從現(xiàn)代性角度看，現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代政府、現(xiàn)代社會(huì)集中體現(xiàn)了法治性特征，即建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代政府、現(xiàn)代社會(huì)更為關(guān)鍵的是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)。這就為不斷推進(jìn)治理變革與治理能力建構(gòu)以化解管理困境指明了方向，這一方向就是推進(jìn)國(guó)家治理法治化進(jìn)程，以及提升運(yùn)用法治思維、法治方式、法治目標(biāo)治國(guó)理政的法治性能力。這是黨中央近些年來(lái)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的重大戰(zhàn)略改革，也是我國(guó)這樣一個(gè)民主法治傳統(tǒng)薄弱的國(guó)家快速進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)必須克服的難題，因?yàn)樗菍?duì)傳統(tǒng)體制進(jìn)行改革，必然遇到重重障礙，但是，突破這些障礙也就成功了一半。

三、在法治化治理改革中建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家治理能力的治道思考

當(dāng)前，法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路，法治化治理改革也是其必然選擇，這已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。在這一法治化戰(zhàn)略背景下，更要以法治化治理改革推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理能力建構(gòu)，兩者是相互促進(jìn)、內(nèi)在統(tǒng)一的。也就是說(shuō)，要努力提升國(guó)家治理能力的法治性水平，它是增強(qiáng)治國(guó)理政能力的內(nèi)在要求。同時(shí)，更為重要的是，這也成為全面深化改革步入攻堅(jiān)期、深水區(qū)以及經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)形勢(shì)下，深化解決中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)存在的種種問(wèn)題的最具說(shuō)服力與治理力的關(guān)鍵一招，是國(guó)家長(zhǎng)治久安與社會(huì)和諧的法治精神、法治秩序所在。如何推進(jìn)這一法治性國(guó)家治理能力建構(gòu)，可以從以下三個(gè)遞進(jìn)層次方面入手:

(一)健全法制體系與培養(yǎng)法治精神，是建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家法治性治理能力的首要突破口

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家加強(qiáng)了法制建設(shè)力度，依法治國(guó)也成為我們黨執(zhí)政、治國(guó)的基本方略。在憲法制訂與修訂的基礎(chǔ)上許多法律法規(guī)陸續(xù)出爐，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)與發(fā)展的變革進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，法制建設(shè)邁開(kāi)了第一步。雖然在法律制度建設(shè)方面產(chǎn)生了一定數(shù)量的法律，但是從法律精神角度看，我國(guó)法律制度的建設(shè)比較粗糙，“趕鴨子上場(chǎng)”，法治精神在“為了適時(shí)法律的制訂而制訂”過(guò)程中難以充分體現(xiàn)。尤其是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家法律的形成與變更進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn):法律最重要的是在于法治精神的養(yǎng)成，即法律形成、內(nèi)容的變化是對(duì)法治精神的強(qiáng)化與固化而非削弱法律的權(quán)威。否則，容易導(dǎo)致法制建設(shè)大刀闊斧的進(jìn)行，而法治精神、法治意識(shí)與法治情懷難以形成。我國(guó)是一個(gè)民主法治傳統(tǒng)相對(duì)缺乏的國(guó)家，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)人治國(guó)家與社會(huì)向現(xiàn)代法治國(guó)家與社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，尤其在國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境復(fù)雜多變情勢(shì)下，要在較短時(shí)間內(nèi)完成這一轉(zhuǎn)型，也需要一個(gè)過(guò)渡時(shí)期。

在這一時(shí)期必須對(duì)法律進(jìn)行充分醞釀與檢視，將一些成功的經(jīng)驗(yàn)做法上升為法律層面，在這個(gè)方面，主要是處理好黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系，政策治國(guó)超出界線就更具有人治性，相反法律治國(guó)覆蓋廣泛就更具有法治性。政策與法律是調(diào)整社會(huì)秩序、社會(huì)關(guān)系的兩種不同方式，兩者各有優(yōu)勢(shì)，從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，許多法律是由政策的推進(jìn)上升而來(lái)，即政策先行，法律附隨。在過(guò)渡時(shí)期，這一方式符合中國(guó)特殊國(guó)情，有利于在多樣變化、復(fù)雜交織的社會(huì)環(huán)境下推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。因?yàn)檎呦啾容^于法律而言，具有較大的靈活性，如改革開(kāi)放政策、經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策等，但也正是這一點(diǎn)會(huì)使政策治國(guó)表現(xiàn)出相應(yīng)的人治性，所以，當(dāng)條件成熟、時(shí)機(jī)出現(xiàn)時(shí)，尤其是當(dāng)改革由“摸著石頭過(guò)河的淺水區(qū)”向“難以試探的深水區(qū)”轉(zhuǎn)變時(shí)，必須推進(jìn)政策治國(guó)向法律治國(guó)轉(zhuǎn)變，以減少不確定性帶來(lái)的危險(xiǎn)。這個(gè)轉(zhuǎn)變最關(guān)鍵的任務(wù)就是法律制度的健全與法治精神的養(yǎng)成，只有這樣才能為法治思維、法治方式的運(yùn)用打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，從而提升治國(guó)理政的能力。其實(shí)，當(dāng)黨和國(guó)家的政策上升為國(guó)家法律，由法律定型化，執(zhí)行國(guó)家法律也就是執(zhí)行政策本身，而且能擴(kuò)大政策普遍性、增強(qiáng)政策適應(yīng)性、強(qiáng)化政策權(quán)威性。

