何鐵軍

(中國政法大學(xué)，北京 100088)

航空事故調(diào)查的法律問題分析

何鐵軍

(中國政法大學(xué)，北京 100088)

摘要：隨著我國民用航空事業(yè)的發(fā)展，健全航空事故調(diào)查機(jī)制，盡量避免航空事故的發(fā)生已成為全社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。從法律角度對(duì)參與航空事故調(diào)查的主體，航空事故調(diào)查報(bào)告應(yīng)否公開以及航空事故調(diào)查報(bào)告的證據(jù)價(jià)值，美國的獨(dú)立調(diào)查機(jī)關(guān)模式等問題進(jìn)行研究，建議成立我國獨(dú)立的航空事故調(diào)查機(jī)關(guān)，對(duì)于完善我國的航空事故調(diào)查法律機(jī)制具有深遠(yuǎn)意義。

關(guān)鍵詞：航空事故調(diào)查報(bào)告；美國國家運(yùn)輸安全委員會(huì)；獨(dú)立調(diào)查機(jī)關(guān)模式

中圖分類號(hào)：DF97

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：志碼：A

文章編號(hào)：編號(hào)：1008-7966(2015)04-0138-03

收稿日期:2015-05-12

作者簡(jiǎn)介：何鐵軍(1973-)，男，黑龍江安達(dá)人，2013級(jí)國際私法學(xué)專業(yè)博士研究生，大慶師范學(xué)院法學(xué)院副教授，從事國際經(jīng)濟(jì)法、國際私法、國際投資法研究。

一、航空事故調(diào)查的界定

航空事故調(diào)查是在航空事故發(fā)生后，由專門機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)專家組成調(diào)查小組對(duì)航空事故發(fā)生的技術(shù)原因進(jìn)行取證、分析和報(bào)告的過程。在國際上，航空事故調(diào)查的法律依據(jù)主要是《國際民用航空公約》和《民用航空器事故和事故征候調(diào)查》(《國際民用航空公約》附件13)。

《國際民用航空公約》(以下簡(jiǎn)稱“《公約》”)規(guī)定：“一締約國的航空器如在另一締約國的領(lǐng)土內(nèi)失事，致有死亡或嚴(yán)重傷害或表明航空器或航行設(shè)施有重大技術(shù)缺陷時(shí)，失事所在地國家應(yīng)在該國法律許可的范圍內(nèi)，依照國際民用航空組織建議的程序，著手調(diào)查失事情形。航空器登記國應(yīng)有機(jī)會(huì)指派觀察員在調(diào)查時(shí)到場(chǎng)，而主持調(diào)查的國家，應(yīng)將關(guān)于此事的報(bào)告及調(diào)查結(jié)果，通知航空器登記國。”據(jù)此，《公約》對(duì)“航空事故”的界定顯然比通常人們所理解的航空事故要寬泛得多，不僅包括航空器的失事(飛行事故或航空地面事故)，也包括航空器飛行實(shí)施過程中發(fā)生的未構(gòu)成飛行事故或航空地面事故但與航空器操作使用有關(guān)，影響或可能影響飛行安全的事件(飛行事故征候)。

《民用航空器事故和事故征候調(diào)查》(以下簡(jiǎn)稱“《附件13》”)進(jìn)一步給“事故”下了定義：“與航空器的運(yùn)轉(zhuǎn)有關(guān)的，發(fā)生在任何人以飛行為目的登機(jī)直到機(jī)上所有人員下機(jī)這段時(shí)間內(nèi)的事情，包括：(a)任何人在飛機(jī)上造成的傷亡，與飛機(jī)任何部件(包括從飛機(jī)上卸下的部件)直接接觸造成的傷亡，或與噴氣直接接觸造成的傷亡。除非這種傷害是由自然原因、受害者自身或他人行為所導(dǎo)致的，或是由于受害者以偷乘飛機(jī)為目的藏于乘客和機(jī)組人員通常不能進(jìn)入的區(qū)域而造成的。(b)嚴(yán)重影響飛機(jī)構(gòu)造強(qiáng)度、性能或飛行特性的飛機(jī)本身的損壞或結(jié)構(gòu)故障，且這種損壞或故障一般需要大修或更換受損組件。除非是由整流罩或附件損壞導(dǎo)致的引擎失靈或受損的情況，或是損壞限于螺旋槳、翼梢、天線、輪胎、制動(dòng)器、減阻裝置、飛機(jī)蒙皮的細(xì)小凹痕或穿刺孔。(c)飛機(jī)失蹤或全無音訊?！?從該定義中我們可以看出，除“事故”(accident)外，《附件13》的規(guī)定還適用于“事件”(incident)，即雖未造成“事故”后果但危及飛機(jī)安全的一切反常情況，從而大大拓寬了《公約》第26條的適用范圍[1]。

