住房公積金管理體系存在的問(wèn)題及對(duì)策建議——基于委托代理關(guān)系視角

孫 玥

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京 210093)

黨的十八屆三中全會(huì)著眼“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的戰(zhàn)略全局，審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)?！稕Q定》在第四十五條“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”中，與“健全符合國(guó)情的住房保障和供應(yīng)體系”并行提出“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”的任務(wù)，要讓住房公積金制度更加公平可持續(xù)，并在住房保障體系中發(fā)揮重要作用。目前我國(guó)住房公積金管理體系存在著繳存人、政府、管理委員會(huì)、管理中心、監(jiān)管部門、受托銀行等眾多參與者，形成了大量的委托代理關(guān)系，導(dǎo)致相互制衡機(jī)制變得復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)控制過(guò)程加長(zhǎng)，管理出現(xiàn)問(wèn)題。本文運(yùn)用委托代理理論考察住房公積金管理體系中各參與者之間的委托代理關(guān)系及存在問(wèn)題，并對(duì)改革完善公積金管理體系提出對(duì)策建議。

一、住房公積金制度中的委托代理關(guān)系

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，根據(jù)書面或口頭、明確或暗含的契約關(guān)系，一方行為人賦予另一方行為人一定的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)使其為自己服務(wù)，并按照契約規(guī)定和服務(wù)結(jié)果支付勞務(wù)報(bào)酬，這就形成了委托代理關(guān)系。授權(quán)的一方即為委托人，被授權(quán)一方即為代理人。我國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)明確規(guī)定，住房公積金實(shí)行強(qiáng)制歸集并由當(dāng)?shù)刈》抗e金管理中心管理。這一制度安排包含了多層復(fù)雜的委托代理關(guān)系，包含眾多的制度參與者:住房公積金的繳存人、代表著繳存人利益的地方政府、住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)即管理委員會(huì)、住房公積金管理的運(yùn)行機(jī)構(gòu)即公積金管理中心、具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)的銀行以及各方面監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。從本質(zhì)上講，住房公積金的最終所有者是住房公積金繳存人 他們與公積金管理委員會(huì)、公積金管理中心以及監(jiān)管部門之間形成各種委托代理關(guān)系。但由于住房公積金繳存人眾多且行為分散，無(wú)法有效地集中行使委托權(quán)利，從而需要政府代表其利益來(lái)行使委托權(quán)利。為了能夠改善城鎮(zhèn)職工的居住條件、改變住房分配機(jī)制、建立兼顧公平效率的住房體系，政府代表繳存人行使權(quán)利是可行的。政府再根據(jù)決策、運(yùn)行、監(jiān)督三權(quán)分立的原則，委托相關(guān)部門行使決策、運(yùn)行和監(jiān)督職能，具體業(yè)務(wù)則由管理中心委托銀行辦理。因此，對(duì)住房公積金管理體系的分析就是對(duì)于參與者之間各種委托代理關(guān)系的梳理分析，具體委托代理關(guān)系包括:住房公積金繳存人與政府間的全權(quán)委托關(guān)系，政府與公積金管理委員會(huì)間的決策委托關(guān)系，政府與管理中心間的運(yùn)行委托關(guān)系，政府與監(jiān)督部門間的監(jiān)督委托關(guān)系，公積金管理中心和受托銀行間的業(yè)務(wù)委托關(guān)系(見圖1)。

