論完善政府行政執(zhí)法部門崗位績效管理若干問題———兼論稅務系統(tǒng)績效管理及運行機理

曹錦陽

（中南財經政法大學武漢學院 工商管理系，湖北 武漢430079）

績效管理是為實現工作目標，對組織和個人工作績效用科學的方法實施的管理活動?？冃Ч芾硎钦芾韯?chuàng)新的有益嘗試，作為推進稅收現代化戰(zhàn)略目標的重要抓手已在稅務系統(tǒng)全面實施。探索建立更為科學、規(guī)范、系統(tǒng)和高效的績效考核機制，從樹立考核理念、設計指標體系、建立考核機制、深化結果應用等方面，積極探索建立覆蓋稅收工作全過程的績效考核體系。而稅務系統(tǒng)績效管理的實質在于通過建立符合稅收規(guī)律的機制，對稅務部門圍繞中心、服務大局、履行職責、完成任務的過程和結果實施績效考評。

一、績效管理的內涵、內在特質與基本原則

績效管理是創(chuàng)新政府管理方式的重要舉措，建設創(chuàng)新型、法治型、廉潔型、服務型政府已大勢所趨。界著名管理大師德魯克（Peter Drucker）教授認為，并不是有了工作就有了目標，而是有了目標才能確定每個人的工作?！澳繕斯芾淼讲块T，績效管理到個人，過程控制保結果”，這清晰地勾勒出組織目標落實到工作崗位的過程。績效管理體系包含在目標管理體系之中，全面績效管理是實現目標的全過程管理，突出部門目標與指標、崗位目標與指標的設定、分解、執(zhí)行的全過程管理。

（一）崗位績效的內在特質

崗位績效是個體或群體工作表現、直接成績、最終效益的統(tǒng)一體，是以團隊工作宏觀績效為導向，以工作標準為依據，對崗位個體行為及其結果的綜合管理，目的是確認崗位的工作成就，激發(fā)崗位人員改進工作方式，提高工作效率和質量，從而確保團隊績效管理目標的實現?？冃Ч芾硪浴肮ぷ黜椖炕?、項目指標化、指標責任化、責任具體化”為特點。從績效管理基本特質可看出，只有實施對人的績效考核，績效管理才會從根本上發(fā)揮激勵鞭策作用；也只有建立科學完備的崗位績效，組織績效體系才能實現縱向到底。

（二）崗位績效與組織績效的關系

績效管理是組織和個體的綜合反映。組織績效衡量的是整個組織在一個周期內的績效，其衡量的是整體性，長期性和結果性；個人績效衡量的是個人在一個周期內的績效，其衡量的是單一性，周期性和結果性?？冃Ч芾淼淖罱K目的是保證團隊戰(zhàn)略目標的實現和組織體系的良性循環(huán)，各級組織是戰(zhàn)略目標的實際承擔者，要靠全體員工的齊心協(xié)力。一方面，組織需要依托個體的努力以獲得發(fā)展；另一方面，組織績效得到提升，個體價值才能得到體現。

（三）建立崗位績效的基本原則

一是全面性與結合性?？冃怯啥鄠€因素共同作用形成的，績效本身也表現為多種形式，如德、能、勤、績、廉等不同方面，考核體系應當充分考慮各方面內容，不可以偏概全。這就要求在設置績效指標時，必須全面分析崗位特點，找出與之緊密相關的各類因素。二是統(tǒng)一性與具體性。進行崗位績效考評必須注意“三公”的要求，即公正、公開、公認。公正是指考評標準對所有崗位人員一視同仁；公開是指考評方式對所有員工透明操作；公認是指考評結果對所有崗位人員有說服力?？荚u標準本質上應該是統(tǒng)一的、不偏不倚；需要對不同的崗位人員設計出有針對性的績效評價指標。三是實用性與操作性。崗位績效考核的項目應當盡可能分解為一個個可以具體度量的指標。如對稅務系統(tǒng)基層個體稅源管理崗人員進行考核時，考核“收入計劃進度”績效顯然不如考核個體稅收同比增幅、未達起征點率具體指標，更能反映主觀能動性。

（四）績效管理的“效與管”

