兩岸自貿區(qū)法律制度比較與借鑒

宋錫祥

兩岸自貿區(qū)法律制度比較與借鑒

宋錫祥

2013年兩岸開始設置各自的自由貿易區(qū)，相繼制訂了各具特色的自貿區(qū)條例，在各方高度重視下，上海和其他三個?。ㄊ校┳再Q區(qū)建設有了長足的進步和發(fā)展，相關條例和最新負面清單已付諸實施，并取得了可喜的成效?？梢哉f，在自貿區(qū)制度建設和實際運作方面大陸已經走到了臺灣地區(qū)前面，但在具體建設自貿區(qū)過程中，兩岸仍可以相互借鑒各自立法的有益經驗和長處，探索和破解兩岸自貿區(qū)設置與條例實施中面臨的問題，以此為契機進一步推動兩岸經貿交流和直接雙向投資的步伐。

兩岸；自貿區(qū)；條例；負面清單；相互借鑒

2013年8月和9月，海峽兩岸相繼設立臺灣自由經濟示范區(qū)（第一階段）和中國（上海）自由貿易試驗區(qū)，并各自著手制定《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)條例（草案）》和臺灣“自由經濟示范區(qū)特別條例草案”（后更名為“臺灣策略經濟發(fā)展區(qū)設置管理特別條例”）。按照立法議程，上海自由貿易試驗區(qū)條例（以下簡稱“上海自貿區(qū)《條例》”）于2014年8月1日起付諸實施。自2013年9月至今，大陸已相繼出臺三份負面清單，其中2015年由國務院辦公廳頒布的負面清單統一適用于上海、廣東、天津、福建四個自貿試驗區(qū)，并適時調整和修訂外商投資產業(yè)指導目錄。而臺灣自由經濟示范區(qū)“條例”已由臺灣地區(qū)“行政院”提交“立法院”審議，因“太陽花”學運而被擱置，目前該“條例”草案仍未生效。盡管如此，認真探討和研究大陸和臺灣自貿區(qū)相關政策和條例的出臺背景、制度設計和法制保障的特點、利弊得失并進行比較分析和相互借鑒，在此基礎上指出其存在的不足，并提出相應的完善建議，這對于未來祖國大陸四個自由貿易試驗區(qū)與臺灣自由經濟示范區(qū)的相互對接與合作，加快推進兩岸產業(yè)合作步伐，進一步擴大和大力推動兩岸經貿交流和直接雙向投資，讓兩岸民眾更直接、更深刻地感受兩岸合作帶來的好處無疑具有重要的現實意義。

一、新形勢下兩岸催生自貿區(qū)條例及其負面清單

2013年3月27日，在島內建立自由經濟示范區(qū)規(guī)劃方案由臺灣當局正式公布。臺灣地區(qū)“行政院”下設的“經濟建設委員會”于2013年12月19日第3377次會議通過了該規(guī)劃方案的修正案，這一新型經濟特區(qū)的設立，主要是希望通過在特區(qū)內率先采取更加自由開放的經濟政策，為建立“自由貿易島”爭取對外簽署更多的自由貿易協定（FTA）和加入由美國主導的“跨太平洋戰(zhàn)略經濟伙伴協議”（以下簡稱“TPP”）和“區(qū)域全面經濟合作伙伴關系協定”（以下簡稱“RCEP”）創(chuàng)造條件，從而開創(chuàng)臺灣地區(qū)經濟發(fā)展的新局面。