二、我國航空事故調(diào)查現(xiàn)狀及實(shí)踐中存在的問題

除國際公約外，我國現(xiàn)行航空事故調(diào)查的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國民用航空法》(以下簡(jiǎn)稱“《民用航空法》”)和《民用航空器事故和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《調(diào)查規(guī)定》”)。前者屬于全國人大常委會(huì)頒布的法律，后者僅是中國民用航空總局發(fā)布的部門規(guī)章，效力層級(jí)較低。由于《民用航空法》的規(guī)定過于原則，只規(guī)定了“民用航空器事故的當(dāng)事人以及有關(guān)人員在接受調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供現(xiàn)場(chǎng)情況和與事故有關(guān)的情節(jié)”和“民用航空器事故調(diào)查的組織和程序，由國務(wù)院規(guī)定”，因而實(shí)踐中航空事故調(diào)查的進(jìn)行主要遵循《調(diào)查規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定。

《調(diào)查規(guī)定》的制定以《附件13》為藍(lán)本，基本實(shí)現(xiàn)了與國際公約的接軌。其立法水平不容否認(rèn)，但在具體規(guī)定和實(shí)際操作中還存在一些問題：

第一，調(diào)查部門不獨(dú)立。根據(jù)《調(diào)查規(guī)定》的規(guī)定，我國航空事故的調(diào)查部門是中國民用航空總局(以下簡(jiǎn)稱“民航總局”)和民航地區(qū)管理局兩級(jí)單位。但在實(shí)踐中，民航局與民航公司之間有千絲萬縷的聯(lián)系，甚至包括領(lǐng)導(dǎo)間互相調(diào)配和使用，事故發(fā)生后，由民航局調(diào)查民航公司，調(diào)查結(jié)論的公正性恐怕會(huì)受到影響和質(zhì)疑。

第二，監(jiān)督機(jī)制缺位。中國政府航空安全監(jiān)管體制為中國民航總局、民航地區(qū)管理局和航空安全監(jiān)管辦公室三級(jí)監(jiān)管：中國民航總局對(duì)全行業(yè)的安全管理主要是制定行業(yè)安全法規(guī)、規(guī)章和安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民用航空活動(dòng)實(shí)施宏觀安全監(jiān)管，組織對(duì)重大航空運(yùn)輸事故的調(diào)查；民航地區(qū)管理局主要職能是對(duì)轄區(qū)內(nèi)民用航空活動(dòng)進(jìn)行安全監(jiān)督管理，組織對(duì)一般航空運(yùn)輸事故、通用航空事故和事故征候的調(diào)查；各航空安全監(jiān)管辦公室是民航地區(qū)管理局派出機(jī)構(gòu)，對(duì)所在區(qū)域內(nèi)的航空運(yùn)行進(jìn)行安全監(jiān)管，根據(jù)管理局授權(quán)查處不安全事件。