圖1 住房公積金管理體系的委托代理關(guān)系

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”理論認(rèn)為，每個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”都追求自己的目標(biāo)利益最大化，因此能否實(shí)現(xiàn)委托人的最大利益在實(shí)踐中存在著問(wèn)題。由于委托人和代理人存在著信息不對(duì)稱以及在責(zé)任與激勵(lì)方面的矛盾，代理人有可能背離委托人的利益而采取機(jī)會(huì)主義行為，發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，從而給委托人帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和損失。［1］因此，如何設(shè)計(jì)出有效的激勵(lì)約束機(jī)制以實(shí)現(xiàn)對(duì)代理人行為的有效控制，是委托人在契約中必須予以明確的，這也是委托代理關(guān)系的核心問(wèn)題。住房公積金繳存人和政府間的全權(quán)委托關(guān)系顯著地降低了資金的運(yùn)營(yíng)成本，但也因?yàn)樯婕岸喾絽⑴c者使得住房公積金繳存人需要通過(guò)政府、管理委員會(huì) 管理中心 監(jiān)管部門和銀行等多層關(guān)系才能受益，多層委托代理關(guān)系使得住房公積金運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)控制過(guò)程加長(zhǎng)，公平和效率產(chǎn)生損耗。

二、住房公積金委托代理關(guān)系中存在的問(wèn)題

(一)地方政府的多目標(biāo)影響了代理人職能的行使

在整個(gè)住房公積金委托代理關(guān)系中，這一委托代理關(guān)系是起點(diǎn)。它的一端是繳存人，另一端就是地方政府，需要在法律法規(guī)中明確規(guī)定雙方具有的責(zé)任權(quán)利、各自目標(biāo)、委托形式、獎(jiǎng)懲機(jī)制等詳細(xì)內(nèi)容，以保證這一委托代理關(guān)系符合委托人意志并公平有效地執(zhí)行。這一委托代理關(guān)系作為所有委托代理關(guān)系的起點(diǎn)，具有引導(dǎo)方向的作用，對(duì)其他委托代理關(guān)系的公平有效性起到?jīng)Q定性作用。

住房公積金根據(jù)《條例》規(guī)定實(shí)行屬地化管理。地方政府的工作具有多目標(biāo)性［2］，其對(duì)公積金的決策受到各方面因素影響。例如，當(dāng)?shù)胤秸枰ㄟ^(guò)住房公積金制度體現(xiàn)其履行住房保障職責(zé)時(shí)，就會(huì)頒布政策使其向中低收入人群擴(kuò)面，同時(shí)取消種種限制，向中低收入人群發(fā)放貸款;當(dāng)?shù)胤秸疄榱艘?guī)避中低收入人群的還貸風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就會(huì)限制低收入人群使用公積金，將政策性住房金融制度扭曲成了商業(yè)利益為主導(dǎo)的制度，損害公積金制度的公平效率;當(dāng)?shù)胤秸枰猩桃Y時(shí)，對(duì)外資企業(yè)不建立公積金制度就會(huì)采取默許態(tài)度，這給公積金管理中心的歸集擴(kuò)面帶來(lái)困難;當(dāng)?shù)胤秸枰e金支持房地產(chǎn)市場(chǎng)時(shí)，就會(huì)放松住房公積金貸款的額度和使用次數(shù)，地方政府此時(shí)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)為重而并未行使公積金的代理人職責(zé)。契約規(guī)定被代理人(地方政府)自行破壞，所有條款承諾和約束激勵(lì)機(jī)制均被宣告無(wú)效。根據(jù)委托代理理論，只有委托人占據(jù)主動(dòng)地位才能保證委托代理的效率，但在這一委托代理關(guān)系中占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位的是代理人(地方政府)，而居于劣勢(shì)地位的是委托人(繳存人)，委托人無(wú)法通過(guò)有效方式充分實(shí)現(xiàn)其意志，更無(wú)法控制代理人的決策方向。

(二)管理中心的運(yùn)行沒(méi)有明確的目標(biāo)導(dǎo)向、激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

