留守兒童的社會保障政策問題及對策

劉云涵

（北京理工大學(xué)，北京100081）

隨著時代的發(fā)展和社會的進步，城市化進程逐步加快，農(nóng)村剩余勞動力外出打工人數(shù)顯著增多，隨之而來的留守兒童問題值得關(guān)注。由于父母長期不在身邊，監(jiān)護人有心無力，農(nóng)村教學(xué)條件差，加之農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善等等，造成留守兒童群體中出現(xiàn)不容忽視的問題，如生活問題、教育問題、隔代撫養(yǎng)問題、心理問題，等等，而社會保障問題又是重中之重。社會保障是指以政府為責(zé)任主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，對暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因而發(fā)生生活困難的國民給予物質(zhì)幫助，保障其基本生活的制度。留守兒童是一個特殊的群體，政府應(yīng)建立涵蓋基本生活、照管、教育和醫(yī)療四個領(lǐng)域的農(nóng)村留守兒童社會保障制度，制定相關(guān)的社會保障政策，保證留守兒童健康快樂的成長。

一、留守兒童群體的特征和問題

隨著中國社會政治經(jīng)濟的飛速發(fā)展，越來越多的剩余勞動力進入城市，在廣大農(nóng)村也隨之產(chǎn)生了一個特殊的未成年人群體——農(nóng)村留守兒童。留守的少年兒童大多正處于成長發(fā)育的關(guān)鍵時期，由于得不到應(yīng)有的教育，而且在成長中缺少了父母情感上的關(guān)心和呵護，極易產(chǎn)生認識、價值上的偏離和個性，心理發(fā)展異常，一些人甚至?xí)虼硕呱戏缸锏缆贰?/p>

（一）教育保障匱乏。農(nóng)村留守兒童所面臨的最大問題是教育保障的不足，這也是解決農(nóng)村留守兒童問題的核心。由于父母長期外出打工，直接造成農(nóng)村留守兒童家庭教育的不足，這樣就使學(xué)校教育更為重要。然而農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施相對落后，師資力量較弱，部分農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)積極性不高，對學(xué)習(xí)有很強的抵觸情緒。同時，部分監(jiān)護人的文化水平較低，忽視了對留守兒童學(xué)習(xí)的管教，使之缺乏正確的監(jiān)督指導(dǎo)，致使農(nóng)村留守兒童在學(xué)習(xí)上大多得不到適當(dāng)年齡應(yīng)得的正確教育。[1]50-51

（二）安全保障不足?！吧倌陱妱t國強?！币粋€兒童能否健康快樂地成長，關(guān)系到國家的未來。農(nóng)村留守兒童不能得到父母有效的監(jiān)管，極易產(chǎn)生安全隱患。由于照顧留守兒童的大多數(shù)人為長輩親屬，年齡較大，對留守兒童的照顧力不從心，監(jiān)護能力非常有限，能盡自己最大努力保證留守兒童正常起居生活已實屬不易，而且監(jiān)護人本身也有很多事情要去處理，基本沒有多余的精力和責(zé)任心來照顧他人的孩子。加上農(nóng)村環(huán)境不盡如人意，留守兒童自我保護能力很弱，非常容易受到拐騙、交通事故、溺水、小病拖成大病等人身傷害。

（三）生活保障缺失。生活保障包括物質(zhì)生活保障和精神生活保障。目前，留守兒童的物質(zhì)生活出現(xiàn)兩個極端：一是由于父母長期不在身邊，農(nóng)村留守兒童很少得到父母的關(guān)心和照顧，由于內(nèi)心的愧疚，很多父母都存在一種“補償心理”，即用金錢作為對孩子失去親情的一種物質(zhì)補償，認為金錢可以滿足一切需求，使孩子產(chǎn)生一種扭曲心理，對孩子的成長產(chǎn)生了十分不利的影響。二是由于農(nóng)村留守兒童長期得不到父母的細心照顧，其飲食和衛(wèi)生條件比一般的農(nóng)村兒童更差，這種情況占絕大多數(shù)。同時，親情缺失造成農(nóng)村留守兒童的心理問題更是不容忽視。由于監(jiān)護不力、缺乏父母的關(guān)愛、周圍人照顧的缺乏，同時家長也不能隨時了解、把握孩子的心理、思想變化，這種親情的缺失使孩子變得孤僻、抑郁，感覺到被拋棄，甚至怨恨父母。這些問題嚴(yán)重地影響了孩子心理的健康發(fā)展。

