侯曉燕

（閩江學(xué)院，福建福州350108）

基于養(yǎng)老金補(bǔ)充的稅收安排研究

侯曉燕

（閩江學(xué)院，福建福州350108）

“老有所養(yǎng)”是人們對(duì)于未來安全的重要預(yù)期。而嚴(yán)重的資金缺口不僅會(huì)引發(fā)人們對(duì)未來收入不安全的恐慌，也會(huì)造成人民對(duì)政府的不信任，進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。中國作為人口老齡化形勢最為嚴(yán)重的發(fā)展中國家之一，面對(duì)嚴(yán)重的養(yǎng)老金空賬運(yùn)行問題，尋找合理的后續(xù)資金來源補(bǔ)充，對(duì)于避免預(yù)期的社會(huì)危機(jī)和財(cái)政危機(jī)具有重要意義。而通過合理的稅收安排補(bǔ)充養(yǎng)老金來源，既具有現(xiàn)實(shí)意義，也有操作上的可行性。

社會(huì)保障；養(yǎng)老金；空賬；稅收安排

一、老齡化日趨嚴(yán)重使我國社會(huì)養(yǎng)老金后勁不足

社會(huì)養(yǎng)老保障金“空賬”運(yùn)行在我國早已不是新聞。中國社科院發(fā)布的中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告顯示，2011年，我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬數(shù)額為2.2萬億元。2012年為2.6萬億元。2013年，這一數(shù)字首次突破3萬億元大關(guān)，達(dá)3.1萬億元。

我國在養(yǎng)老保障方面，實(shí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，社會(huì)統(tǒng)籌用于支付已退休的參保人員，個(gè)人賬戶則是用于個(gè)人積累，退休時(shí)開始支付。而所謂的"空賬"是指個(gè)人賬戶的部分也被拿去支付已退休人員的養(yǎng)老金，對(duì)應(yīng)到每個(gè)個(gè)人賬戶的錢沒有做實(shí)，有很多賬戶雖然應(yīng)該有這么多錢，實(shí)際上是空的。而且，中國的老齡化進(jìn)程在不斷提速，與發(fā)達(dá)國家相比，中國的人口老齡化具有速度更快且未富先老等特點(diǎn)，這意味著越來越大的養(yǎng)老金支付壓力。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2013年年底至2014年年初，我國60歲以上的老齡人口突破了兩個(gè)億，到2025年，更會(huì)突破3億大關(guān)。而到本世紀(jì)中葉，我國老齡化人口將占到總?cè)丝诘?5%?！吨袊沙掷m(xù)發(fā)展總綱》提出，至2050年，中國人口的平均預(yù)期壽命可以達(dá)到85歲。界時(shí)，我國養(yǎng)老保障制度將面臨每人30-35年的退休生活費(fèi)用支付。因此，解決社會(huì)養(yǎng)老保障資金“空帳”的問題有著十分的緊迫性和迫切性。

二、通過稅收安排來補(bǔ)充養(yǎng)老金來源具有理論和現(xiàn)實(shí)意義

首先，我國人均收入低，個(gè)人在養(yǎng)老保障上更多還是依賴于政府的資金安排。而從國際經(jīng)驗(yàn)來看，各國的養(yǎng)老保障發(fā)展都是以政府為主導(dǎo)的。因此，政府在解決養(yǎng)老金資金來源問題上具有不可替代的作用。而政府的財(cái)政資金來源主體就是稅收，通過稅收安排來解決養(yǎng)老金資金來源不足問題具有較大的可行性。而通過稅收安排來擴(kuò)大養(yǎng)老金來源，不外乎兩方面的考慮：一是開辟稅源、擴(kuò)大稅基，二是改革稅收分配的方式來滿足養(yǎng)老金的資金需求。為了避免由于擴(kuò)大稅基帶來的納稅人稅負(fù)過重的問題，就必須在其他稅種上進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而達(dá)到既能擴(kuò)大養(yǎng)老金來源又不增加納稅人稅負(fù)的效果。這種總體的宏觀上的統(tǒng)籌安排必須由政府主導(dǎo)才能逐步有效地完成。

