趙步逵

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院 治安系，天津300382）

公安派出所消防工作歷史沿革及啟示

趙步逵

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院 治安系，天津300382）

【摘要】自西漢以來消防工作就是治安機(jī)構(gòu)的職責(zé)。近代消防警察創(chuàng)立之初就是國家治安行政力量的重要組成部分。新中國成立以后的派出所消防工作可分為五個(gè)發(fā)展階段：初創(chuàng)階段（1949年—1965年）、停滯階段（1966年—977年）、恢復(fù)發(fā)展階段（1978年—1997年）、規(guī)范發(fā)展階段（1998年—2007年）、有法可依新時(shí)期（2008年至今）。當(dāng)代派出所是第三級消防監(jiān)督管理工作的主體，派出所消防工作又是公安工作中雙重體制管理的一項(xiàng)工作，研究派出所消防工作的歷史發(fā)展對當(dāng)前改革創(chuàng)新消防監(jiān)督工作有啟示意義。

【關(guān)鍵詞】治安管理；消防監(jiān)督；派出所消防工作；歷史沿革

近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的逐步加快，城鄉(xiāng)社區(qū)消防安全形勢日趨嚴(yán)峻。派出所是第三級消防監(jiān)督管理工作的主體。2011年—2013年，全國派出所列管單位（場所）平均火災(zāi)發(fā)生的起數(shù)和死亡人數(shù)分別占全國火災(zāi)的 92.6%和92.5%。①依據(jù)《中國消防年鑒》公布數(shù)據(jù)：2011年全國發(fā)生火災(zāi)125417起，死亡1108人，派出所列管單位（場所）發(fā)生火災(zāi)115991起，死亡1011人；2012年全國發(fā)生火災(zāi)152157起，死亡1028人，派出所列管單位（場所）發(fā)生火災(zāi)139106起，死亡947人；2013年全國發(fā)生火災(zāi)388821起，死亡2113人，派出所列管單位（場所）發(fā)生火災(zāi)364915起，死亡1989人。2015年初，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，明確提出要深化消防監(jiān)督管理制度改革。派出所消防工作作為公安工作中受雙重體制（現(xiàn)役制和職業(yè)制）領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)工作，當(dāng)前面臨著法律法規(guī)不完善、專業(yè)警力不足、職能機(jī)構(gòu)指導(dǎo)缺位等諸多問題。通過對派出所消防工作歷史沿革的梳理，可以全面了解派出所消防工作的發(fā)展情況，分析派出所消防工作的變化規(guī)律，為改革創(chuàng)新消防監(jiān)督管理工作提供參考。

一、新中國成立以前的消防管理工作

我國古代，自西漢以后消防工作就是治安機(jī)構(gòu)的職責(zé)。從漢代防御和處理水火盜賊等非常事件的“執(zhí)金吾”，到宋代擔(dān)負(fù)防盜和防火任務(wù)的“軍巡鋪”，再到明代管理火禁事宜的城市治安管理部門“五城兵馬指揮司”，各個(gè)朝代負(fù)責(zé)治安的官吏都負(fù)有同火災(zāi)作斗爭的工作職責(zé)。［1］

近代，我國消防警察從無到有逐步建立發(fā)展。清朝光緒二十八年（1902年）七月，清政府將“綠營”等部分清軍和保甲局改編為巡警。同年，第一支消防警察隊(duì)在天津成立。光緒三十年（1904年），清政府成立巡警部，其中警政司下設(shè)“消防隊(duì)總理”。［2］光緒三十五年（1909年）清政府在京師內(nèi)外城巡警總廳的分廳各區(qū)署下設(shè)派出所，派出所從建立之初就是警察機(jī)關(guān)最基層的管理機(jī)構(gòu)。②截止1910年京師內(nèi)外城共有367個(gè)派出所，其中當(dāng)年新建馬路派出所59個(gè)，木板派出所200個(gè)。派出所最初的功能只是守望和休息的場所。

