主辦—主任檢察官的制度演進(jìn)邏輯——以職務(wù)犯罪偵查部門辦案組織模式改革為研究視角

■天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院檢察長 王 煜

近期，最高人民檢察院印發(fā) 《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》，決定在全國7個(gè)省份的17個(gè)檢察院，試點(diǎn)開展檢察官辦案責(zé)任制改革，突出檢察官辦案主體地位，實(shí)現(xiàn)檢察官責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。試點(diǎn)院在檢察業(yè)務(wù)部門設(shè)若干主任檢察官，以主任檢察官為基數(shù)組成辦案組織，由主任檢察官擔(dān)任辦案組織負(fù)責(zé)人。在權(quán)限劃分上，改革堅(jiān)持依法、合理放權(quán)與加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一的原則，根據(jù)審查批捕、公訴、職務(wù)犯罪偵查等不同特點(diǎn)和要求，在法律規(guī)定的框架內(nèi)，合理下放權(quán)限，明確相應(yīng)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)檢察官責(zé)權(quán)利相一致。目前試點(diǎn)院主要是在偵監(jiān)、公訴部門推行主任檢察官制度，由于職務(wù)犯罪偵查權(quán)職權(quán)不同于批捕權(quán)和公訴權(quán)，主任檢察官制度在自偵部門的職權(quán)配置和辦案形式等方面或?qū)⒂兴町?。相信隨著試點(diǎn)工作的深入，探索在職務(wù)犯罪偵查部門 （以下簡稱為“自偵部門”，本文僅限指反貪局和反瀆局）建立符合職務(wù)犯罪偵查工作特點(diǎn)和規(guī)律的檢察官辦案責(zé)任制勢必成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點(diǎn)問題。

主辦檢察官制度的改革探索

（一）主辦檢察官制度產(chǎn)生的改革背景

20世紀(jì)90年代末，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，客觀上要求檢察機(jī)關(guān)加大檢察改革力度，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和依法治國要求的檢察工作體制，從制度上保證依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不斷完善具有中國特色社會(huì)主義檢察制度。在此大背景下，北京、上海等省市檢察機(jī)關(guān)率先在公訴部門進(jìn)行了主訴檢察官制度的改革。1999年在試點(diǎn)取得成效的情況下，高檢院決定在全國推行。主訴檢察官制度改革促使了檢察機(jī)關(guān)各部門的改革，自偵部門和其他法律監(jiān)督部門相繼提出了主辦檢察官制度。高檢院對(duì)改革趨勢給予肯定，在2000年印發(fā)的 《檢察改革三年實(shí)施意見》（高檢發(fā) [2000]3號(hào)）提出 “改革檢察官辦案機(jī)制，全面建立主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制。”

（二）主辦檢察官制度實(shí)施的基本模式及改革效果

檢察機(jī)關(guān)自偵部門主辦檢察官辦案責(zé)任制，在某些地方也被稱為主偵檢察官辦案責(zé)任制，是指主辦檢察官經(jīng)檢察長授權(quán)，以其為主體組成辦案組并由主辦檢察官全面負(fù)責(zé)辦案組工作。同時(shí)，由主辦檢察官依法獨(dú)立偵辦職務(wù)犯罪案件，享有一定范圍內(nèi)的辦案自主決定權(quán)并作為直接責(zé)任人對(duì)案件辦理結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的工作責(zé)任制。

改革之初，試點(diǎn)院紛紛出臺(tái)文件，對(duì)主辦檢察官的職權(quán)和責(zé)任，主辦檢察官與檢察長、檢察委員會(huì)以及反貪局長、反瀆職局長的關(guān)系，主辦檢察官的督導(dǎo)、考核、獎(jiǎng)懲等做出明確規(guī)定。部分試點(diǎn)院在改革初期成效顯著，適應(yīng)了反貪偵查工作中辦案組織指揮體制的要求，在突出偵查活動(dòng)統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)指揮的前提下，通過減少層級(jí)，賦予職權(quán)，明確責(zé)任，充分發(fā)揮主辦檢察官及其辦案組的主觀能動(dòng)性，保證辦案質(zhì)量，提高辦案效率。