《條例》規(guī)定住房公積金管理中心實(shí)行屬地化管理，地方政府委托公積金管理中心對(duì)資金具體管理 然而 條例 中沒(méi)有對(duì)該制度進(jìn)行政策定位 對(duì)管理中心也缺乏明確的考核目標(biāo)。當(dāng)委托人和代理人通過(guò)法律約定各自的責(zé)權(quán)時(shí)，如果委托人沒(méi)有明確的目標(biāo)導(dǎo)向，將會(huì)導(dǎo)致委托代理關(guān)系流于形式而缺乏實(shí)質(zhì)的可操作性。地方政府主要從發(fā)放多少貸款、支持多少購(gòu)房、上繳多少廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金等經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)角度對(duì)公積金管理中心進(jìn)行考核，至于貸款發(fā)放給哪類人群、支持購(gòu)買哪類住房，地方政府并不關(guān)心。而住房公積金管理中心針對(duì)含糊的政策規(guī)定只能自己進(jìn)行摸索，在一定程度上影響了政策的執(zhí)行力，同時(shí)也給管理中心的違規(guī)行為留下空間。住房公積金的管理采用傳統(tǒng)計(jì)劃體制下的行政管理方式，部分管理中心還隸屬于房改辦、建設(shè)局。當(dāng)公積金規(guī)模逐步擴(kuò)大時(shí)，尋租、決策失誤等種種由不規(guī)范的行政管理導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象就會(huì)層出不窮，使得住房公積金的運(yùn)行管理陷入低效能的境地，和住房公積金制度建立的初衷漸行漸遠(yuǎn)。

同時(shí)，政府作為委托人對(duì)公積金管理中心缺乏明確的激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制?！稐l例》規(guī)定，“住房公積金管理中心的管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門按照略高于國(guó)家規(guī)定的事業(yè)單位費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)制定”。這一規(guī)定無(wú)疑是一個(gè)負(fù)向激勵(lì)信號(hào):即任何程度的工作付出得到的報(bào)酬都不變。委托代理理論指出，代理人的最大效用來(lái)自于雙方均可觀察到的代理人的行為、環(huán)境因素及最終產(chǎn)出。代理人作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，如果能夠獲得穩(wěn)定的、略高于一般勞動(dòng)報(bào)酬的收入，就會(huì)接受該項(xiàng)工作而只付出最低水平的勞動(dòng)。這成為部分公積金管理中運(yùn)行效率低下的一個(gè)重要原因。實(shí)際工作中，雖然有考核指標(biāo)，但很多指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理且對(duì)代理人績(jī)效激勵(lì)不足，導(dǎo)致代理人的不作為。［3］

委托人與代理人之間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也存在矛盾?！稐l例》將住房公積金貸款的風(fēng)險(xiǎn)指定由住房公積金管理中心來(lái)承擔(dān)。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)為何要由管理中心承擔(dān)以及如何承擔(dān)等問(wèn)題值得討論。按照委托代理理論，住房公積金管理中心作為資金的代理人，受到激勵(lì)約束機(jī)制的管理，按契約接受委托為公積金繳存人進(jìn)行資產(chǎn)管理并獲取相應(yīng)的報(bào)酬。公積金運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由委托人自行承擔(dān)。即使在契約規(guī)定的激勵(lì)約束機(jī)制中明確了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的比例，大部分風(fēng)險(xiǎn)仍需由公積金繳存人承擔(dān)，否則委托代理關(guān)系將發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。

三 公積金管理委員會(huì)決策的民主性 合理性、權(quán)威性受到質(zhì)疑

住房公積金管理委員會(huì)受政府委托行使公積金政策的決策權(quán)，和公積金管理中心是決策和執(zhí)行的關(guān)系，理論上其具有重要地位。管理委員會(huì)作為公積金政策的決策部門，其工作職責(zé)和目標(biāo)是將國(guó)家公積金政策和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際相結(jié)合，制定住房公積金的地方法規(guī)，確定具體的管理辦法、繳存基數(shù)和比例等，并且對(duì)住房公積金及其增值收益的使用計(jì)劃、預(yù)算決算、執(zhí)行情況等進(jìn)行嚴(yán)格的審批。