二、留守兒童社會保障政策的現(xiàn)狀

總體看，中國目前各地有關(guān)農(nóng)村留守兒童的政策措施主要包括三個部分：“中央政策法規(guī)”、“地方政策文本”和“典型關(guān)愛模式”。中央政策法規(guī)包括對農(nóng)民工地位與權(quán)益的保護，如《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中對農(nóng)民工合法權(quán)益的維護；未成年人的保護和教育，如2006年《中華人民共和國未成年人保護法》分別從家庭保護、學(xué)校保護、社會保護、司法保護、法律責(zé)任等方面提出了保護未成年人的法律原則和政策措施；以及新《義務(wù)教育法》的頒布實施。地方政策文本中對留守兒童群體關(guān)愛的有很多，且有很多共同的特征，如：都突出強調(diào)了政府責(zé)任，重視學(xué)校的主要作用，呼吁家庭和社會共同參與建立關(guān)愛網(wǎng)絡(luò)等。典型關(guān)愛模式如江蘇洪澤縣老子山的“溫馨家園”，四川青神縣構(gòu)建的以“留守兒童”為中心的學(xué)校、家庭、社會三位一體的教育保護網(wǎng)絡(luò)，湖南瀏陽山田中學(xué)的“親情家庭”模式等。

中央通過頒布法律法規(guī)和政策，為留守兒童社會保障提供了基本方向和制度保障，但是中央有關(guān)留守兒童教育與管理的專門性政策法規(guī)和政策尚未出臺；而地方各地雖然圍繞留守兒童問題制定了一系列政策，但是各地政策實施不平衡，部分省市未制定專門的留守兒童政策，也沒有專門的社會保障政策，同時政策落實不到位，留守兒童信息庫建設(shè)及留守兒童調(diào)研工作是空白。學(xué)校方面，部分學(xué)校特別關(guān)注留守兒童健康成長，制定了促進留守兒童工作的制度，但有些地區(qū)有些學(xué)校仍然缺乏實質(zhì)性進展。

三、留守兒童社會保障政策存在的問題

新中國成立后，我國建立了包括社會救濟、社會保險、社會優(yōu)撫和社會福利的社會保障體系，但是仍然存在諸如給付水平差別過大、覆蓋面窄等問題。留守兒童的社會保障問題顯示出了社會保障政策作為社會保障體系中的主體，仍然有很多需要改進的地方。

（一）制度的缺失。隨著社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)貧富差距越來越明顯。農(nóng)民工在城市從事的一般都是勞動強度大、工作時間長的工作，他們在工作之余根本就沒有時間和精力照顧自己的孩子。農(nóng)民工的工資和福利水平都很低，并且相關(guān)的社會保障、社會福利制度的缺乏，使農(nóng)民工在城市生活十分辛苦。而我國的戶籍制度又把城市市民和農(nóng)村的農(nóng)民從身份上區(qū)別開來，這不僅造成了很多社會上不滿的情緒，而且也造成了很多農(nóng)民工子女享受不到自己的應(yīng)有權(quán)利。

（二）政策的缺陷。城鄉(xiāng)之間的巨大差異造成了農(nóng)民工子女在城市生活成本過高，以農(nóng)民工的工資收入水平很難支撐一個家庭在城市的生活，而其子女上學(xué)問題成為擺在面前一個亟待解決的問題。農(nóng)民工的子女即使排除萬難可以在城市的學(xué)校上學(xué)，高額的費用也讓家長們望而卻步。而城市中那些面向農(nóng)民工子女的學(xué)校大多數(shù)都為民辦，農(nóng)民工子弟學(xué)校因為校舍簡陋，師資力量不足，缺乏有效的管理，教學(xué)質(zhì)量甚至不如一些農(nóng)村的學(xué)校。

（三）立法的缺位。目前，我國還沒有一部針對農(nóng)村留守兒童社會保障方面的法律和法規(guī)。農(nóng)村留守兒童群體在上世紀(jì)80年代中期就產(chǎn)生了，但是一直被政府和社會忽視，由于個別的案例被媒體報道，直到2004年才引起了社會和政府的關(guān)注。從農(nóng)村留守兒童問題的出現(xiàn)到被社會和政府關(guān)注再到問題被提上政府議程大約經(jīng)歷了20年的時間，在這期間，一些問題隨時間積累顯得更加嚴(yán)重，情況更為復(fù)雜，這就造成農(nóng)村留守兒童社會保障政策的制定一拖再拖，也使留守兒童的社會保障問題越來越值得關(guān)注。