第三，沒有專門的事故調(diào)查結(jié)果公布渠道。根據(jù)《調(diào)查規(guī)定》的規(guī)定，民航總局新聞發(fā)言人或者由民航總局指定的人員負(fù)責(zé)事故信息的發(fā)布工作，其他單位和個(gè)人在調(diào)查工作結(jié)束前不得以任何形式發(fā)布或者透露有關(guān)信息。但現(xiàn)有的情況是，互聯(lián)網(wǎng)上廣泛轉(zhuǎn)載的“1997年5月8日深圳空難調(diào)查報(bào)告”是新中國成立以來，發(fā)生的數(shù)十起空難中，唯一的一次在網(wǎng)上曝光的“航空事故調(diào)查報(bào)告”，且至今無人能說清楚這份報(bào)告是通過什么渠道傳播出來的。東方航空公司“11·21”包頭空難迫于受難家屬的壓力，才由國家安監(jiān)總局、監(jiān)察部在國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上公布了事故原因。由于沒有專門的事故調(diào)查結(jié)果公布渠道和具體的負(fù)責(zé)主體，公眾沒有任何途徑能夠很方便地獲得任何一個(gè)事故的調(diào)查報(bào)告，更不知道事故調(diào)查者在調(diào)查時(shí)做了哪些工作，如何確定事故原因，采取了哪些安全措施等，也談不上對(duì)涉及事故各方的監(jiān)督[2]。

三、我國航空事故調(diào)查的法律問題分析及對(duì)策

(一)參與事故調(diào)查的主體

《附件13》和我國的《調(diào)查規(guī)定》都肯定了這樣一個(gè)原則：與事故和事故征候有直接利害關(guān)系的人員不得參加調(diào)查工作。但這里的“直接利害關(guān)系”需要進(jìn)一步明確，航空公司、保險(xiǎn)公司的代表或代理律師可不可以參加航空事故的調(diào)查活動(dòng)呢？ 在解決這些問題之前，我們應(yīng)當(dāng)注意這樣一個(gè)細(xì)節(jié)：《調(diào)查規(guī)定》頒布前，我國的航空事故調(diào)查適用《民用航空器飛行事故調(diào)查規(guī)定》，而后者曾明確規(guī)定“新聞工作者、律師和保險(xiǎn)公司工作人員不得參加事故調(diào)查任何階段的工作或者會(huì)議”，這一項(xiàng)規(guī)定卻在新的《調(diào)查規(guī)定》中被刪除了。那么這種改變是否可以看作是一種默示的許可呢？事實(shí)上，為了調(diào)查清楚事實(shí)一般要做各種高技術(shù)的測(cè)定和驗(yàn)查，為滿足這種需要，航空公司代表通常會(huì)被吸收成為調(diào)查人員。而保險(xiǎn)公司參與事故調(diào)查業(yè)已成為業(yè)內(nèi)不成文的慣例。雖然現(xiàn)行《調(diào)查規(guī)定》中并沒有明文禁止航空公司、保險(xiǎn)公司指派代表參與航空事故調(diào)查，但是他們?nèi)匀粦?yīng)當(dāng)受到“直接利害關(guān)系”的限制。所謂的“直接利害關(guān)系”應(yīng)當(dāng)是廣義上的，其主體不應(yīng)僅指作為自然人的飛行人員和遇難乘客，而且應(yīng)包括作為法人的飛行人員所屬的航空公司，以及在航空事故中負(fù)有潛在賠償責(zé)任的保險(xiǎn)公司。只有將所有可能的利害關(guān)系人均排除在調(diào)查人員之外，才能保證調(diào)查報(bào)告真實(shí)可信、具有說服力。

此外，在實(shí)踐中，航空事故調(diào)查的組成人員往往身兼數(shù)職，社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，如“11·21”包頭空難的事故調(diào)查小組成員即以六部委和地方政府部門的工作人員為主，這種臨時(shí)抽調(diào)的方法會(huì)產(chǎn)生很多弊端。為確保事故調(diào)查的獨(dú)立性，國家應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)空難事故調(diào)查。專門調(diào)查機(jī)構(gòu)的模式不僅能保證事故調(diào)查的公正性，且有利于協(xié)調(diào)管理和事故調(diào)查的系統(tǒng)化。