由于住房公積金管理委員會(huì)對(duì)公積金及其增值收益有著重要的決策權(quán)，對(duì)其構(gòu)成成員的要求也必須科學(xué)嚴(yán)格?！稐l例》規(guī)定管委會(huì)的成員必須“人民政府負(fù)責(zé)人和建設(shè)、財(cái)政、人民銀行等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及有關(guān)專家占1/3、工會(huì)代表和職工代表占1/3、單位代表占1/3”，既要有對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、政策和金融知識(shí)非常了解的專業(yè)人士，也需要有對(duì)企業(yè)和基本民生深入了解的企業(yè)人士和職工代表，并且所有成員應(yīng)該擁有相同的知情權(quán)、平等話語(yǔ)權(quán)和平等決策權(quán)。只有通過(guò)制度安排，才能保證管委會(huì)的決策具有民主性、權(quán)威性、合理性以及可操作性等。而在實(shí)際操作中，管委會(huì)做出的決策常常忽視低收入繳存人的利益，通過(guò)購(gòu)房面積、繳存額度等限制將低收入繳存人排除在貸款范圍之外，從而確保公積金管理中心對(duì)資金的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益。其深層次原因是因?yàn)楣芪瘯?huì)的三方成員并不具有相同的權(quán)力:從社會(huì)地位和行政權(quán)力來(lái)看，職工代表的話語(yǔ)權(quán)容易受到忽視;從信息與資源獲取來(lái)看，職工代表的知情權(quán)非常有限;從專業(yè)識(shí)別能力來(lái)看，職工代表對(duì)公積金業(yè)務(wù)知識(shí)的熟悉程度較低。在此基礎(chǔ)上，管委會(huì)成員的平等決策權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，決策權(quán)基本掌握于三分之一的政府和專家代表手中，而管理部門和專家做出的決策往往缺乏民意和實(shí)踐基礎(chǔ)，合理性欠缺，從而導(dǎo)致決策的權(quán)威性受到損害。

(四)多方監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與可能導(dǎo)致監(jiān)督中的責(zé)權(quán)不明、效率低下

《條例》規(guī)定，“住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督的原則。”該原則看似將住房公積金管理的各方融合，卻存在著諸多問(wèn)題。住房公積金的眾多監(jiān)管主體隸屬于不同部門:住房公積金管理委員會(huì)受政府直管，管理中心受政府直管同時(shí)受上級(jí)建設(shè)部門監(jiān)督，受托銀行受銀監(jiān)會(huì)監(jiān)督，同時(shí)住房公積金的增值收益作為預(yù)算外資金受到財(cái)政部門監(jiān)督。監(jiān)督參與各方的權(quán)利、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)等在《條例》中不明確，容易出現(xiàn)互相推諉和監(jiān)督效率低下的問(wèn)題，多部門聯(lián)合監(jiān)管最終可能變成無(wú)人負(fù)責(zé)的監(jiān)管真空。［4］具體的問(wèn)題體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

1.多個(gè)監(jiān)督主體導(dǎo)致責(zé)權(quán)分散

對(duì)于住房公積金的監(jiān)督，《條例》沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而是指定財(cái)政部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)住房公積金的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，但沒(méi)有對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。在實(shí)際操作中，財(cái)政部門只是按照1999年頒布的《住房公積金財(cái)務(wù)管理辦法》等文件對(duì)公積金增值收益和財(cái)務(wù)制度進(jìn)行監(jiān)督，其他日常經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管都是由各省建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)。但是《條例》的第五章“監(jiān)督”對(duì)建設(shè)行政主管部門的職責(zé)只字未提，只是在第六、七、三十和四十二條中涉及，但具體如何履行職責(zé)沒(méi)有更多具體規(guī)定。此后頒布的《住房公積金行政監(jiān)督辦法》也只是明確了行政監(jiān)督的方式、內(nèi)容及程序，增強(qiáng)具體工作的可操作性，但對(duì)監(jiān)督主體仍然沿用一貫的多方監(jiān)管方式。［3］