北洋政府（1912—1928年）和國民黨（1928—1949年）統(tǒng)治時(shí)期，消防警察延續(xù)了晚清時(shí)期的警制，歸當(dāng)?shù)鼐鞆d、局（有的稱公安局）管轄。1914年8月29日北洋政府公布了《京師警察廳官制》，規(guī)定京師警察總監(jiān)兼管京師內(nèi)外警察、衛(wèi)生、消防等事項(xiàng)。1929年國民黨政府內(nèi)務(wù)部在《擴(kuò)充消防組織大綱》中規(guī)定，各市縣應(yīng)設(shè)置消防組防范水火災(zāi)害，消防組的管轄歸該市縣公安局。同一時(shí)期，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地和解放區(qū)，人民公安機(jī)關(guān)以民兵為主要成員組建了義務(wù)消防隊(duì)，隊(duì)長和組長由公安局和派出所負(fù)責(zé)人兼任。［3］

綜上所述，新中國成立以前，我國火災(zāi)的防控工作始終由治安機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)。近代消防警察創(chuàng)立之初就是國家治安行政力量的重要組成部分。這種治安和消防一體化的消防管理機(jī)制對我國消防工作的發(fā)展有著深遠(yuǎn)影響。

二、新中國成立以后的派出所消防工作

（一）初創(chuàng)階段（1949年—1965年）

新中國成立初期，我國從新民主主義向社會主義過渡，國民經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)發(fā)展。在此階段，公安工作從維護(hù)社會政治穩(wěn)定逐漸轉(zhuǎn)向以戶口管理為中心，派出所在黨政雙重領(lǐng)導(dǎo)下“以條為主”展開工作，①1962年11月公安部《公安派出所工作細(xì)則》（試行草案）規(guī)定：派出所實(shí)行上級公安機(jī)關(guān)和同級黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以上級公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的體制。派出所消防工作機(jī)制逐步完善。

1.消防工作蘊(yùn)含于治安工作之中

1949年4月9日，中央軍委公安部改名為中央人民政府公安部，消防工作由公安部治安行政局負(fù)責(zé)管理。②中央人民政府委員會第三次會議決定將中央軍委公安部改名為中央人民政府公安部，全部消防工作由公安部治安行政局負(fù)責(zé)管理。1951年12月，治安行政局一處設(shè)消防科（六科），1953年5月，治安行政局設(shè)消防處（六處）。1955年11月10日，公安部增設(shè)消防局（十七局），后改為七局，統(tǒng)管全國消防工作。③1958年12月，公安部機(jī)關(guān)調(diào)整，消防局改稱第七局。在此期間，1950年7月至8月公安部首次召開全國治安行政工作會議，羅瑞卿部長首次提出了“防火為主，消火為輔”的消防工作方針。1953年9月，公安部第二次全國民警治安工作會議決議明確了消防工作要貫徹“以防為主，以消為輔”的方針。

2.初步確立消防工作三級管理模式

1957年9月11日，國務(wù)院發(fā)出新中國第一個(gè)消防工作指導(dǎo)性文件《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)消防工作的指示》，要求各地建立健全各級公安機(jī)關(guān)消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)。同年11月29日，國務(wù)院頒布了第一部全國性消防法規(guī)《消防監(jiān)督條例》，確立了公安機(jī)關(guān)在消防監(jiān)督工作中的主體地位。④《消防監(jiān)督條例》第七條規(guī)定：在城市，根據(jù)防火和滅火的需要，由市人民委員會負(fù)責(zé)建立專職消防組織，列入公安機(jī)關(guān)編制，所需消防經(jīng)費(fèi)由市人民委員會預(yù)算開支。1963年9月17日，第二次全國消防工作會議修訂了《關(guān)于城市消防管理工作規(guī)定》，提出了城市公安局、公安分局和派出所三級消防管理工作模式，初步形成了我國消防監(jiān)督管理的縱向管理體系，并沿用至今。

3.明確了派出所消防工作職責(zé)