其次，補(bǔ)充社會(huì)養(yǎng)老保障金的后續(xù)來源，對(duì)于解決預(yù)期的社會(huì)危機(jī)和財(cái)政危機(jī)具有重要意義。老齡化有可能引發(fā)中國的社會(huì)危機(jī)和財(cái)政危機(jī)?！袄嫌兴B(yǎng)”是人們對(duì)于未來安全的重要預(yù)期。而嚴(yán)重的資金缺口不僅會(huì)引發(fā)人們對(duì)未來收入不安全的恐慌，也會(huì)造成人民對(duì)政府的不信任，進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。而對(duì)歐洲政府債務(wù)危機(jī)的研究表明，社會(huì)保障尤其是養(yǎng)老保障體系長期以來的資金缺口是其政府債務(wù)飆升的重要因素。作為人口老齡化形勢最為嚴(yán)重的發(fā)展中國家之一，與發(fā)達(dá)國家相比，中國的人口老齡化具有速度非?？?、未富先老等特點(diǎn)。在現(xiàn)在的養(yǎng)老制度安排下，可以預(yù)期，中國政府未來也必將面臨與歐洲政府同樣的財(cái)政危機(jī)。因此，研究社會(huì)養(yǎng)老保障金的后續(xù)資金來源補(bǔ)充，對(duì)于解決預(yù)期的社會(huì)危機(jī)和財(cái)政危機(jī)具有重要意義。

第三，研究如何補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來源問題具有其理論意義。建立健全社會(huì)保障體系的一個(gè)首要前提是要有充足的社會(huì)保障資金，這也是社會(huì)保障體系正常運(yùn)行的基本保證。我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已初具規(guī)模，但是，近年來日益嚴(yán)重的資金收支缺口問題已經(jīng)成為挑戰(zhàn)當(dāng)前社會(huì)保障體系的關(guān)鍵。而相較于醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障內(nèi)容，人們對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)注度更高，范圍也更廣，只有將這一問題解決好了，才能解決其他問題，并為其他社會(huì)保障制度的健全提供思路，進(jìn)而促進(jìn)我國社會(huì)保障制度的完善，達(dá)到社會(huì)和諧穩(wěn)定的效果。

三、對(duì)于補(bǔ)充養(yǎng)老金的稅收安排思考

（一）通過建立新的社會(huì)保障稅制度為養(yǎng)老金補(bǔ)充資金來源

我國現(xiàn)有的社會(huì)保障制度以收費(fèi)的形式進(jìn)行基金繳交，這種形式相較于稅收而言，其強(qiáng)制性差，所以繳費(fèi)率低。而且當(dāng)前的社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次低，政策不統(tǒng)一，征繳效率低。即使現(xiàn)在許多地方將社會(huì)保障金委托稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，但由于沒有相應(yīng)的法規(guī)賦予稅務(wù)部門相應(yīng)的管理權(quán)和措施，也給征管造成很大的困難。因此開征完善的社會(huì)保障稅是解決上述問題的首選措施。

首先，開征社會(huì)保障稅更能保證社會(huì)保障金的及時(shí)足額入庫及資金的安全，同時(shí)可以降低社會(huì)繳費(fèi)成本。稅收的強(qiáng)制性與固定性是通過相關(guān)的稅收法律來體現(xiàn)的，將社會(huì)保障資金費(fèi)改稅之后，社會(huì)保障稅進(jìn)入國家的稅收法律體系，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定對(duì)所有參保人員進(jìn)行及時(shí)足額的稅款征收，改變現(xiàn)有自愿參?；騽?dòng)員參保制度下繳費(fèi)敷衍、拖沓、金額不足等問題。而且，稅收制度的收支兩條線管理，更有利于保障資金的安全，避免動(dòng)輒發(fā)生的社會(huì)保障資金被挪用的現(xiàn)象，真正形成稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，社保部門發(fā)放，財(cái)政部門管理，審計(jì)部門監(jiān)督的管理模式。而現(xiàn)代稅收部門擁有的專業(yè)完善的稅收信息化網(wǎng)絡(luò)，也可以保證社會(huì)保障稅的充分足額征收，社保部門不必再重建信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，將大大降低管理成本。社保部門也可以集中精力做好社會(huì)保障金的發(fā)放管理工作，提高服務(wù)質(zhì)量。