(二)航空事故調(diào)查報(bào)告應(yīng)否公布

根據(jù)《附件13》對(duì)調(diào)查記錄不準(zhǔn)外泄的規(guī)定，從事調(diào)查的國家不得為調(diào)查以外的目的公布調(diào)查過程中調(diào)查機(jī)構(gòu)所取得的與事故有關(guān)的人員的個(gè)人陳述、他們之間的通信(對(duì)話)記錄、他們各自的醫(yī)療和私人信息、駕駛艙記錄以及(調(diào)查人員)在分析記錄資料時(shí)發(fā)表的見解，除非該國司法機(jī)關(guān)認(rèn)為對(duì)以上記錄公布(的價(jià)值)將超過公布本身可能造成的國際和國內(nèi)的負(fù)面影響[3]。該規(guī)定主要是根據(jù)調(diào)查目的的需要來考慮的，即調(diào)查是為了“向前看”，防止類似事故的再次發(fā)生；而不是“向后看”，查明原因或分清罪咎或責(zé)任。但是，無論如何，保密的目的不是也不應(yīng)當(dāng)是掩蓋事故的具體情況。

通過對(duì)《附件13》和《調(diào)查規(guī)定》的相關(guān)條款進(jìn)行分析，二者所要求保密的內(nèi)容不外乎兩個(gè)方面：有關(guān)個(gè)人隱私的信息和有關(guān)責(zé)任追究的信息，前者本身是受到憲法保護(hù)的，后者則是與航空事故調(diào)查的宗旨相違背的，自然不應(yīng)加以公布。但事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容絕不僅于此。況且，國際社會(huì)也并沒有形成不公布事故調(diào)查報(bào)告的慣例。

航空事故調(diào)查報(bào)告的公布不是能與不能的問題，而是公布范圍界定的問題，在選擇所要公布的信息時(shí)必須處理好調(diào)查目的和公眾知情權(quán)之間的關(guān)系。尤其應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，在因相關(guān)主體的過錯(cuò)行為導(dǎo)致事故發(fā)生的情況下，如果公布事故過程會(huì)違反保密原則，至少也應(yīng)當(dāng)公布事故調(diào)查的結(jié)論。此種安排類似于民事訴訟法的基本原則——不公開審理的案件也必須公開宣判，其作用在于保證調(diào)查的透明度和公正性。

第二，在事故調(diào)查報(bào)告公布的問題上應(yīng)堅(jiān)持國內(nèi)法優(yōu)先適用。根據(jù)《公約》第26條的規(guī)定，事故調(diào)查應(yīng)在調(diào)查國法律許可的范圍內(nèi)，由各國法院依法定程序進(jìn)行，這點(diǎn)也獲得了國際民用航空組織第25屆大會(huì)的肯定。因此，事故調(diào)查部門用所謂的“國際慣例”做擋箭牌來掩蓋其行政不作為不僅不符合法律規(guī)定，且與實(shí)際情況不符。

第三，應(yīng)完善我國的事故調(diào)查對(duì)外公布機(jī)制。國家應(yīng)以立法的形式確定公布調(diào)查報(bào)告的具體主體，不應(yīng)使用“相關(guān)部門”這種模糊的指代方法，而是要落實(shí)到某個(gè)具體的部門或組織上，以免主管機(jī)關(guān)之間相互推諉。在有條件的情況下，可以建立專門的事故調(diào)查公布機(jī)關(guān)，以該機(jī)關(guān)的名義發(fā)布各種事故調(diào)查報(bào)告，使事故調(diào)查報(bào)告的公布更具獨(dú)立性，增加其可信度。