2.區(qū)域條塊分割削弱監(jiān)督力度

目前住房公積金按照屬地化原則進(jìn)行歸集管理。地方政府從自身利益出發(fā)要求管理中心做出短期行為甚至違規(guī)行為，地方財(cái)政部門和建設(shè)主管部門的監(jiān)督也往往服從于政府利益而流于表面，并有可能在違規(guī)行為曝光后推諉責(zé)任，致使屬地化的監(jiān)督形同虛設(shè)。［5］

3.落后的監(jiān)督方式降低了監(jiān)督效率

目前住房公積金的監(jiān)督方式是傳統(tǒng)的事后靜態(tài)監(jiān)督方式:財(cái)政部門、審計(jì)部門主要關(guān)注年終公積金管理中心的財(cái)務(wù)報(bào)告，建設(shè)部門和人民銀行則通過(guò)制定和調(diào)整相關(guān)法規(guī)來(lái)監(jiān)管公積金運(yùn)行的合法性。這些通過(guò)報(bào)表、指標(biāo)體系以及法規(guī)政策等的監(jiān)督基本以年度為單位，屬于事后監(jiān)管。住房公積金管理運(yùn)行過(guò)程是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，對(duì)每個(gè)時(shí)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督有利于對(duì)過(guò)程中的一些異?；蜻`規(guī)行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)并有效糾正。而過(guò)程監(jiān)督和實(shí)時(shí)監(jiān)督更加強(qiáng)調(diào)監(jiān)督方式的動(dòng)態(tài)、靈活和激勵(lì)性，更需要監(jiān)督者的主動(dòng)性，這已普遍達(dá)成共識(shí)并成為監(jiān)督理念新的發(fā)展方向。

(五)對(duì)代理銀行的業(yè)務(wù)代理缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制

公積金管理中心有發(fā)放住房公積金貸款的義務(wù)，行使貸款審批權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。作為業(yè)務(wù)代理人的受托銀行，按照規(guī)定承辦住房公積金賬戶設(shè)立 繳存 貸款 結(jié)算等具體業(yè)務(wù)并接受公積金管理中心的監(jiān)督，公積金管理中心對(duì)其考核并支付相應(yīng)手續(xù)費(fèi)。住建部等部門規(guī)定，歸集業(yè)務(wù)原則上由5家國(guó)有商業(yè)銀行辦理，貸款業(yè)務(wù)可以擴(kuò)大至全國(guó)性股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行。住房公積金的運(yùn)行以互助性、保障性等政策性目標(biāo)為主，而商業(yè)銀行以盈利為主要目標(biāo)，這導(dǎo)致委托代理雙方的目標(biāo)不一致，委托效率容易受損。［6］管理中心和銀行間的業(yè)務(wù)委托代理關(guān)系存在著較為明顯的激勵(lì)約束機(jī)制困境，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，雖然建設(shè)部文件已經(jīng)將受托銀行的范圍擴(kuò)大到股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行，但是管理中心自身沒(méi)有動(dòng)力通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)商業(yè)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣性地選擇5大國(guó)有銀行，很容易因?yàn)槿狈Ω?jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致成本高企和效率損耗。

其次，人民銀行的《貸款通則》規(guī)定，銀行作為委托人只收取手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)住房公積金貸款的風(fēng)險(xiǎn)。這樣可能導(dǎo)致銀行審批公積金貸款時(shí)為了多獲得手續(xù)費(fèi)等利益而放松審批條件，并在公積金貸款逾期催收方面消極應(yīng)對(duì)。權(quán)利與責(zé)任的不對(duì)等最終導(dǎo)致的是繳存人利益受到損害。

最后，公積金貸款和銀行的商業(yè)住房貸款存在著一定的矛盾，住房公積金貸款會(huì)稀釋商業(yè)貸款業(yè)務(wù)從而對(duì)商業(yè)貸款收益產(chǎn)生沖擊，因此受托銀行為了抵制公積金貸款對(duì)銀行自身商業(yè)貸款的沖擊而設(shè)置各種人為障礙，降低委托代理關(guān)系的效率并導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