為掌握辦理時效，臺灣自由經濟示范區(qū)分為兩個階段推進，第一階段已于2013年8月正式啟動，以增（修）訂行政法規(guī)即可推動之措施為主，按計劃于2013年底前完成13項行政法規(guī)的修訂，迄今已完成11項，尚余2項，包括“華僑回國投資條例”和“外國人回國投資條例”（尚未獲得臺灣“立法院”修訂審議）。與此同時，研究和制訂“自由經濟示范區(qū)特別條例”（以下簡稱“條例”），該“條例”草案已起草完畢，于2013年10月14日呈報臺灣地區(qū)“行政院”。第二階段尚未啟動，目前臺灣地區(qū)“行政院”已將“條例”提交“立法院”等待審議，但預計最快要到2016年臺灣地區(qū)領導人選舉后才會考慮審議通過。該“條例”草案共計73條，內容詳實、具體，并具有一定的可操作性。臺灣自由經濟示范區(qū)的設立，是順應經濟全球化和區(qū)域經濟一體化及自由化的趨勢，最終目標與長遠戰(zhàn)略考慮莫過于加快推進臺灣地區(qū)經濟國際化和自由化發(fā)展的進程?？梢灶A見，借助于自由經濟示范區(qū)先行模式松綁法規(guī)，能夠起到便捷人員、貨物、資金和技術的自由流通，為臺灣地區(qū)產業(yè)注入活力、發(fā)揮產業(yè)優(yōu)勢，提供全球增值服務，達到參與國際、區(qū)域經貿整合的目的。一旦“條例”經臺灣地區(qū)“立法院”通過后即可正式啟動，臺灣自由經濟示范區(qū)將成為臺灣地區(qū)擴大市場開放、吸引外資和陸資、促進創(chuàng)新與制度改革并具有示范功能和創(chuàng)造多元效益的現行先試區(qū)。

臺灣自由經濟示范區(qū)設立采取三種方式：一是由臺灣地區(qū)“中央”規(guī)劃和設立，這一自由經濟示范區(qū)的規(guī)劃與設立經過深思熟慮且歷經曲折，規(guī)劃方案幾易其稿，特別是在相關法規(guī)尚未作出調整和修正的情形下率先設立，原先設想把五個“自貿港區(qū)”（“四海港和一空港”）直接轉型升級，作為自由經濟示范區(qū)，曾一度頗受島內爭議，①參見陳險峰、王建民：《臺灣自由經濟示范區(qū)評析》，載《統一論壇》2013年第3期，第59頁?，F將示范區(qū)之區(qū)位調整為自由貿易港區(qū) 6海（臺北港自由貿易港區(qū)、基隆港自由貿易港區(qū)、臺中港自由貿易港區(qū)、蘇澳港自由貿易港區(qū)、安平港自由貿易港區(qū)、高雄港自由貿易港區(qū)）1空（桃園航空自由貿易港區(qū)）7處，加上屏東農業(yè)生物技術園區(qū)共計8處，計16.5平方公里。②參見李夢舟：《充分利用上海自貿試驗區(qū)與臺灣自由經濟示范區(qū)的相關政策探討上海與臺灣園區(qū)合作》，載《上海臺商》2014年春季刊，第33頁。其中，農業(yè)生物科技園區(qū)優(yōu)先于4處國際機場設置國際醫(yī)療服務中心。二是由地方“政府”申請和設立，如有新設區(qū)位規(guī)劃，經報臺灣地區(qū)“行政院”核定后即可新設。三是民間土地亦可透過與“政府”合作開發(fā)的方式，申請設立為自由經濟示范區(qū)。也就是說，因產業(yè)特性，另以指定試點方式推動，不限于上述8處實體區(qū)域。

從上海建立自貿區(qū)和出臺相關條例審視，主要基于以下幾方面的考慮：（1）政府職能的轉變，探索管理模式的創(chuàng)新，貿易和投資的互動，并促進其便利化，全方位地深化改革和擴大開放，為探索新途徑和積累有益的經驗鋪平道路；（2）服務業(yè)的進一步擴大開放和外商投資管理體制改革并舉，積極加以有序推進，特別是上海自貿區(qū)，穩(wěn)步實現人民幣資本項目可兌換試驗，擴大人民幣國際使用范圍。加快探索金融服務業(yè)全面開放的步伐，逐步構建對貨物狀態(tài)進行分門別類的監(jiān)管模式，有效促進投資，加快實現創(chuàng)新政策及各部委出臺的規(guī)范性文件上升為上海市地方性法規(guī)，使之法制化、規(guī)范化和實現一定程度的權威性，便于貫徹執(zhí)行。