解放初期，派出所作為市、縣公安局管理治安工作的派出機(jī)關(guān)主要以恢復(fù)社會秩序?yàn)橹行摹?953年9月，公安部第二次全國民警治安工作會議明確提出了加強(qiáng)重點(diǎn)單位和地區(qū)的消防安全管理的要求。⑤公安部聯(lián)合其他部委下發(fā)文件規(guī)定：要求加強(qiáng)對石油、工礦、企業(yè)、基建工地、物資倉庫等重點(diǎn)行業(yè)及重點(diǎn)場所消防安全管理的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化消防組織建設(shè)，開展防火檢查，預(yù)先布置防范，嚴(yán)防火災(zāi)發(fā)生。1954年12月31日，第一屆全國人大常委會第四次會議審議通過的《公安派出所組織條例》明確規(guī)定了派出所十項(xiàng)職權(quán)，職權(quán)中并沒有涉及消防和預(yù)防治安災(zāi)害事故。隨著社會治安秩序逐步好轉(zhuǎn)，60年代初期，派出所逐漸轉(zhuǎn)為以戶口管理為中心。1962 年11月公安部頒布《公安派出所工作細(xì)則》（試行草案）對派出所工作職責(zé)進(jìn)行了重新規(guī)定，明確規(guī)定派出所應(yīng)當(dāng)做好轄區(qū)治安災(zāi)害預(yù)防工作。⑥1962年11月公安部頒布《公安派出所工作細(xì)則》（試行草案）規(guī)定了公安派出所十項(xiàng)職責(zé)，其中第八項(xiàng)：預(yù)防治安災(zāi)害事故。

（二）停滯階段（1966年—1977年）

文革前期，公安機(jī)關(guān)實(shí)行軍事管制，各項(xiàng)工作受到嚴(yán)重挫折。70年代初，隨著全國火災(zāi)形勢日趨嚴(yán)峻，消防工作得到恢復(fù)并開展了多次消防檢查運(yùn)動。

1966年下半年，各級公安消防組織被撤銷，與消防工作有關(guān)的條例和指示不再執(zhí)行。1968年3月，消防局被撤銷，業(yè)務(wù)工作歸公安部治保組負(fù)責(zé)，下設(shè)消防處。⑦1972年10月20日恢復(fù)消防組。1975年1月，公安部核心小組決定撤銷消防組，業(yè)務(wù)合并到治保組，設(shè)立消防處（三處）。1969年3月25日，消防民警由各省軍區(qū)、軍分區(qū)或警備區(qū)代管。⑧1969年3月25日中共中央、中央文革、國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)公安部《關(guān)于征集消防民警問題的報(bào)告》。1973年12月1日，消防隊(duì)伍恢復(fù)由公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。在此期間，全國火災(zāi)形勢日趨嚴(yán)峻，⑨據(jù)統(tǒng)計(jì)，1970年火災(zāi)不到4萬起，1971年7.5萬起，死傷從7800到1.6萬人，直接損失0.9億上升至3億多元。消防工作逐漸得到重視，中央和公安部相繼多次發(fā)出加強(qiáng)防火檢查的通知。⑩1970年12月1日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)的通知》；1971年9月20日，公安部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)同治安災(zāi)害事故做斗爭的通知》；1972年3月27日，公安部發(fā)出《關(guān)于參照執(zhí)行消防規(guī)章條例的通知》；6月19日，公安部發(fā)出《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)部位的防火工作堅(jiān)決制止連續(xù)發(fā)生重大火災(zāi)的通知》；1973年11月10日，公安部發(fā)出《關(guān)于發(fā)動和依靠群眾做好今冬明春防火工作的通知》。

（三）恢復(fù)發(fā)展階段（1978年—1997年）

十一屆三中全會以后，國家工作重心從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，社會形態(tài)發(fā)生了深刻變化。①據(jù)統(tǒng)計(jì)，1984年全國火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失1.6億元，1994年增加到12.4億元。在此階段，公安工作以打擊違法犯罪活動為重心，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為現(xiàn)役體制，派出所消防工作成為雙重體制管理的工作。