四、留守兒童社會保障問題的對策

留守兒童的社會保障政策問題不是一朝一夕可以解決的，我們?nèi)孕鑿牧⒎ā艏贫鹊母母?、相關(guān)組織的配合等方面逐步完善留守兒童的社會保障體系，使留守兒童能充分地享受到自己的社會保障權(quán)利。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)和相應(yīng)的社會保障制度。出臺農(nóng)村留守兒童的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的政策措施與保障措施,使其享有與城市兒童同樣的機會與權(quán)利。在加強農(nóng)村社會保障制度建設(shè)過程中,要考慮到農(nóng)村留守兒童的特殊性,給予其重點照顧。支持鼓勵優(yōu)秀教師與農(nóng)村學(xué)校的交流，建設(shè)相關(guān)寄宿制學(xué)校，引進優(yōu)秀的管理教育機制；大力發(fā)展和建設(shè)農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)中的兒童科室,增加投入,提高農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療水平；發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，努力減小城鄉(xiāng)差距，從根本上解決留守兒童社會保障問題。

（二）改革戶籍制度。要逐步弱化乃至取消與戶籍相聯(lián)系的城鄉(xiāng)隔離的各種制度。政府應(yīng)制訂、實施優(yōu)惠政策和配套措施,使流入城市的農(nóng)民享有與城市居民平等的經(jīng)濟、政治、文化權(quán)利和社會權(quán)益。以戶籍制度改革為中心,逐步打破就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等制度壁壘,徹底打破維系多年的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制。引導(dǎo)農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)間有序流動,并使其與家庭能夠維持正常的生活狀態(tài)。[1]51-52

（三）發(fā)揮社會組織和社區(qū)的作用。政府部門應(yīng)充分引導(dǎo)和發(fā)揮NGO組織的作用,加強協(xié)作,把幫助農(nóng)村留守兒童作為NGO的重要工作內(nèi)容。在條件較好的村鎮(zhèn),可以考慮由基層學(xué)區(qū)和共青團牽頭,聯(lián)合婦聯(lián)、工會、村委會、學(xué)校,共同構(gòu)建農(nóng)村留守少年兒童健康發(fā)展的教育和監(jiān)護體系。社區(qū)還應(yīng)建立留守兒童檔案,跟蹤其成長過程。建議農(nóng)村社區(qū)把關(guān)心留守兒童的健康成長，解決和協(xié)調(diào)成長過程中的具體問題作為工作重點。農(nóng)村社區(qū)還要對個別生活困難的留守兒童及其監(jiān)護人家庭提供必要的生活幫助,為留守兒童創(chuàng)造一個無憂的生活環(huán)境。

（四）充分發(fā)揮家庭保障的功能。建立健全農(nóng)村留守兒童社會保障政策還需要很長時間，在這期間，農(nóng)村留守兒童權(quán)益的保障仍處于不完善或空白狀態(tài)，這就需要充分發(fā)揮家庭保障的功能，來解決農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障的問題。首先，要保障農(nóng)村留守兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，為其以后的成長和發(fā)展做好鋪墊。其次，應(yīng)該盡量避免父母同時外出，如果父母同時外出，在有條件的情況下，應(yīng)該將孩子帶在身邊進行照顧和監(jiān)管。如果沒有條件讓孩子跟在身邊，應(yīng)該將孩子托付給有責(zé)任心和有能力的監(jiān)護人，保證孩子在學(xué)習(xí)和生活上得到很好的照顧。[2]

（五）調(diào)動社會對留守兒童的關(guān)注積極性。政府應(yīng)充分調(diào)動社會積極性，增強對留守兒童的關(guān)注度。通過媒體等各種方式讓人們了解留守兒童和農(nóng)民工的生活現(xiàn)狀，號召愛心人士建立慈善基金，組織相關(guān)的募捐活動，組織優(yōu)秀大學(xué)生進行支教活動等，讓留守兒童感受到社會大家庭對他們的關(guān)愛。

[1]劉欣然.農(nóng)村留守兒童社會保障政策問題淺析[J].勞動保障世界（理論版），2011，（05）.

[2]侯云霞.河北農(nóng)村留守兒童社會保障問題的對策思考-以靈壽縣為例[J].河北農(nóng)業(yè)科學(xué),2009,13（2）：141-142,145.