主要體現在：（1）績效管理核心在于“效”。圍繞“效”做文章，在“效”上出彩，以是否有利于提效為標準設計考評體系、管理環(huán)節(jié)，通過對效率、效果、效應的考評來體現干多干少、干好干壞、干與不干的差別，激發(fā)個體和組織內在動力?！靶А庇行省⑿Ч?、效應之義。效率是指單位時間里實際完成的工作量，效率高就是在單位時間里實際完成的工作量多。對一項任務，不同的單位，效率會不同，即有效率高低之分，干多干少差別。效果是指工作成果反映，比如工作成果有質量優(yōu)劣之分。效應是指組織、個人的工作，對外產生的影響，稅戶滿意、基層滿意、上級滿意評價，就是對工作效應考評的體現；（2）績效管理對象在于“人”。按照以人為本的要求，在指標設計上要體現能動性，更注重反映主觀努力程度的指標，減少受客觀條件影響較大的指標。如對組織收入工作應注重對收入分析、預測等抓收入措施的考評，應充分考慮經濟稅源對收入的影響。在考評標準上要體現客觀性，以客觀數據來考評，做到考評指標、考評標準同主觀努力密切關聯，以考評指標的科學設計客觀評價主觀能動性，通過對主觀能動性發(fā)揮效果的評價，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的正能量；（3）績效管理重點在于“管”?？冃Ч芾碜鳛橄到y(tǒng)的管理活動，是考核者和被考核者就工作目標及如何達到目標所達成共識的過程，目的在于達成共識，自上而下調動積極性，形成工作合力?？冃в媱?、績效監(jiān)控、結果運用、績效改進、績效溝通是應有之義，績效管理既重考評，也重監(jiān)控，更重溝通。

二、建立崗位績效應具備的基本實施條件和實踐過程

（一）基本實施條件

績效管理體系（Performance Management System，PMS）績效管理體系是一套有機整合的流程和系統(tǒng)，專注于建立、收集、處理和監(jiān)控績效數據?？冃Ч芾眢w系龐大，整個體系具有“小頂大腳”特征，績效管理越往下分解也就更為復雜。設置具體的崗位績效應具備的條件：

1.統(tǒng)一崗位設置。統(tǒng)一的崗位設置是開展崗位績效的前提，對組織內部應設置什么崗位要有明確的標準，不得隨意增減。崗位設定確定后要對崗位職責進行明確，在描述崗位職責上要盡可能條理化，對崗位所需的技能、要求、權力、責任、事項進行全面說明。

2.規(guī)范工作流程。規(guī)范崗位設置后，就要對照崗位職責進行流程化規(guī)范，按照“為什么做、做什么、做到什么程度”等標準進行闡述，對其中需要流經的環(huán)節(jié)要進行標注，對涉及的手續(xù)資料進行明確。崗位職責流程化實際也是對崗位職責的分析，通過分析流程就可以找到績效考核的節(jié)點。

3.明確績效目標。崗位績效的目標應由組織績效來引領，如果在沒有組織績效而單一設置崗位績效情況下，崗位績效將失去方向。一套完備的組織績效是做好崗位績效的關鍵所在。因而崗位績效是依托組織績效來進行設定，而不是單一考慮。

（二）基本實踐過程

具體表現在：政府績效管理作為公共管理及變革的核心工具，對行政價值理念、體制變革、行政行為等的觸動具有全面和深刻性?！吨泄仓醒腙P于深化行政管理體制改革的意見》指出，“要建立行政問責制度和績效評估體系”。政府績效管理在積極履行公共責任的過程中，需要講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎上，獲得公共產出最大化的過程。政府績效管理又可分為多個具體分支，如目標管理績效考核、部門績效考核、機關效能監(jiān)察、領導班子領導干部考核、公務員考核等?？冃墙M織的使命、核心價值觀、愿景和戰(zhàn)略的重要表現形式，也是決定組織競爭成敗和可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。組織期望在于為實現其目標而展現在不同層面上的能夠被評價的工作行為及其結果。一方面強調與組織目標相關的工作活動的結果，突出結果導向；另一方面體現個體所表現出來的促使結果達成的工作行為及過程。

1.提升認識，轉換思維。把績效考核作為查找差距的一面“鏡子”，通過樹立“抓績效考核帶全盤工作”的理念，實現思想認識的“三改變、三確立”：改變績效考核是額外負擔看法，確立責任義務意識；改變績效考核與己無關思想，確立全員績效意識；改變績效考核“多做多扣、少做少扣、不做不扣”觀念，確立正面激勵意識，從思想認識上奠定績效考核的工作基礎。

2.健全機制，明確責任。通過成立專門的績效管理工作領導小組，層層下達目標責任，明確部門主要負責人為部門責任人，對部門指標負全責；每個部門指定一名專職績效聯絡員，負責部門指標監(jiān)控和分析，搭建起辦公室總牽頭、機關各科（室）協(xié)調配合的組織體系，建立起部門聯動的監(jiān)控網絡；將績效考核目標分解到每一個干部、每一個崗位，做到有人抓、有人管、有人負責。