1.公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為現(xiàn)役體制

1978年6月，公安部恢復(fù)消防局。1982年6月19日，中央決定組建武裝警察部隊(duì)，將公安消防民警納入武警序列，人員編制轉(zhuǎn)為武警現(xiàn)役編制。②1982年6月19日，中央批準(zhǔn)公安部黨組《關(guān)于人民武裝警察管理體制問題的請示報(bào)告》（中發(fā)［1982］30號文件）。公安機(jī)關(guān)就此擁有了職業(yè)制和現(xiàn)役制兩種體制的消防監(jiān)督管理隊(duì)伍。派出所消防工作也成為公安工作中受雙重體制管理的工作。③1982年6月19日，中央批準(zhǔn)公安部黨組《關(guān)于人民武裝警察管理體制問題的請示報(bào)告》（中發(fā)［1982］30號文件）。

2.派出所消防工作職責(zé)不明

公安工作在此期間重打擊、輕防范。派出所工作以治安管理為中心，以戶口管理為基礎(chǔ)④1989年公安部轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于解決城市公安派出所工作改革中幾個(gè)問題的意見》，明確提出"以治安管理為中心，以戶口管理為基礎(chǔ)"作為派出所的工作方針。，實(shí)行屬地原則“以塊為主”，⑤1988年1月公安部《關(guān)于改革城市公安派出所工作若干問題的意見》（［88］公發(fā)2號文件）派出所要按屬地原則，以塊為主，切實(shí)擔(dān)負(fù)起區(qū)內(nèi)的治安管理任務(wù)?；鶎踊A(chǔ)工作被削弱。［4］1984 年5月11日，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國消防條例》，明確要求各級消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)的消防監(jiān)督員要對分管地區(qū)內(nèi)的單位和居民住宅實(shí)行消防監(jiān)督檢查，⑥《中華人民共和國消防條例》第二十六條規(guī)定：各級消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本條例和政府有關(guān)規(guī)定，對各部門、各單位和居民住宅的消防工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。但沒有明確派出所的消防工作職權(quán)。90年代中期，社會秩序趨于穩(wěn)定，1997年4月公安部召開全國派出所工作會議（即“蘇州會議”），明確提出派出所工作要淡化打擊職能，轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾伟卜婪逗凸芾頌橹匦?，?997年4月公安部召開的全國公安派出所工作會議（即"蘇州會議"），明確提出了"把管理和防范作為派出所的主要任務(wù)，努力建設(shè)發(fā)案少、秩序好、群眾滿意的派出所"。但對派出所消防工作沒有作出明確規(guī)定。

（四）規(guī)范發(fā)展階段（1998年—2007年）

進(jìn)入新世紀(jì)，公安機(jī)關(guān)部門和警種越來越多，為了規(guī)范公安工作的發(fā)展建設(shè)，全國召開了第二十次公安工作會議。⑧2003年11月20日，第二十次全國公安會議在北京召開，下發(fā)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》。派出所進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展新階段，派出所消防工作被明確為協(xié)助性預(yù)防工作，各級消防法律法規(guī)強(qiáng)化了派出所的消防工作職權(quán)。［5］

1.明確派出所消防工作職責(zé)

2002年6月公安部再次召開全國派出所工作會議（即“杭州會議”），明確將派出所工作職責(zé)劃分為直接承擔(dān)的工作和協(xié)助業(yè)務(wù)部門開展的工作，消防工作被確定為協(xié)助預(yù)防性工作。⑨《公安部關(guān)于改革和加強(qiáng)公安派出所工作的決定》（公發(fā)［2002］6號）規(guī)定派出所九項(xiàng)職責(zé)，其中第四項(xiàng)：配合有關(guān)部門預(yù)防火災(zāi)、爆炸、中毒等治安災(zāi)害事故。2007年5月公安部制定了《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》，對派出所工作職責(zé)進(jìn)行了規(guī)范和完善，再次確認(rèn)了派出所應(yīng)參與火災(zāi)等治安災(zāi)害事故的預(yù)防工作。⑩《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》派出所主要職責(zé)第八項(xiàng)：參與火災(zāi)、交通、爆炸、中毒等治安災(zāi)害事故的預(yù)防工作。至此，消防工作在派出所工作職責(zé)體系中的地位得到了確立。