(二)培育多元治理主體依法依章辦事的意識(shí)與能力，是建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家法治性治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

受幾千年封建官僚思想的影響，公民單獨(dú)性或者孤立分散性的存在特征，尤其是對(duì)權(quán)力的依賴心理仍未有實(shí)質(zhì)性改變。民主、法制在尚未扎根、深入人心并作為主要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)與做人做事原則時(shí)，支撐整個(gè)社會(huì)發(fā)揮作用的仍是人與人之間的由遠(yuǎn)及近的情理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與人治化情結(jié)。因此，建構(gòu)國(guó)家法治性治理能力，尤其是提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平，在賦予多元主體法律權(quán)利及平等機(jī)會(huì)的同時(shí)，關(guān)鍵是在完善法律制度基礎(chǔ)上培養(yǎng)依法辦事、依照制度辦事的意識(shí)與能力，并以此推進(jìn)國(guó)家與社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，通過(guò)民主化、法治化、制度化途經(jīng)解決各種矛盾與沖突問(wèn)題。

從一定意義上說(shuō)，國(guó)家治理能力是一個(gè)國(guó)家法律制度的優(yōu)越性、執(zhí)政力的體現(xiàn)，但是，只有當(dāng)多元治理主體法治理念與制度意識(shí)逐漸提升，國(guó)家治理能力法治性與現(xiàn)代化水平才能提升與彰顯。如何提升這一意識(shí)與能力，一方面對(duì)市場(chǎng)社會(huì)主體來(lái)講，還是要加大宣傳、引導(dǎo)與教育力度，通過(guò)正反兩方面的案例促使社會(huì)公民提升對(duì)國(guó)家與政治的認(rèn)識(shí)，尤其是對(duì)自身行為跳出私領(lǐng)域而影響公領(lǐng)域而必須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的認(rèn)同與理解。在深化市場(chǎng)化改革以釋放市場(chǎng)社會(huì)活力與動(dòng)力的過(guò)程中，更要促使市場(chǎng)社會(huì)主體遵行市場(chǎng)規(guī)律、社會(huì)規(guī)則、守法經(jīng)營(yíng)，不斷完善市場(chǎng)社會(huì)法治秩序。另一方面對(duì)政府主體來(lái)講，政府要以身作則，在憲法與法律范圍內(nèi)行使權(quán)力，堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，主動(dòng)將不屬于法律規(guī)定范圍的事務(wù)交由市場(chǎng)社會(huì)主體打理。政府做好宏觀調(diào)控與監(jiān)督事宜，不斷營(yíng)造公民理性參與公共事務(wù)治理的意識(shí)與能力的政治環(huán)境，加快推動(dòng)動(dòng)員式參與治理、服從式參與治理向主動(dòng)自覺(jué)式參與治理轉(zhuǎn)變。尤其是要加強(qiáng)責(zé)任機(jī)制的建設(shè)，對(duì)相應(yīng)違法行為給予懲處，增強(qiáng)治理行為的法治性與責(zé)任性意識(shí)，從而保障憲法與法律的權(quán)威，推進(jìn)全面依法治國(guó)。

(三)打造政府與市場(chǎng)社會(huì)主體依法協(xié)同共治格局，是建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家法治性治理能力的質(zhì)的飛躍

在法制建設(shè)逐步完善、法治精神大力培養(yǎng)的同時(shí)，努力踐行依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政、依法參政的精神品質(zhì)迫在眉睫。這不僅對(duì)政府而言至關(guān)重要，而且對(duì)市場(chǎng)社會(huì)主體同樣至關(guān)重要，尤其對(duì)提升協(xié)同治理能力的法治性水平尤為重要。著名學(xué)者燕繼榮指出:“‘政府治理’是善治理論的1．0版本，‘社會(huì)治理’是善治理論的2．0版本，而‘協(xié)同治理’是善治理論的3．0版本，并強(qiáng)調(diào)‘協(xié)同治理’是善治思考的終點(diǎn)、未來(lái)治理選擇的目標(biāo)?！保?］“所謂協(xié)同治理，是指在公共管理活動(dòng)中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等社會(huì)多元要素在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與信息技術(shù)的支持下，相互協(xié)調(diào)，合作治理公共事務(wù)，以追求最大化的管理效能，最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的。”［7］或者說(shuō)，“為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門(私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人)等多元合法治理主體在一個(gè)既定的范圍內(nèi)，運(yùn)用公威、協(xié)同規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式，共同合作，共同管理公共事務(wù)的諸多方式的總和?！保?］它體現(xiàn)了政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者在國(guó)家治理中的地位與作用，即“政府歸位與定位釋放市場(chǎng)活力與動(dòng)力，良性發(fā)展的市場(chǎng)培育自治社會(huì)，社會(huì)自治又推進(jìn)政府權(quán)力逐步回歸社會(huì)”［9］。這是協(xié)同共治格局優(yōu)勢(shì)的最好體現(xiàn)，是增強(qiáng)國(guó)家治理能力的關(guān)鍵一招。