三、重新構(gòu)建住房公積金委托代理關(guān)系架構(gòu)

要維持委托代理關(guān)系的運(yùn)行效率，必須滿足以下4點(diǎn):首先，在契約中要明確規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)和委托人的主導(dǎo)地位;其次，委托代理關(guān)系中要信息對(duì)稱;再次，委托代理應(yīng)該是雙向的動(dòng)態(tài)選擇機(jī)制，委托人通過(guò)該機(jī)制選擇、制約及更換代理人;第四，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，將代理人的運(yùn)作績(jī)效和經(jīng)營(yíng)狀況同其所得相互掛鉤，從而避免產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。［7］住房公積金繳存人是所有住房公積金委托代理關(guān)系的開端，繳存人的目標(biāo)是否明確、地位是否強(qiáng)勢(shì)、獎(jiǎng)懲機(jī)制是否健全都決定了全部委托代理關(guān)系的完整性和有效性，以及最終的代理結(jié)果是否符合原始委托人的意志。因此應(yīng)當(dāng)重新構(gòu)建住房公積金的委托代理關(guān)系架構(gòu) 即強(qiáng)化繳存人的地位撤銷公積金管理委員會(huì)以縮短委托代理關(guān)系的長(zhǎng)度，成立垂直的住房公積金管理機(jī)構(gòu)以及獨(dú)立于地方政府的垂直監(jiān)管體系 直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)即對(duì)繳存人負(fù)責(zé)(見圖2)。

圖2 重構(gòu)后的住房公積金委托代理關(guān)系

(一)將公積金管理委員會(huì)的決策權(quán)劃歸管理中心，以縮短委托代理關(guān)系

住房公積金管理中心在所有委托代理關(guān)系中居于核心地位，承擔(dān)了大部分的責(zé)任卻因?yàn)闄?quán)責(zé)的不均衡分配而處在委托代理關(guān)系的弱勢(shì)地位。因此應(yīng)該撤銷公積金管理委員會(huì)，其決策權(quán)劃歸同級(jí)公積金管理中心，決策結(jié)果報(bào)省市級(jí)監(jiān)管部門備案;適當(dāng)擴(kuò)大管理中心的權(quán)力范圍;建立從部級(jí)到縣級(jí)的管理體系，運(yùn)作體系應(yīng)包括中央、省、市三級(jí)管理機(jī)構(gòu)，做到省內(nèi)資金統(tǒng)籌，全國(guó)范圍內(nèi)部分統(tǒng)籌，可通過(guò)資金融通平臺(tái)拆借，提高資金使用效率。這種將決策和運(yùn)行統(tǒng)一的委托代理架構(gòu)，可以帶來(lái)更高效率的資金管理和減少成本損耗。

(二)建立垂直管理的住房公積金管理機(jī)構(gòu)體系

住房公積金管理機(jī)構(gòu)的組織體系支撐著整個(gè)住房公積金制度的成立和運(yùn)行，是住房公積金制度的重要內(nèi)容。只有從組織體系上進(jìn)行改革和完善，也才能從根本上理順各主體之間的委托代理關(guān)系，為具體制度的運(yùn)行提供組織保證。