上海自貿區(qū)于2013年9月29日上午10時正式掛牌啟動，其規(guī)劃面積為28.78平方公里，包括洋山、外高橋（含外高橋保稅物流園區(qū)）及浦東機場綜合保稅區(qū)，采取創(chuàng)新性的監(jiān)管服務模式，即“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區(qū)內貨物自由流動”的做法。2015年4月20日，上海、廣東、天津、福建4省市自貿區(qū)方案公布，大陸自貿試驗區(qū)正式從上?！耙恢Κ毿恪弊呦颉八亩浣鸹ā饼R放的2.0時代。上海自貿區(qū)的范圍已從四個保稅區(qū)擴展至張江高科技片區(qū)、陸家嘴金融片區(qū)和金橋開發(fā)片區(qū)，合計總面積達120.72平方公里。①佚名：《上海自貿區(qū)范圍擴容 金融業(yè)將進一步開放》，http://forex.cngold.org/c/2015-01-15/c3001517.html，下載日期：2015年8 月12日。

在這之前，國務院于2013年9月18日正式批準《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》。同年10月1日，上海市政府公布了《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》，（以下簡稱“2013負面清單”）。與2012年1月30日實施的《外商投資產業(yè)目錄（2011年修訂）》相比，“2013負面清單”只是將原來產業(yè)目錄中有關限制類和禁止類項目重新進行了排列組合，并在分類、編排上作了調整，對于外商投資領域和項目的內容無實質性的改變和突破，變化之處在于，“2013負面清單”把產業(yè)指導目錄和散見于其他部門規(guī)章中對外資準入禁止或限制的內容進行了整合，禁止的項目包括鹽的批發(fā)；投資文物拍賣；投資文物商店；直接或間接從事和參與與網絡游戲運營服務；投資經營因特網數據中心業(yè)務；投資經營性教育，涉及學前、中等職業(yè)、普通高中、高等教育等教育機構等，這些均納入到負面清單之中，將原有分散的特別管理措施加以整合的體例不僅給人以一目了然的感覺也更符合透明度的要求。與“2013負面清單”中規(guī)定了190條特別管理措施相比，“2014負面清單”將特別管理措施縮減至139條，于2014年7月1日公布實施。修訂后負面清單中，因擴大開放而實質性取消14條，因內外資均有限制而取消14條特別管理措施，因分類調整而減少23條特別管理措施。此外，還有實質性放寬的條款共19條。這些管理措施與大陸產業(yè)結構調整、產業(yè)轉型發(fā)展的戰(zhàn)略相契合，有助于鼓勵高端采礦、高端制造業(yè)領域外資進入，引進先進的生產技術和管理工藝，達到產業(yè)升級換代和進口替代之目的。②林采宜：《與產業(yè)升級導向契合》，載《新民晚報》2014年7月1日，第A4版。“2015負面清單”是在“2014負面清單”的基礎上再減少17條特別管理措施，使特別管理措施僅保留122條，并全面適用大陸四大自貿區(qū)。③婧李：《2015版“負面清單”再減17條 全面適用四大自貿區(qū)》，http://news.163.com/15/0420/11/ANL2KRI100014JB5.html，下載日期：2015年7月29日。與此相配合，國家發(fā)展改革委員會（以下簡稱“發(fā)改委”）、商務部對外發(fā)布了《外商投資產業(yè)指導目錄（2015年修訂）》（以下簡稱《目錄》）已于2015年4月10日起施行。新《目錄》將對促進外商投資、優(yōu)化投資結構起到積極作用。

新《目錄》允許類項目通常不保留外資股比限制，對于所有外資股比規(guī)定均列明于《目錄》之中。通過最新調整，限制類條目已從原來79條縮減至38條，基本放開一般制造業(yè)，對于外商投資鼓勵類項目，可享進口設備免關稅。④佚名：《發(fā)改委解讀外商投資產業(yè)指導目錄（2015年修訂）》，http://www.cnnsr.com.cn/csfg/html/2015031813171597000.html，下載日期：2015年7月29日。