3.分解指標，確立導向。按照“科學合理、重點明確、能夠衡量、易于操作”的原則，做好指標的“留、分、細、增”,將指標分為定量、定性、定量和定性相結合三大類指標，并按難易程度，實行差異化管理。同時，加大結果運用，對加分項目、創(chuàng)新項目、重點工作上有突出貢獻的干部，在評先評優(yōu)、記功嘉獎、干部選任上予以體現。

4.過程控制，跟蹤問題。在完善日記錄、周匯報、月通報、季考評機制的基礎上，對指標完成情況定期或不定期開展自查自評，查找問題和薄弱環(huán)節(jié)，每周碰頭會、每月局務會、每季績效考核聯席會，重點研究績效管理實施中遇到的困難和問題，查問題、找癥結，究根源、糾差錯。

5.即知即改，促質提效。建立績效指標預警監(jiān)控機制，完善督查督辦工作運行機制，對績效指標的落實情況實施全流程、全環(huán)節(jié)監(jiān)控，做到事前有提醒、事中有督辦、事后有督導。如在出口退稅中，發(fā)現有逾期回函問題，應及時跟進、制定銜接管理辦法，細化流轉時限要求，降低扣分引發(fā)的風險。

三、績效考核過程中存在的實踐問題和誤區(qū)分析

（一）在思想認識上，抱有消極態(tài)度

個別人員認為績效考核只能管住“老實人”，單純的“扣分制”會使績效考核考核陷入“干工作越多扣分越多、干得越少扣得少、不干不扣分”的管理“怪圈”，有“吃虧”心理和“抵觸”情緒。加之多年結果的運用，對干部職務晉升、福利待遇造成影響的卻不大，導致干部職工對績效考核帶來消極情緒。

（二）在組織領導上，有承接不到位的現象

在向上承接上級管理目標，向組織機關平行分解落實，向下逐級延展落地的過程中，個別部門還存在重視程度不夠，指定責任人員變動后沒有及時遞補，以及由于工作人員責任心不強、監(jiān)控不及時、溝通不到位、工作不細致，導致存在扣分隱患的現象。

（三）在指標體系上，還需進一步完善

一是部分考核指標設置不平衡。一些易量化的崗位指標較細、較嚴，對工作要求高；一些不易量化的崗位指標較松、較模糊，在執(zhí)行過程中彈性較大，照成事實的不公。二是部分指標的責任難以分清。由于稅務內部各部門之間存在大量的業(yè)務交叉和緊密的分工聯系，有些工作任務往往難以完全歸結到一個部門承擔，經常性會出現一個目標需要幾個部門共同承擔的現象。三是部分指標內容界定模糊。如“重點工作”、“創(chuàng)新項目”等概念難以界定，給考核部門準確衡量帶來困惑。

（四）在過程監(jiān)控上，受人為因素影響較多

績效管理考核環(huán)節(jié)的一個關鍵問題就是如何對考核指標進行量化。應盡量采取信息化手段進行定量考核，優(yōu)化數據的選取、計算與合成，力求客觀公正、符合實際、簡便科學。但目前考核指標的采集，除了少數可以直接提取自稅收征收管理系統(tǒng)等軟件外，多數將靠以手工考核或人機相結合的方式來進行，易受主觀因素影響，難以保證客觀公正。

（五）在促進工作改進上，激勵作用發(fā)揮不足

績效管理辦法只將考核結果作為單位等次評定的依據，而推行績效考核最終目的是將組織績效與個人評價結合起來，為每位稅務人員搭建自我展示的舞臺，將個人發(fā)展融入到事業(yè)進步中。目前的績效考核距離考評到每一個崗位和每一個稅務人員，體現出治庸治懶、獎優(yōu)罰劣的導向，還有很長的路需要探索?？冃Ч芾磉€應強化過程監(jiān)控、雙向溝通、結果應用，上下互動、獎懲激發(fā)活力。

四、稅務系統(tǒng)實施崗位績效管理的有效建議與理性思考

（一）崗位績效考評實行同級管理

目前以組織為單位績效考評管理評價權主要集中在上一級稅務機關，有利于各級組織績效目標的完成。實施崗位績效則應由同級組織負責管理實施，主要原因：一是有利于個性差異的解決。如以縣區(qū)局為單位，在崗位設置相同情況下，人員數量不盡相同，特別是有的單位崗下設有不同的管理組等。二是有利于日?？荚u管理。由于集中起來考評工作量巨大，可拆分考核有利于緩解考核工作壓力。三是有利于本級組織管人管事。崗位績效管理實質上就是對人的管理，如果同級沒有評價權必將影響組織的決策執(zhí)行力。通過上下動員、組織實施、個人參與以及各項激勵和懲戒措施的綜合運用，推動學習型組織建設，加強人力資源能本管理，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)正能量，實現行政效能的持續(xù)提高。