但經(jīng)過兩年多的試點(diǎn)，主辦檢察官辦案責(zé)任制由于僅停留在個(gè)體責(zé)任制層面，尚未上升到辦案組織整體責(zé)任層面，且受制于法律規(guī)定不明、配套機(jī)制欠缺、人事制度支撐不足、激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)滯后等客觀原因，司法理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)該制度亦反響不一，大多數(shù)試點(diǎn)院認(rèn)為該制度不適合偵查工作的特點(diǎn)，最后又回到了原來的局長、科長建制和三級(jí)審批制，主辦檢察官制度和主訴檢察官一樣名存實(shí)亡。尤其是主辦檢察官制度改革消退得更快，高檢院于2005年9月提出《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》 （高檢發(fā) [2005]17號(hào)）將辦案責(zé)任制改革的范圍限縮為 “繼續(xù)深化主訴檢察官辦案責(zé)任制”，關(guān)于主辦檢察官的提法再未在高檢院改革文件中出現(xiàn)。

主任檢察官制度對(duì)主辦檢察官制度的歷史傳承與辯證揚(yáng)棄

（一）主任檢察官制度對(duì)主辦檢察官制度的歷史傳承

主辦檢察官改革所要解決的核心問題是如何通過司法化改革來建立主辦檢察官辦案責(zé)任制的問題，制度的核心就是強(qiáng)調(diào)自偵工作機(jī)制的去行政化，實(shí)現(xiàn) “位責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一和權(quán)責(zé)的下放”。其制度設(shè)計(jì)的目的在于以下3點(diǎn)：改革過去那種層層行政化審批、表面上誰都負(fù)責(zé)實(shí)際上誰又都不負(fù)責(zé)的偵查運(yùn)行機(jī)制，通過建立明確的司法責(zé)任制，增強(qiáng)辦案人員責(zé)任心；通過創(chuàng)造公平合理的競爭氛圍，在系統(tǒng)內(nèi)選任主辦檢察官，對(duì)其放權(quán)加責(zé)益利，調(diào)動(dòng)偵查人員的辦案積極性；通過部分放權(quán)造就一批高素質(zhì)的專家型、精英型檢察官，帶動(dòng)偵查隊(duì)伍整體建設(shè)，推動(dòng)偵查工作高效地良性運(yùn)轉(zhuǎn)。主辦檢察官制度體現(xiàn)親歷性、獨(dú)立性等檢察活動(dòng)的部分司法特征，同時(shí)也契合國際上職務(wù)犯罪偵查辦案機(jī)制改革的趨勢：當(dāng)今各國職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)在組織上，紛紛實(shí)行以偵查人員為主體的偵查隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。在偵查人事制度上，各國都建立了偵查人員選拔、培訓(xùn)、考核、晉升、獎(jiǎng)懲等一系列制度，使偵查隊(duì)伍的管理更加規(guī)范化、法制化和專業(yè)化。大陸法系不少國家已經(jīng)比較普遍地實(shí)行了獨(dú)立檢察官制度，偵查業(yè)務(wù)管理呈扁平化模式，實(shí)現(xiàn)適度司法化。為保障檢察官的獨(dú)立辦案權(quán)，大陸法系國家近年來多通過強(qiáng)化對(duì)檢察一體化的制約機(jī)制、輔以檢察人員分類管理制度，淡化行政因素對(duì)檢察官獨(dú)立辦案的影響；而英美法系的檢察官的獨(dú)立性更強(qiáng)，并廣泛的自由裁量權(quán)。因此，借鑒和吸收國外檢察機(jī)關(guān)偵查運(yùn)行中的合理成分，結(jié)合我國實(shí)際，實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制，既符合國際慣例，也符合國際檢察機(jī)關(guān)偵查機(jī)制改革和發(fā)展方向，具有強(qiáng)大的制度生命力。因此，自2007年起，在總結(jié)分析主辦檢察官制度經(jīng)驗(yàn)及不足的基礎(chǔ)上，北京、上海、湖北等地先后開始探索和試行主任檢察官制度并于2014年被高檢院作為試點(diǎn)推行。主任檢察官制度體現(xiàn)出對(duì)主辦檢察官制度的歷史傳承：自偵部門的主任檢察官辦案責(zé)任制是一項(xiàng)由檢察長授權(quán)，在反貪、反瀆局局長和副局長的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)偵查工作需要，以主辦檢察官為案件辦理的直接責(zé)任人，全權(quán)決定職務(wù)犯罪偵查職責(zé)范圍內(nèi)事項(xiàng)的辦案制度。主任檢察官應(yīng)實(shí)行員額制，設(shè)置數(shù)量根據(jù)所在檢察院辦案數(shù)量和檢察官隊(duì)伍實(shí)際情況等因素確定。上級(jí)院可大致規(guī)定基層院主任檢察官的比例幅度，基層院根據(jù)各自的實(shí)際確定本院主任檢察官數(shù)量；按照本人申請(qǐng)、政工部門綜合考評(píng)、報(bào)院黨組決定等規(guī)定程序任免。