2.派出所消防法制工作逐步完善

1998年4月29日全國人大審議通過了我國第一部消防法《中華人民共和國消防法》，這部消防法中并沒有涉及派出所消防工作。同年，公安部出臺《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第36號），規(guī)定了派出所監(jiān)督檢查的范圍，?《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第36號）第三條規(guī)定：公安派出所應(yīng)當(dāng)對居民住宅區(qū)的管理單位、居民委員會、村民委員會履行消防安全職責(zé)的情況和上級公安機(jī)關(guān)授權(quán)管理的單位進(jìn)行消防監(jiān)督檢查。要求派出所消防監(jiān)督檢查工作中的各類法律文書應(yīng)當(dāng)以主管公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)名義作出。?《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第36號）第二十五條規(guī)定：公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，依照本規(guī)定發(fā)出的各類消防監(jiān)督檢查法律文書和公安行政處罰決定書，應(yīng)當(dāng)以主管公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的名義做出。2004年修訂的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第73號）取消了派出所消防監(jiān)督檢查要以消防機(jī)構(gòu)名義作出的要求，規(guī)定派出所消防監(jiān)督檢查工作可由各地方公安機(jī)關(guān)參照規(guī)定自行作出，?《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第73號）第三十七條規(guī)定：公安派出所實(shí)施消防監(jiān)督檢查的范圍、程序、行政處罰的權(quán)限以及法律文書等，由省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)參照本規(guī)定做出規(guī)定。各省市（自治區(qū)）派出所消防工作也開始了多樣化發(fā)展。

（五）有法可依新時(shí)期（2008年至今）

2008年10月28日，新修訂的《消防法》第一次在法律上明確規(guī)定了派出所消防工作職責(zé)，授權(quán)派出所消防監(jiān)督檢查和消防宣傳教育工作主體資格。2009年4月29日公安部頒布了新修訂的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第107號，后修訂為公安部令第120號）第一次以章節(jié)（第四章）的形式明確規(guī)定了派出所消防監(jiān)督檢查的范圍、程序、內(nèi)容和要求。截至2014年底，全國31個(gè)省市（自治區(qū)）依照新《消防法》全部修訂、頒布了地方性消防法規(guī)，并出臺了各省市（自治區(qū)）公安派出所消防工作管理規(guī)定。至此，我國各級消防法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件都深入細(xì)化了派出所消防工作的職權(quán)規(guī)定。

通過對新中國成立以后派出所消防工作歷史的梳理可以發(fā)現(xiàn)，派出所消防工作隨著我國不同時(shí)期社會的發(fā)展變化呈現(xiàn)出了波浪式前進(jìn)的特點(diǎn)。①將新中國成立以后派出所消防工作劃分為五個(gè)階段，其中第一階段為上升階段，第二階段為下降階段，第三階段為恢復(fù)階段，第四、五階段為上升階段。當(dāng)前我國公安機(jī)關(guān)在派出所規(guī)范化建設(shè)中，將派出所消防工作定義為一項(xiàng)協(xié)助性工作。至此，盡管對派出所消防工作職能的認(rèn)識，還存在公安職業(yè)制和消防現(xiàn)役制的差異，但畢竟納入了法治化的規(guī)范軌道。

三、啟示

縱觀我國派出所消防工作發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)派出所消防工作歷史的延續(xù)性，把握派出所消防工作發(fā)展趨勢。首先，派出所作為公安工作的根基，是維護(hù)社會基層公共安全的根本性力量，派出所的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工作地位決定了派出所依舊是基層消防工作最適合的監(jiān)督管理主體。其次，我國消防工作從開創(chuàng)之初就是治安工作的組成部分，消防工作的公共安全屬性，決定了未來很長一段時(shí)間內(nèi)消防工作（防火監(jiān)督工作）都不應(yīng)脫離公安工作的大環(huán)境。最后，消防工作的社會屬性決定了當(dāng)前深化消防監(jiān)督管理制度改革工作必須要以十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為綱，將消防“管理”轉(zhuǎn)為“治理”，改革職能方式，創(chuàng)新工作方法，形成科學(xué)有效的消防監(jiān)督治理體系。

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【中圖分類號】D631

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1673―2391（2015）10―0049―04

收稿日期：2015-08-21責(zé)任編校：譚明華