黃麗紅

[摘要]城市土地資源作為一種有限性、不可再生性的自然資源，在人類生存、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展中扮演著不可替代的重要角色。因此如何管理好城市土地資源，實(shí)現(xiàn)城市土地資源優(yōu)化配置和有效利用顯得尤為重要。本文闡述我國(guó)城市土地資源管理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]城市 土地資源管理 現(xiàn)狀問(wèn)題 對(duì)策

[中圖分類號(hào)] DF453 [文獻(xiàn)碼] B [文章編號(hào)] 1000-405X（2015）-3-312-1

1我國(guó)城市土地資源管理現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.1“雙軌制”管理模式下存在的問(wèn)題

城市土地資源管理“雙軌制”是指通過(guò)兩種方式供應(yīng)土地，一種是政府主導(dǎo)的將國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)償劃撥給使用單位，另一種是通過(guò)市場(chǎng)化手段將國(guó)有土地使用權(quán)通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓給使用單位。

在這兩種土地供應(yīng)方式中，政府無(wú)償劃撥土地使用權(quán)的方式，因缺乏相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制導(dǎo)致很多隨意劃撥土地使用權(quán)的現(xiàn)象出現(xiàn)，嚴(yán)重地影響和破環(huán)了土地供給市場(chǎng)的公平性。具體體現(xiàn)在以下幾方面：第一，因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的監(jiān)管機(jī)制，在國(guó)家法律未能覆蓋的范圍內(nèi)存在大量隱性土地交易；第二，由于地方政府對(duì)城市土地資源有絕對(duì)的支配權(quán)力，給了政府或者某個(gè)部門以權(quán)謀私的機(jī)會(huì)，使得該劃撥土地使用權(quán)喪失了其本來(lái)的市場(chǎng)價(jià)值；第三，因隱性土地交易情況的存在，國(guó)家難以獲取真實(shí)的土地信息，直接影響國(guó)家對(duì)城市土地資源的宏觀調(diào)控。

1.2土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃不協(xié)調(diào)

土地利用規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用和保證土地資源數(shù)量和質(zhì)量的穩(wěn)定為目標(biāo)；城市規(guī)劃以促進(jìn)城市土地資源配置的綜合效益最大化為目標(biāo)。兩者是整體和局部的關(guān)系，土地利用規(guī)劃是整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃，而城市規(guī)劃是其中的一部分。但在實(shí)際編制中，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃分別由國(guó)土部門和規(guī)劃部門編制，雙方在編制過(guò)程中缺乏充分溝通交流，以致兩個(gè)規(guī)劃存在不相協(xié)調(diào)的部分，這給城市土地資源管理帶來(lái)不利影響。

1.3城市用地緊張與土地浪費(fèi)并存

近年來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)程不斷加快，對(duì)城市土地資源的需求也日益增加。雖然政府通過(guò)“三舊改造”、土地節(jié)約集約利用等政策提高了城市土地利用程度，但城市土地資源的過(guò)度利用已使城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新遭到了破壞，城市土地資源的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于需求，城市中道路堵塞、住宅擁擠、地皮緊張等問(wèn)題難以解決。城市用地緊張，人地矛盾十分突出。同時(shí)城市中土地浪費(fèi)的現(xiàn)象也存在。一些城市為取得短期功績(jī)，不顧國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)的規(guī)定，擅自征用、批建土地，盲目開(kāi)發(fā)，造成城市土地管理出現(xiàn)多征少用、征而不用，開(kāi)發(fā)卻空置不用的奇怪現(xiàn)象，浪費(fèi)城市土地資源。

1.4城市土地市場(chǎng)規(guī)范不健全、管理不到位

目前我國(guó)城市土地市場(chǎng)分為三級(jí)，即一級(jí)土地市場(chǎng)、二級(jí)土地市場(chǎng)和三級(jí)土地市場(chǎng)。土地一級(jí)市場(chǎng)即國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)投放市場(chǎng)，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓一定年限的土地使用權(quán)給土地使用者。因我國(guó)實(shí)行土地所有權(quán)公有制，除國(guó)家和農(nóng)村村民集體外，其他任何組織或個(gè)人都沒(méi)有土地所有權(quán)，因此，我國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)存在壟斷性。二級(jí)土地市場(chǎng)是土地使用權(quán)的再次轉(zhuǎn)讓。我國(guó)二級(jí)土地市場(chǎng)活躍，交易頻繁，存在交易自發(fā)性、非法性、管理多樣性、政策滯后性等問(wèn)題。土地三級(jí)市場(chǎng)是從二級(jí)市場(chǎng)取得的土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)。三級(jí)土地市場(chǎng)與二級(jí)土地市場(chǎng)存在同樣的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，我國(guó)土地市場(chǎng)規(guī)范不健全，管理不到位，影響了城市土地資源的合理有效利用。