(三)航空事故調(diào)查報(bào)告的證據(jù)價(jià)值

對(duì)于航空事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容可否作為司法證據(jù)使用，《附件13》和《調(diào)查規(guī)定》均沒有具體規(guī)定。在司法實(shí)踐中，不同國家的法院在不同時(shí)期對(duì)此問題也持不同的態(tài)度。美國在早期司法實(shí)踐中事實(shí)上肯定了調(diào)查報(bào)告在民事訴訟中的證據(jù)作用，認(rèn)為證據(jù)報(bào)告中的事實(shí)陳述部分可以作為證據(jù)使用[4]。此外，法院對(duì)調(diào)查人員的證人資格也持肯定態(tài)度，只是在是采用調(diào)查人員的證人證言還是書面證詞的問題上有所分歧，另一分歧的問題是調(diào)查人員是否可以被原告方強(qiáng)迫作證?？傮w上說，美國法院的早期判例更多地考慮了作為受害方的私人原告的利益。但是，立法機(jī)關(guān)對(duì)此問題的價(jià)值取向卻有所不同?！?958年聯(lián)邦航空法案》(the Federal Aviation Act of 1958)規(guī)定，在任何由于事故引起的訴訟中，訴訟當(dāng)事人不應(yīng)當(dāng)采納CAB(當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)航空事故調(diào)查的機(jī)關(guān))對(duì)該事故的報(bào)告作為證據(jù)。隨后的《1974年獨(dú)立安全委員會(huì)法案》(the Independent Safety Board Act of 1974)進(jìn)一步指出，NTSB(現(xiàn)時(shí)負(fù)責(zé)航空事故調(diào)查的機(jī)關(guān))做出的任何事故調(diào)查報(bào)告的任何部分都不應(yīng)當(dāng)作為證據(jù)被采信，也不應(yīng)當(dāng)在任何相關(guān)事故的損害賠償?shù)脑V訟活動(dòng)中作為證據(jù)使用。但由于這種規(guī)定過于絕對(duì)，《聯(lián)邦條例匯編》(the Code of Federal Regulations)對(duì)其作了一些修正。該條例區(qū)分了報(bào)告的事實(shí)部分和事故可能成因的認(rèn)定分析部分，并規(guī)定報(bào)告的事實(shí)部分可以作為證據(jù)使用，但調(diào)查人員對(duì)事故可能成因的認(rèn)定不能作為訴訟中的證據(jù)，且調(diào)查人員在關(guān)于事故成因的問題上應(yīng)拒絕作證。為了更好地符合法律的規(guī)定并滿足實(shí)踐的需要，針對(duì)某一航空事故出具的一個(gè)調(diào)查報(bào)告現(xiàn)已被調(diào)查機(jī)關(guān)分為兩個(gè)獨(dú)立的報(bào)告：一個(gè)是事實(shí)報(bào)告，另一個(gè)是事故可能成因的認(rèn)定報(bào)告。在事實(shí)報(bào)告中僅陳述經(jīng)調(diào)查確定的事故發(fā)生的事實(shí)情況，不涉及調(diào)查人員對(duì)事故發(fā)生原因的認(rèn)定分析[5]。當(dāng)事人可以使用事實(shí)報(bào)告中的內(nèi)容作為訴訟中的證據(jù)，而法律規(guī)定的禁止使用的報(bào)告僅限于事故可能成因的認(rèn)定報(bào)告。

國際上的發(fā)展趨勢(shì)也表明，各國都在一定程度上承認(rèn)調(diào)查報(bào)告中的相關(guān)內(nèi)容是可以作為證據(jù)使用的，只是在具體到哪些內(nèi)容的判定上法官具有較大的自由裁量權(quán)。作為航空業(yè)的新興國家，我國在處理該問題時(shí)必須把握好尺度：一方面，由于航空事故調(diào)查的專業(yè)性和調(diào)查過程的保密性，如果絕對(duì)禁止在舉證時(shí)使用航空事故報(bào)告的內(nèi)容，勢(shì)必難以維護(hù)航空事故受害人的合法權(quán)益；另一方面，由于航空事故調(diào)查的目的并非是追究相關(guān)行為主體的責(zé)任而是吸取教訓(xùn)、預(yù)防事故再次發(fā)生，所以應(yīng)當(dāng)給事故調(diào)查報(bào)告中可以作為證據(jù)使用的部分劃定范圍，以促進(jìn)航空安全與鼓勵(lì)我國航空事業(yè)的發(fā)展，而通過立法方式明確該范圍，更是十分必要的。

四、美國航空事故獨(dú)立調(diào)查機(jī)關(guān)述評(píng)