隨著負面清單模式的試行和行政管理備案制的實施，自貿區(qū)內采取“放開一線，管住二線”的監(jiān)管，避免過度的監(jiān)管可能帶來束縛手腳，削弱國際競爭力的后果。自貿區(qū)內試行人民幣資本項目可兌換、利率市場化、跨境融資自由化、金融產品創(chuàng)新等制度。在風險可控度逐步提高和不斷減少負面清單項目的同時，建立相應的離岸金融市場風險評估體系和誠信制度，并加強國際合作，建立與國際接軌的反洗錢法律體制。上海自貿區(qū)《條例》第33條也要求，切實履行“三反義務”（即反逃稅、反洗錢和反恐融資等），配合金融管理部門關注跨境異常資金流動。

與此相適應，中國人民銀行上?？偛坑?014年2月28日出臺了《關于切實做好上海自貿區(qū)反洗錢和反恐怖融資的通知》，其中，反洗錢措施主要包括：依法從嚴履行反洗錢義務，建立和健全與自貿區(qū)業(yè)務相適應的反洗錢內控制度；加強創(chuàng)新業(yè)務的反洗錢審查，在開展創(chuàng)新業(yè)務時，應配備與風險相匹配的控制措施；強化自貿區(qū)跨境業(yè)務全流程的反洗錢風險管控，把好反洗錢審查、資金和名單監(jiān)測關。①楊冬：《央行上?？偛堪l(fā)布自貿區(qū)反洗錢細則》，載《新民晚報》2014年2月28日，第A3版。

鑒于自貿區(qū)內試行不同于區(qū)外的投資貿易管理制度和法律制度，自貿區(qū)有必要設置專門的爭端解決機制，并設立專門的自貿區(qū)法庭和仲裁院。那么，如何提高自貿區(qū)內法律服務的專業(yè)化和國際化程度就顯得特別重要。筆者認為，自貿區(qū)的法制建設既要保障區(qū)內投資貿易的正常運行和規(guī)范有序，也要確保自貿區(qū)內法制與區(qū)外法制的協調與應用。

目前，上海自貿區(qū)《條例（草案）》于2014月7月25日經上海市人大常委會審議通過，于同年8月1日正式施行。該《條例》的出臺和付諸實施意味著將創(chuàng)新制度確定為法定規(guī)范。

二、兩岸自貿條例的基本框架和主要特點評析

目前兩岸相繼擬定了各自的自貿區(qū)條例草案，除了聽取各方面意見和建議之外，將由各自的立法機關審議通過，但大陸（上海）自貿區(qū)《條例》的正式頒布和實施已走在臺灣的前面，率先由上海市人大常委會通過并于2014年8月1日生效。通過比較可以發(fā)現，兩岸各自制定的自貿區(qū)條例無論是從基本框架，還是從具體內容均體現出各自的特色與差異。

（一）臺灣“自由經濟示范區(qū)特別條例”的基本框架與主要特點

臺灣地區(qū)自貿條例共分8章，計73條，其基本框架由總則、分則、法則和附則四部分所組成?？v觀其全部條文，臺灣“自由經濟示范區(qū)特別條例”可以歸納出如下幾方面的顯著特點：

首先，“條例”具有綜合性和前瞻性的特色。臺灣自由經濟示范區(qū)“條例”既有規(guī)定管理機關的職責與權限、基金的設置、示范區(qū)的申請設立程序與審核及其具體事宜等，又有土地取得、開發(fā)、轉讓、變更、環(huán)境評估、廠房及員工宿舍興建、租稅優(yōu)惠措施，還有外國人及大陸居民的待遇，包括簽證之便利措施和商務居留、貨物的進出口稅收、勞務、產業(yè)活動、服務業(yè)（教育、醫(yī)療）的規(guī)制等，從而構成了以“條例”作為基本框架、以“自由經濟示范區(qū)規(guī)劃方案（修正案）”為補充、金融業(yè)納入自由經濟示范區(qū)的規(guī)劃方案等相配套的能夠調整和規(guī)范臺灣自由經濟示范區(qū)各方面關系的法律體系。從其前瞻性審視，主要體現在示范區(qū)核心理念上，選擇具有發(fā)展?jié)摿Α⑹痉豆δ?，并能?chuàng)造多元效益的經濟活動。