因此，在日益復(fù)雜多變的社會(huì)背景下，建構(gòu)國(guó)家治理能力，尤其是提升這種能力的法治性水平，最為重要的是發(fā)揮多元主體依法協(xié)同治理的優(yōu)勢(shì)。這就是要打破傳統(tǒng)“強(qiáng)政府－弱市場(chǎng)－缺社會(huì)”的管理格局，建立一種“小而強(qiáng)政府－真而實(shí)市場(chǎng)－大而好社會(huì)”的協(xié)同共治格局。對(duì)政府而言，“我們面對(duì)的不是‘國(guó)家的逐漸消亡’，相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無(wú)力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導(dǎo)從而把‘實(shí)干’讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府”［10］。這突出的表現(xiàn)是將政府越位的歸位、政府占位的退位、政府缺位的補(bǔ)位、政府錯(cuò)位的定位，政府主要是做好宏觀調(diào)控、市場(chǎng)社會(huì)秩序的維護(hù)工作;尤其是要推進(jìn)行政審批制度改革、加強(qiáng)事中與事后監(jiān)督管理、制定政府權(quán)力清單與責(zé)任清單，為市場(chǎng)社會(huì)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，這些都是下一階段政府能力的重要改革方向。

對(duì)市場(chǎng)而言，主要是按照黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的精神推進(jìn)與強(qiáng)化市場(chǎng)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革的實(shí)質(zhì)性突破。這是因?yàn)殡m然黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，但是經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展尤其是近十年來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)不但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，甚至反而有所倒退。因此，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理改革，提升國(guó)家治理能力法治性水平，市場(chǎng)治理是其重要一環(huán)，正如李克強(qiáng)總理所說(shuō)，它是解決中國(guó)體制性弊病的關(guān)鍵一招，也是重要突破口。具體看，要“加快形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，著力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率與公平性”［2］11－13。尤其要減少市場(chǎng)對(duì)行政化、權(quán)力化的依附性和青睞度，推進(jìn)市場(chǎng)各主體按法治規(guī)則而非按人治規(guī)則開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng);減少乃至消除市場(chǎng)運(yùn)行壁壘，打破各行業(yè)各自為陣的地域封閉性與分割性格局;剔除人們一直詬病的壟斷毒瘤，為中小型民營(yíng)企業(yè)成長(zhǎng)與民間資本流動(dòng)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境。

此外，“國(guó)家與社會(huì)建設(shè)的根本目標(biāo)，是讓社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，發(fā)揮社會(huì)機(jī)制在社會(huì)自主治理、社會(huì)民生建設(shè)和社會(huì)管理等重要領(lǐng)域的基礎(chǔ)作用”［11］。況且，“治理和善治的本質(zhì)特征也是公民社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的獨(dú)立管理或與政府的合作管理，善治需要公民社會(huì)的發(fā)展，沒(méi)有健全的公民社會(huì)，不可能有善治;反之，公民社會(huì)的發(fā)展必然直接地或間接地要影響治理的變遷”［12］。因此，在法治化戰(zhàn)略視閾下不斷推進(jìn)協(xié)同治理進(jìn)程，建構(gòu)法治性綜合治理能力，必然要有一定數(shù)量的健康成長(zhǎng)的社會(huì)組織為依托，尤其是社會(huì)主體依法廣泛參與治理。這其中最為關(guān)鍵的是在非政府組織成立、登記管理、運(yùn)轉(zhuǎn)、政策扶持、渠道拓寬、政府購(gòu)買以及社會(huì)監(jiān)管等方面有所突破。特別是政府在促進(jìn)公民社會(huì)培育與發(fā)展進(jìn)程中要擴(kuò)大社會(huì)組織的獨(dú)立性、自主性，增強(qiáng)其活力與動(dòng)力，要加強(qiáng)引導(dǎo)與培養(yǎng)“大而好的社會(huì)”依照法律制度、市場(chǎng)規(guī)則參與社會(huì)事務(wù)與經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)治理活動(dòng)的意識(shí)與能力。

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責(zé)任編輯:胡曉

作者簡(jiǎn)介:劉濤(1984－)，男，江西吉安人，主要研究方向?yàn)轳R克思主義中國(guó)化、文明發(fā)展與國(guó)家治理現(xiàn)代化。

收稿日期:2015－06－20

文章編號(hào):1004－941(2015)05－0070－06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

中圖分類號(hào):D902