2解決城市土地資源管理現(xiàn)狀問(wèn)題的對(duì)策

2.1淡化土地供給“雙軌制”，建立監(jiān)督管理機(jī)制

目前，除軍事、保障性住房、特殊用地等可以繼續(xù)劃撥使用，其余土地采用有償使用制度。土地供給“雙軌制”正在淡化，因土地供給“雙軌制”帶來(lái)的“暗箱操作”等腐敗現(xiàn)象導(dǎo)致的土地市場(chǎng)不公平的問(wèn)題也可得到緩解。但政府仍需加強(qiáng)城市土地資源管理的政策法規(guī)或管理?xiàng)l例修訂，建立健全有效的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一、責(zé)任到人的獎(jiǎng)懲力度，以更好的管理城市土地資源。

2.2土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃要協(xié)調(diào)統(tǒng)一

城市的土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃要相互協(xié)調(diào)。土地利用規(guī)劃要科學(xué)、合理，且具有前瞻性，能起到指導(dǎo)城市土地利用管理的作用。這樣，土地使用者才能知道具體的地塊在城市規(guī)劃中能做什么，要怎樣做或者不能做什么。土地利用規(guī)劃應(yīng)該明確用地規(guī)劃、各類用途土地比例、空間布局指標(biāo)、建筑密度、人口密度等，確保城市規(guī)劃能在此約束下科學(xué)合理編制。同時(shí)，土地部門和規(guī)劃部門在編制土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃過(guò)程中要加強(qiáng)溝通交流，編制可行的、相互協(xié)調(diào)的土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃。

2.3提高土地利用率

為解決城市用地緊張和土地浪費(fèi)的問(wèn)題，首先要調(diào)查清楚土地現(xiàn)狀利用情況，統(tǒng)計(jì)好現(xiàn)存閑置土地?cái)?shù)量、質(zhì)量等信息，再在此基礎(chǔ)上對(duì)土地進(jìn)行合理規(guī)劃布局，發(fā)揮各土地的優(yōu)勢(shì)，做到地盡其用，提高土地利用率。其次，通過(guò)吸取國(guó)內(nèi)外城市土地利用的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)增加容積率等方式充分利用城市土地地上和地下空間，如修建地鐵、地下通道、高架橋等提高土地利用率。最后，可通過(guò)組織專家學(xué)者對(duì)城市土地資源進(jìn)行研究，綜合考慮城市土地資源經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，研究科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用土地的方式，以為提高城市土地利用率提供可參考的科學(xué)依據(jù)。

2.4建立和完善城市土地市場(chǎng)

城市土地資源管理離不開(kāi)城市土地市場(chǎng)機(jī)制的建立和完善。建立和完善城市土地市場(chǎng)機(jī)制可從以下幾方面入手。第一，政府應(yīng)充分利用一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷來(lái)調(diào)控土地使用權(quán)的供需平衡。政府組織人員調(diào)查和了解土地利用情況，在充分掌握土地信息的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家發(fā)展的需要，合理制定土地供應(yīng)計(jì)劃，通過(guò)土地一級(jí)市場(chǎng)對(duì)土地供需平衡進(jìn)行調(diào)控。第二，建立健全有效的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機(jī)制，以規(guī)范土地二級(jí)市場(chǎng)和三級(jí)市場(chǎng)秩序。第三，實(shí)行土地登記公開(kāi)查詢制度以規(guī)范土地市場(chǎng)秩序。通過(guò)公開(kāi)查詢制度有利于發(fā)現(xiàn)利用假土地證從銀行騙取抵押貸款、合資入股、利用集體建設(shè)用地建商品房銷售給消費(fèi)者等違法行為，有效維護(hù)土地市場(chǎng)秩序。

3結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我們應(yīng)充分了解目前城市土地資源管理中存在的現(xiàn)狀問(wèn)題，并根據(jù)相應(yīng)對(duì)策解決，加強(qiáng)城市土地資源的管理，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

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