美國國家運(yùn)輸安全委員會(huì)(National Transportation Safety Board，NTSB)，總部設(shè)在華盛頓，成立于1968年，直屬國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，是美國專門負(fù)責(zé)運(yùn)輸(包括空運(yùn)、海運(yùn)、陸運(yùn))事故調(diào)查的組織機(jī)構(gòu)[6]。其下屬的航空安全局(the Bureau of Aviation Safety)專門負(fù)責(zé)航空事故的調(diào)查。根據(jù)《1974年獨(dú)立安全委員會(huì)法案》，NTSB的職責(zé)是：管理事故報(bào)告；調(diào)查事故并提交包含事實(shí)和事故可能原因的報(bào)告；提出建議預(yù)防類似事故再次發(fā)生；向公眾公布事故調(diào)查報(bào)告；以及進(jìn)行專門的研究以改善航空安全。NTSB的事故調(diào)查工作按照嚴(yán)格、規(guī)范的程序進(jìn)行，調(diào)查工作結(jié)束后，NTSB根據(jù)需要適時(shí)召開事故聽證會(huì)，聽取各方意見和民意民愿，再由NTSB獨(dú)立形成事故調(diào)查報(bào)告[7]。

事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容包括事實(shí)、分析、結(jié)論、可能的事故原因以及建議，對(duì)責(zé)任問題不予涉及。事故調(diào)查報(bào)告由NTSB委員會(huì)討論通過后，即為正式的事故調(diào)查報(bào)告，無須再經(jīng)任何組織審批。NTSB調(diào)查事故時(shí)，主要依靠自己的專門調(diào)查人員，必要時(shí)聘請(qǐng)有關(guān)的專家參加，調(diào)查組不能有任何部門的行政人員。在事故現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查階段，只有事故調(diào)查組的發(fā)言人一個(gè)人有權(quán)對(duì)外發(fā)布消息，由他負(fù)責(zé)向媒體、事故幸存者及傷亡人員家屬通報(bào)事故及事故調(diào)查情況。在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查結(jié)束以后的研究階段，則由NTSB總部通過聽證會(huì)、公布事故調(diào)查報(bào)告、接待和解答等各種咨詢形式對(duì)外發(fā)布消息。該種調(diào)查模式具有獨(dú)立性、公正性、科學(xué)性的優(yōu)點(diǎn)，因而在事故善后工作中起到了不可替代的作用，并且在客觀上緩解了社會(huì)壓力、有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。但是，借鑒并不等于要全盤照抄美國模式，而是必須以有效預(yù)防航空事故的發(fā)生、促進(jìn)航空事業(yè)的發(fā)展為宗旨，根據(jù)我國國情進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和創(chuàng)新，同時(shí)明析航空事故調(diào)查本身并不是固定僵化的，相關(guān)方面的新問題將會(huì)隨著我國事故調(diào)查機(jī)制的改革和社會(huì)的進(jìn)步不斷涌現(xiàn)出來，它們的解決還有賴于我國專家和學(xué)者在未來的進(jìn)一步研究和探討。

總之，我國民用航空事業(yè)剛剛起步，在航空事故調(diào)查方面的經(jīng)驗(yàn)還不充分，且相關(guān)法律規(guī)定較為簡(jiǎn)略。因此，當(dāng)務(wù)之急是理順航空事故調(diào)查中的法律關(guān)系，厘清我國現(xiàn)行事故調(diào)查制度中存在的問題，建立符合我國國情的獨(dú)立航空事故調(diào)查機(jī)關(guān)，逐步完善我國的航空事故調(diào)查法律機(jī)制。

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[4]Roy Tress Atwood: “Admissibility of National Transportation Safety Board Reports in Civil Air Crash Litigation”,53 J.Air L.& Com.469.

[5]Papadakis:“Admissibility of Aircraft Accident Reports: An Update”,18 S.TEX.L.J.519,521.

[6]王居.美國國家運(yùn)輸安全委員會(huì)概況及其在航空事故調(diào)查中的幾個(gè)問題[J].民航經(jīng)濟(jì)與技術(shù),1994,(2).

[7]張宏波.美國事故調(diào)查的理念[J].勞動(dòng)保護(hù),2003,(2).

[責(zé)任編輯:鄭男]