其次，開征社會(huì)保障稅有良好的國際和國內(nèi)基礎(chǔ)，符合經(jīng)濟(jì)全球化的主流。當(dāng)前全球有140多個(gè)國家開征了社會(huì)保障稅，我國的社會(huì)保障稅開征可以充分借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與做法。同時(shí)這也是我國經(jīng)濟(jì)制度與國際接軌的需要，不管是外商投資企業(yè)還是國際工作人員都不必再有面對(duì)我國行政化的社會(huì)保障制度下的誤解和糾紛，對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)的全球化發(fā)展具有更好的促進(jìn)作用。而我國的稅收機(jī)構(gòu)布點(diǎn)廣泛完善，信息網(wǎng)絡(luò)健全，目前全國已有19個(gè)省市的社會(huì)保障金全部或部分委托稅務(wù)部門征收，可以說已經(jīng)積累了較為豐富的社會(huì)保障金征收管理經(jīng)驗(yàn)，這也為社會(huì)保障稅的開征奠定了良好的征管基礎(chǔ)。

最后，我國還需要為社會(huì)保障稅的開征提供相應(yīng)的法律依據(jù)，盡快出臺(tái)《社會(huì)保障法》、《社會(huì)保障稅法》等法規(guī)，同時(shí)還要進(jìn)行其他的稅費(fèi)調(diào)整，避免社會(huì)保障稅的開征造成納稅人負(fù)擔(dān)的大幅增加。

（二）改革完善個(gè)人所得稅制度，避免因社會(huì)保障稅的征收而帶來個(gè)人負(fù)擔(dān)增加

我國的個(gè)人所得稅制度經(jīng)過多次調(diào)整后稅負(fù)有所減輕，但當(dāng)前的免征額設(shè)計(jì)相較于個(gè)人的支出負(fù)擔(dān)而言還是過低。而且在我國個(gè)人所得稅的分類所得稅制下，其他類型的收入如稿酬、勞務(wù)報(bào)酬等辛勤勞動(dòng)所得的免征額多年來一直保持800元，在工資的免征額多次提高之后依然不曾有變化，這一方面造成納稅人的稅負(fù)不公，另一方面也打擊其他非工資形態(tài)收入者的勞動(dòng)積極性，造成偷稅行為增加。而且在收入多樣化的經(jīng)濟(jì)形勢下，非工資形式的收入稅負(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于工資，也不利于我國經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。因此完善個(gè)人所得稅制度，統(tǒng)一不同收入形態(tài)的免征額，同時(shí)進(jìn)一步提高免征額，一方面有利于分配公平，另一方面有利于經(jīng)濟(jì)的平衡與發(fā)展，同時(shí)也為社會(huì)保障稅的開征提供了更為良好的基礎(chǔ)。將部分原來屬于個(gè)人所得稅的收入讓渡于社會(huì)保障稅，一方面利于補(bǔ)充社會(huì)保障收入，一定程度上緩解社會(huì)保障資金缺口問題，另一方面，也有利于安撫納稅人的情緒，提高納稅的積極性，因?yàn)樵诿鎸?duì)個(gè)人所得稅和社會(huì)保障稅的選擇上，人們更傾向繳納社會(huì)保障稅，這種稅收以提高社會(huì)保障水平與社會(huì)福利為目的，更易于被納稅人所理解和接受。

（三）降低企業(yè)所得稅及企業(yè)其他的稅收稅負(fù)，提高企業(yè)活力與社會(huì)保障積極性，為以企業(yè)作為納稅人的社會(huì)保障稅部分補(bǔ)充資金來源

近年來，我國財(cái)政收入充足，這為一系列的減稅措施奠定了良好的基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國企業(yè)的綜合稅負(fù)高達(dá)40%以上，許多企業(yè)不堪重負(fù)，這大大提高了企業(yè)成本也阻礙了企業(yè)發(fā)展，同時(shí)也為進(jìn)一步從企業(yè)角度開辟社會(huì)保障金來源形成了障礙。在成本上升、負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)實(shí)下，許多企業(yè)不愿意為職工承擔(dān)社會(huì)保障費(fèi)部分的負(fù)擔(dān)，或者采用多種形式逃避社會(huì)保障費(fèi)的繳交。因此，改革當(dāng)前企業(yè)稅制，減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，是為社會(huì)保障開辟資金來源的一項(xiàng)重要措施。在具體實(shí)施上，一方面，進(jìn)一步降低企業(yè)所得稅的稅負(fù)，通過降低稅率、增加據(jù)實(shí)扣除的項(xiàng)目、增加稅收優(yōu)惠措施來達(dá)到。另一方面，進(jìn)一步降低流轉(zhuǎn)稅的稅負(fù)，可以能過進(jìn)一步落實(shí)增值稅轉(zhuǎn)型和加快營改增的進(jìn)度，取消不必要的附加稅和附加費(fèi)，同時(shí)減少或取消與企業(yè)利潤不掛鉤的相關(guān)雜稅的征收等措施來達(dá)到。以美國為例，在美國的稅收收入中，社會(huì)保障稅、個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅的收入比重分別為36.5%、23.8%和11.8%。在中國，如果將社會(huì)保障費(fèi)改稅，與之對(duì)應(yīng)的比例大約分別為20%、6.6%和17.5%，可以說，我們的稅制依然有許多可改革的空間，可以通過多種舉措達(dá)到給企業(yè)減負(fù)的效果，減稅之后必將刺激消費(fèi)、增強(qiáng)企業(yè)活力，這必將充實(shí)稅基，同時(shí)也為社會(huì)保障資金的增加尋求良好的來源保證。