通過(guò)前面的分析可以發(fā)現(xiàn)，組織體系內(nèi)各個(gè)地市自成一體，自行管理，不同地區(qū)間差異性較大，地區(qū)間缺乏平衡性和協(xié)調(diào)性。委托代理關(guān)系的設(shè)計(jì)需要從管理中心的性質(zhì)、權(quán)限、業(yè)務(wù)內(nèi)容、資金籌集、資金運(yùn)用、政策金融等各個(gè)角度，對(duì)住房公積金管理中心的組織體系進(jìn)行全方位的重新審視與分析，逐步調(diào)整與重建住房公積金管理中心與中央政府和地方政府的關(guān)系。以現(xiàn)行組織體系為基礎(chǔ)，逐步建立起全國(guó)性的住房公積金管理組織體系。主要內(nèi)容是設(shè)立全國(guó)性的住房公積金管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域級(jí)的住房公積金管理機(jī)構(gòu)，形成由中央、省、市三級(jí)住房公積金管理中心構(gòu)成的三層次組織機(jī)構(gòu)體系 其中 全國(guó)性公積金管理中心主要行使全國(guó)公積金系統(tǒng)的監(jiān)督管理、制定政策與規(guī)章、指導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)部的資金調(diào)配和拆借等權(quán)利，是各地公積金管理部門的最高管理者。住房公積金管理機(jī)構(gòu)的垂直體系將為實(shí)現(xiàn)住房公積金的全國(guó)統(tǒng)籌提供組織保障。

(三)健全繳存人與公積金管理中心之間的委托代理關(guān)系

繳存人作為住房公積金的最終所有者，其對(duì)自身的利益有著合理的訴求:包括資金的安全與保值增值以及方便地獲得公積金貸款。但是作為代理人的公積金管理中心由政府設(shè)立并直接受政府委托，政府必然要求其以政策和政府利益為中心而忽視繳存人的利益訴求。委托代理關(guān)系的扭曲是代理失效的根源。因此必須健全繳存人與公積金管理中心之間的委托代理關(guān)系。

1.通過(guò)立法確立繳存人的主導(dǎo)地位

目前在繳存人與公積金管理中心的委托代理關(guān)系中，雙方強(qiáng)弱倒置，管理中心作為代理人掌握著實(shí)際權(quán)力并直接對(duì)政府負(fù)責(zé)，而非對(duì)繳存人進(jìn)行負(fù)責(zé)。而作為委托人的繳存人則處于弱勢(shì)地位，沒(méi)有真正的話語(yǔ)權(quán)。因此，應(yīng)從繳存人的利益出發(fā)，在管理中心的決策會(huì)議中安排較大比例的繳存人代表參加;重大決策調(diào)整需要召開聽證會(huì)，確立繳存人的主導(dǎo)地位。

2.改變委托代理中信息不對(duì)稱情況，保證繳存人的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)

目前公積金信息的公開度和透明度處于較低水平，繳存人對(duì)于公積金運(yùn)作情況以及公積金接受財(cái)政等部門監(jiān)督考核等情況基本處于信息盲區(qū)。缺少繳存人的監(jiān)督更易導(dǎo)致公積金出現(xiàn)種種違規(guī)現(xiàn)象從而損害繳存人的利益。公積金及其增值收益的運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管和使用的情況應(yīng)定期向社會(huì)公布并縮短信息公開周期。對(duì)于繳存人的信息反饋應(yīng)作為公積金決策的重要參考依據(jù)。

3.對(duì)于公積金管理中心建立必要的激勵(lì)懲罰機(jī)制

有效的激勵(lì)懲罰機(jī)制是保證委托代理關(guān)系有效性的重要條件。公積金管理中心擁有巨額資金的運(yùn)作權(quán)力但并無(wú)有效的激勵(lì)懲罰機(jī)制以約束其行為，極易導(dǎo)致不作為乃至尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。明確的激勵(lì)懲罰機(jī)制能規(guī)范公積金管理中心的行為并促進(jìn)其代理行為更趨于和繳存人的利益一致。［5］

四 健全政府和監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間有效的委托代理機(jī)制

1.成立獨(dú)立于地方政府的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立從部級(jí)到市級(jí)的監(jiān)督體系

人民銀行在《2004年中國(guó)房地產(chǎn)金融報(bào)告》中指出，應(yīng)當(dāng)成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)住房公積金監(jiān)督。應(yīng)成立獨(dú)立于地方政府的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督體系應(yīng)包括部、省、市三級(jí)，做到層層監(jiān)督，不留盲區(qū)。賦予專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)以更多的監(jiān)管權(quán)力，監(jiān)督住房公積金從歸集到使用的全過(guò)程，從而避免來(lái)自于地方政府的行政干擾。