（二）主任檢察官制度對(duì)主辦檢察官制度的辯證揚(yáng)棄

高檢院在 《“十二五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中指出，要研究制定辦案組織建設(shè)規(guī)定，探索建立權(quán)責(zé)明確、協(xié)作緊密、制約有力、運(yùn)行高效的辦案組織模式。從最初的三級(jí)審批制到主訴檢察官制度、主辦檢察官制度再到主任檢察官制度都體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)對(duì)以檢察官為主體的相對(duì)獨(dú)立辦案組織的改革探索。主任檢察官制度與主辦檢察制度最大的不同，在于“決定權(quán)的有限下放”，主任檢察官在檢察長授權(quán)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)指揮、協(xié)調(diào)所管辦案組內(nèi)檢察官開展偵查活動(dòng)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)辦案、組織案件討論、決定組內(nèi)其他檢察官偵辦事項(xiàng)的處理等。主任檢察官對(duì)主辦案件的相應(yīng)偵查事項(xiàng)行使決定權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)辦案責(zé)任。當(dāng)然，檢察長對(duì)主任檢察官的放權(quán)僅是程序上和具體偵查事項(xiàng)上的權(quán)利，對(duì)涉及當(dāng)事人人身自由的實(shí)體上權(quán)利仍由局長和檢察長審核審批；同時(shí)，主任檢察官統(tǒng)一了主訴和主辦檢察官的老式稱謂。實(shí)行主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制是辦案制度的一項(xiàng)改革，也是辦案部門內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制的調(diào)整。

主任檢察官制度的法理探微與邏輯演進(jìn)

（一）主任檢察官制度的法理探微

1.主任檢察官制度要堅(jiān)持適度司法化改革方向

2013年5月，高檢院在 《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檢察隊(duì)伍建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建符合執(zhí)法辦案專業(yè)要求的組織機(jī)構(gòu)體系和辦案組織模式，促進(jìn)檢察人員專業(yè)化、檢察官專業(yè)化和檢察執(zhí)法辦案組織專業(yè)化。主辦檢察官制度改革目的之一就是賦予辦案檢察官一定或相對(duì)的獨(dú)立決定權(quán)以保障檢察官的主體地位并承擔(dān)相應(yīng)的辦案責(zé)任，實(shí)現(xiàn)辦案組織的適度司法化。建立 “主辦檢察官+其他檢察官、檢察輔助人員”的主辦檢察官辦案組或主任檢察官辦公室，由主任檢察官主持工作，原則上只接受檢委會(huì)、檢察長、主管檢察長的領(lǐng)導(dǎo)。改革可以有效提高主任檢察官辦案的積極性、主動(dòng)性、責(zé)任心，對(duì)所承辦案件做到親歷親為、自主判斷，獨(dú)立擔(dān)責(zé)。

2.主辦檢察官改革要在檢察獨(dú)立和檢察一體之間實(shí)現(xiàn)平衡

主辦檢察官改革的關(guān)鍵就是如何在檢察獨(dú)立和檢察一體之間找到平衡點(diǎn)。無論何種責(zé)任制改革， “堅(jiān)持憲法和法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)和檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作的領(lǐng)導(dǎo)體制”這一檢察一體化原則是必須固守的。檢察權(quán)的內(nèi)部獨(dú)立，是指檢察官的個(gè)體獨(dú)立性，它要受到 “檢察一體制”的限制，不同于 “除了法律沒有上司”的法官獨(dú)立。當(dāng)前，從保障主任檢察官辦案相對(duì)獨(dú)立性的考慮，筆者認(rèn)為還是應(yīng)在堅(jiān)持檢察一體化的前提下繼續(xù)深化 “放權(quán)”改革，進(jìn)一步探索 “扁平化”改革，減少中間層級(jí)，簡化辦案流程，提高辦案工作流轉(zhuǎn)速度和運(yùn)行效率。在簡政放權(quán)和落實(shí)待遇的同時(shí)，主任檢察官要對(duì)自己決定事項(xiàng)如案件事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤及做出的決定承擔(dān)責(zé)任。