（四）對(duì)于社會(huì)保障體系外的企業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)等重要的養(yǎng)老金來源補(bǔ)充，以及養(yǎng)老保障資金的后續(xù)管理運(yùn)營和保值增值等給予合理的稅收優(yōu)惠安排，以利于個(gè)人或企業(yè)更好地支持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

我國人口基數(shù)大，老齡化的速度快，社會(huì)保障制度建立的時(shí)間短，很多機(jī)制尚不健全，單純依賴政府來解決社會(huì)保障問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，政府對(duì)于日益增加的社會(huì)保障支出也是不堪重負(fù)。以日本為例，為了減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府提倡民間團(tuán)體和個(gè)人參與社會(huì)福利服務(wù)與經(jīng)營。提倡自立精神，鼓勵(lì)個(gè)人適度負(fù)擔(dān)福利費(fèi)用，并發(fā)展以社區(qū)為依托的家庭福利模式，并積極發(fā)展托老所、老人集體住宅、家庭訪問員等福利服務(wù)。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，而人口未富先老等特點(diǎn)又急需社會(huì)保障的大力支持，因此，發(fā)展社會(huì)保障體系外的養(yǎng)老保險(xiǎn)等形式是對(duì)于現(xiàn)有的社會(huì)保障制度的有利補(bǔ)充?，F(xiàn)有的企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老疾病保險(xiǎn)等可以在一定程度上減緩政府社會(huì)保障的壓力，也是保障資金來源的重要補(bǔ)充，對(duì)于這些形式可以予以減免稅的優(yōu)惠以進(jìn)行鼓勵(lì)。比如，對(duì)于個(gè)人在社會(huì)保障稅之外，自繳的疾病養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的支出可不計(jì)入個(gè)人所得稅的計(jì)稅基數(shù)，直接給予免稅；對(duì)于企業(yè)為職工購買的獎(jiǎng)勵(lì)形的社會(huì)保險(xiǎn)可直接計(jì)入企業(yè)所得稅的扣除額，不再進(jìn)行限額規(guī)定。這種優(yōu)惠稅收安排將有利于鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)更積極地投入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。此外，對(duì)于養(yǎng)老保障資金的后續(xù)管理運(yùn)營和保值增值等行為，在首先保證資金安全性的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)給予更多的稅收優(yōu)惠安排，有利于社會(huì)保障金的增值，為社會(huì)保障補(bǔ)充資金來源。

（五）在最后的稅收分配環(huán)節(jié)，在政府預(yù)算體系中加大對(duì)社會(huì)保障部分的資金支持，適當(dāng)增加地方統(tǒng)籌的比例，以便于更加因地制宜的進(jìn)行養(yǎng)老金分配安排

國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）預(yù)測，從2010年至2050年，各國政府在養(yǎng)老金上的投入占GDP比率將從8.4%升至11.4%。2014年我國GDP首破60萬億，達(dá)到636463億元，按照這一比例，政府應(yīng)投入養(yǎng)老金的金額應(yīng)為636463億×8.4%=53462.9億元。而2014年我國財(cái)政對(duì)社保的補(bǔ)貼僅有8212億元，占GDP比重僅為1.29%，只相當(dāng)于OECD提出的各國平均占比8.4%的15%。所以，如果政府能在社會(huì)養(yǎng)老保障方面加大財(cái)政補(bǔ)貼的力度，將大大減輕個(gè)人及企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老金空賬問題也可以得到妥善解決。

（注：本文系福建省教育廳項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：JB13163S）

[1]百度百科[EB/OL].http://baike.baidu.com/.

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