（二）統(tǒng)一規(guī)范基層崗位職能

近年來經過多次機構調整改革，市級以上稅務部門機構基本固定，基層局隨著稅源管理專業(yè)化改革到位，內設科室和稅務分局股、崗已經到位，這些都為建立崗位績效體系、分解確定人員績效指標打好了基礎。但由于各基層局機關內部科室職責分布不盡相同，在實施人員工崗位績效上是一個難點，需要上級稅務機關對基層崗位職責明晰化、條理化、流程化，便于開展崗位分析設置績效指標。

（三）科學設置項目優(yōu)化設計

一方面，探索優(yōu)化指標內容。將績效考核分為四項內容來進行考核：一是共性項目。包括學習情況、工作紀律情況、遵守廉政規(guī)定情況等。二是履職項目。根據年初工作要點，選取重點項目，進行跟蹤檢查考核。三是創(chuàng)新項目。先由單位自定，報上級績效辦審定。重點評是否為亮點項目、落實的效果如何。四是中心項目。如群教活動、納稅服務、稅收改革等，充分發(fā)揮績效管理對推動工作的“指揮棒”作用。另一方面，探索優(yōu)化指標設置。嘗試推行以“加分制”為主、責任追究扣分為輔的績效考核模式。建議改變考核方法，把重點放在對成績的考核上，而不是單純地放在對錯誤的指責上。由“處罰型”變?yōu)椤凹钚汀保乐埂白龅迷蕉?，錯得越多”現象出現。測算不同部門、不同科室的工作總量，考核得分以實際得分，乘以工作量系數，均衡因人員分配不均所造成的苦樂不均現象。

（四）顯現績效指標設置多元化

而目前省、市機關科室崗位設置較為規(guī)范，基層稅務部門崗位類別按工作對象不同主要分為稅源管理、納稅服務和綜合事務三類。各個類別因業(yè)務不同，考核指標的篩選和取值也大相徑庭。如稅務分局稅源管理崗可以篩選收入計劃、征管質量、執(zhí)法質量等電子客觀指標，重在考評質量；納稅服務前臺崗位人員應設置受理業(yè)務量等數據指標，重在考評工作量；機關科室各崗普遍是事務性工作，重在工作態(tài)度、工作作風和工作創(chuàng)新成果和工作榮譽，重在考評行為。而實際上，專業(yè)化管理改革后，各稅務分局承擔管理任務明顯不同，重點稅源分局與小型稅源分局崗位工作量不太一致，這需要設置相應的難度系數進行平衡。而設置崗位績效指標難度較大，需要通過建立崗位績效下的津補貼差額發(fā)放機制，才能真正使績效管理發(fā)揮應有的激勵作用，發(fā)揮績效管理“四兩撥千斤”作用。

（五）強化崗位績效結果綜合運用

建立崗位績效管理體系，實質上也是對稅務干部人員的管理。如通過對崗位人員進行考評，可以看出組織成員在知識、技能、素質等方面的不足，使崗位培訓工作有針對性地進行?？冃Э己说慕Y果應記入干部人事檔案，作為稅務干部評優(yōu)評先、提拔任用的重要依據。上級在制定崗位績效管理辦法時，應研究出臺績效管理相配套的管理與應用制度，真正使績效管理成為激勵人、鼓舞人、鞭策人的利器。并將督查督辦結果作為績效考評的重要依據。以改進考核方式為手段謀劃提升。一是減少考核中人為因素的影響，保證考核結果的客觀性，提高考核公信力。二是規(guī)范績效考核內容制定流程，擴大績效考核制定過程中的參與面，更有代表性和可操作性。三是改進豐富考核手段，發(fā)揮先進典型的引導作用，促進績效考核正常運行。

（六）基層績效考評部門實體化

稅務系統(tǒng)實施績效管理，通過設立績效管理機構，明確專門人員從事績效管理日常統(tǒng)計分析和考評任務。但績效管理考評、統(tǒng)計、分析評估任務量大，績效考評工作效率較低，績效分析評估質量不高。尤其在建立崗位績效情況下，績效管理工作事務更為繁重，上級機關應研究對績效機構實體化，優(yōu)化績效管理資源配置。并將績效考核的結果不僅僅用在評價一個單位的整體工作情況上，更應擴展到負責這些崗位工作的每個人，建立起獎優(yōu)罰劣的工作機制，科學合理運用績效結果，把績效考評與評先評優(yōu)、干部選拔任用、問責問效等結合起來，讓績效管理與干部的切身利益和個人發(fā)展密切掛鉤，發(fā)揮績效管理的正向激勵作用。

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