（二）主任檢察官制度的邏輯演進(jìn)

1.依法界定自偵部門主任檢察官在執(zhí)法辦案中的職責(zé)權(quán)限

要依法劃分自偵部門主任檢察官、部門負(fù)責(zé)人、檢察長及檢委會(huì)在執(zhí)法辦案中的職責(zé)權(quán)限。除法律規(guī)定必須由檢察長或檢委會(huì)行使的職權(quán)外，其他案件處理決定可以由主任檢察官負(fù)責(zé)的辦案組織獨(dú)立作出。屬于主任檢察官有權(quán)決定的事項(xiàng)，主任檢察官對(duì)其決定負(fù)責(zé)。檢察業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人主要負(fù)責(zé)案件審核、案件辦理和行政管理。主任檢察官在辦案時(shí)，有權(quán)組織實(shí)施案件初查。有權(quán)對(duì)自偵案件線索自主分析案件的可信性和可查性，提出初查方案并組織指揮初查，初查終結(jié)后提出是否立案的意見；對(duì)立案偵辦的案件，自主進(jìn)行偵查設(shè)計(jì)，制定偵查計(jì)劃，確定偵查謀略和偵查范圍，并組織指揮偵辦；自主決定采取任意性偵查措施，如調(diào)查詢問證人、進(jìn)行司法鑒定、安排律師會(huì)見在押犯罪嫌疑人、拍照、訊問犯罪嫌疑人、進(jìn)行辨認(rèn)、向有關(guān)單位調(diào)取物證書證、視聽資料或決定調(diào)取、扣押與案件有關(guān)的物證、書證和視聽資料等等。但是對(duì)于強(qiáng)制性偵查措施，則必須經(jīng)過審批；根據(jù)案件查辦情況，提出偵查中止、恢復(fù)偵查和延長偵查羈押期限的意見，但需經(jīng)部門負(fù)責(zé)人審核和檢察長批準(zhǔn)；案件偵查終結(jié)后，提出偵查終結(jié)報(bào)告和處理意見，經(jīng)局長審核后報(bào)檢察長批準(zhǔn)。

2.構(gòu)建完備的自偵部門主任檢察官執(zhí)法辦案監(jiān)督制約制度體系

要完善自偵部門主任檢察官監(jiān)督制約機(jī)制，確保檢察權(quán)依法正確行使和執(zhí)法辦案質(zhì)量。嚴(yán)格落實(shí)檢察長、檢委會(huì)審批決定制度，加強(qiáng)檢察長、檢委會(huì)對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。主任檢察官采取逮捕等強(qiáng)制措施必須經(jīng)過上級(jí)院審查批捕部門審查后由上級(jí)院檢察長決定，刑事拘留、監(jiān)視居住、取保候?qū)?、拘傳必須?jīng)局長審核后由檢察長決定，其他強(qiáng)制性偵查措施，如搜查，勘驗(yàn)、檢查，除緊急情況外一般應(yīng)經(jīng)局長審核后報(bào)檢察長決定；扣押郵件、電報(bào)，查封、扣押、凍結(jié)存款、匯款和其他財(cái)產(chǎn)，以及采用技術(shù)偵查均需經(jīng)局長審核后報(bào)檢察長批準(zhǔn)。副局長可根據(jù)局長的授權(quán)，與案管辦保持溝通，掌握線索分配權(quán)，對(duì)主辦檢察官進(jìn)行協(xié)調(diào)指揮，但對(duì)個(gè)案一般不予干涉。副局長還要輔助局長加強(qiáng)局務(wù)管理，健全主任檢察官辦案績效考核制度。通過協(xié)助院政治部做好人事、政治教育和宣傳工作，會(huì)同紀(jì)檢監(jiān)察部門加強(qiáng)案中檢查，主要對(duì)辦案安全防范、辦案程序、辦案期限、辦案紀(jì)律等方面進(jìn)行檢查監(jiān)督。對(duì)違反安全防范有關(guān)規(guī)定的、違反辦案程序的、超時(shí)限辦案的、違反辦案紀(jì)律的，依情節(jié)予以減分。造成后果的，實(shí)行一票否決，取消主任檢察官資格。