2.建立一元為主、多元為輔的監(jiān)督架構(gòu)

公積金監(jiān)督機(jī)構(gòu)要能有效牽頭財(cái)政、審計(jì)、人民銀行等其他監(jiān)管部門，強(qiáng)化不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作。由專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)牽頭形成的一元為主、多元為輔的監(jiān)督架構(gòu)，將有明確的職責(zé)分工和通暢的配合機(jī)制，權(quán)力可以從不同角度來(lái)監(jiān)督，同時(shí)更要互相配合著眼全局統(tǒng)籌，從而體現(xiàn)多方監(jiān)督的高效運(yùn)作。

3.明確界定監(jiān)督部門與地方政府之間的權(quán)責(zé)，確保監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性

通過(guò)立法加強(qiáng)垂直監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力的獨(dú)立性和權(quán)威性以避免地方政府對(duì)于公積金運(yùn)行的違規(guī)干涉，避免基層監(jiān)督部門受地方行政干預(yù)而弱化監(jiān)督。同時(shí)，垂直的公積金監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能脫離地方的實(shí)際情況而工作，需要與地方政府主動(dòng)建立聯(lián)系，在對(duì)住房公積金監(jiān)督的同時(shí)獲得地方政府的共識(shí)與支持，從而提高監(jiān)督的效率。

4.監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)事前和事中監(jiān)督，提高監(jiān)督效率

住房公積金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立有效的識(shí)別、衡量、監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該通過(guò)對(duì)法律法規(guī)、指標(biāo)體系、監(jiān)督的對(duì)象以及監(jiān)督途徑的調(diào)整，加強(qiáng)事前和事中監(jiān)管，對(duì)公積金業(yè)務(wù)運(yùn)行的公平性和有效性、對(duì)管理中心內(nèi)部管理的科學(xué)性和系統(tǒng)性等進(jìn)行及時(shí)有效地監(jiān)督，避免損害繳存人利益的行為發(fā)生，并為住房公積金制度完善發(fā)展提供有效的建議。［8］

5.倡導(dǎo)和發(fā)揮公眾監(jiān)督體系

住房公積金管理機(jī)構(gòu)要具備有效的報(bào)告機(jī)制以向公眾進(jìn)行信息披露，使公積金業(yè)務(wù)的所有參與者可以對(duì)其操作風(fēng)險(xiǎn)、管理質(zhì)量進(jìn)行評(píng)議。應(yīng)定期通過(guò)多種媒體渠道公布公積金繳存使用情況等，保證繳存人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán) 加強(qiáng)外部審計(jì)的力度和透明度，將公積金管理的風(fēng)險(xiǎn)防患于未然。

(五)健全公積金管理中心和代理銀行之間的委托代理關(guān)系

根據(jù)委托代理理論，我國(guó)住房公積金制度應(yīng)逐步完善商業(yè)銀行代理運(yùn)作公積金資金的代理機(jī)制，強(qiáng)化委托人地位，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增強(qiáng)代理的有效性。［9］

第一，強(qiáng)化公積金管理中心作為委托人的法律地位，賦予公積金管理中心法定的選擇權(quán)，消除銀行利益對(duì)住房公積金的制約和干擾。

第二，對(duì)委托銀行引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立完善的評(píng)估和考核指標(biāo)體系，健全對(duì)于受托銀行的獎(jiǎng)懲等機(jī)制，提高其服務(wù)質(zhì)量。

第三，重新構(gòu)造新的業(yè)務(wù)體系，建立公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，以降低代理成本并可減少道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

第四，建立靈活的銀行退出機(jī)制，對(duì)于連續(xù)考核較差的銀行，取消其代理資格。

［1］何大安，蘇志煌.代理人類型差異及其委托代理的實(shí)證分析［J］. 中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)， 2009( 6) : 108 - 118.

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