其次，突破現行法規(guī)框架，力求創(chuàng)新管理機制。一是促進人員商品資金自由流動。在人員進出自由化方面，除了不涉及藍領外勞之外，歸結起來主要有：（1）對于外籍商務人士來臺短期停留享有免簽證或落地簽證的范圍有所擴大；（2）對于外籍專業(yè)人士來臺工作及聘用幫傭限制逐步放寬；（3）對于大陸人士赴臺經商有所松綁，并對其居留限制予以放寬。

就商品流動自由化而言，依法采取以下舉措：（1）放寬對進口原材料和貨物的限制，原則上對農工原料及貨品允許自由輸入，并享有稅負優(yōu)惠。（2）簡化產品審查程序，革新檢驗制度。如電機電子產品業(yè)者提出“供貨商符合性聲明”( SDoC )，產品上市前可免予審查。

在資金流動自由化方面，主要涉及兩項規(guī)定：（1）允許自由經濟示范區(qū)內事業(yè)資金自由流動，一般不作限制；（2）對示范區(qū)內的外國人不涉及新臺幣的資金需求，由國際金融業(yè)務分行（OBU） 提供服務。

二是在開放市場接軌國際上，對外資、僑資和陸資的開放程度和審查程序不盡相同。其中，第一，自由經濟示范區(qū)內外資由 WTO 邁向 WTO+開放市場、接軌國際的目標轉變，包括：（1）對于外籍白領專業(yè)人士提供的服務放寬限制，通過委托或承攬方式提供服務；（2）對于專業(yè)服務業(yè)（諸如律師、會計師、建筑師等）的投資限制予以松綁。在專業(yè)服務業(yè)開放方式上，放寬示范區(qū)專業(yè)服務業(yè)相關限制，旨在與國際制度接軌，加速邁向自由化，且有助于臺灣與其他國家洽談和簽署相關經貿協議，讓新組織型態(tài)萌芽。在律師組織形態(tài)上，開放外國律師、律師事務所在實體示范區(qū)內投資法人事務所，改變了以往只能采取獨資或合伙的方式，但是，開放外人合伙或法人的業(yè)務范圍僅限于實體示范區(qū)內的事業(yè)或國外業(yè)務。在會計師開放方面，對于未取得臺灣地區(qū)會計師、建筑師證照的外國人不得與臺灣地區(qū)的會計師、建筑師進行合伙與投資，但允許外國會計師、律師、會計師事務所、建筑師事務所在實體示范區(qū)內投資或合伙，組建獨資、合伙或法人型的會計師、建筑師事務所。其開放的業(yè)務范圍與律師一樣仍限于實體示范區(qū)內的事業(yè)或國外業(yè)務。這里所稱外國律師、會計師與建筑師均包含港澳，唯獨不包括大陸地區(qū)。①參見臺灣“自由經濟示范區(qū)規(guī)劃方案（修正案）”，臺灣地區(qū)“行政院”“經濟建設委員會”2013年12月19日修正版，第13頁。第二，自由經濟示范區(qū)內陸資由 ECFA 邁向 WTO，包括：（1）在臺灣安全無虞的前提下，投資示范區(qū)制造業(yè)的陸資比照外資來對待；（2）投資示范區(qū)服務業(yè)的陸資參酌 WTO的承諾或由主管部門改采負面列表的方式加以限制，同時輔助于相應的審查機制。第三，對于自由經濟示范區(qū)內僑外投資程序進行簡化，涉及一定金額以下的投資案件改為事后申報。這與臺灣“經濟部”業(yè)已完成的“僑外投資條例②指臺灣特區(qū) “華僑回國投資條例”第8條和“外國人投資條例”第8條修正案，于2012年12月28日經“行政院”核定，目前仍擱置于臺灣“立法院”尚未進行審議。（修正案）”相比，又有了新的突破，該“修正案”將僑外投資者赴臺投資申請審核程序由“事先核準”制修正為“原則事后申報，例外事前核準”制，并已進入臺灣“立法院”審議階段，有望獲得通過。一旦修正案付諸實施，有助于擴大吸引僑外赴臺投資，營造更友善、更便捷的投資環(huán)境。而臺灣經濟示范區(qū)內對一定金額的投資案件完全采取事后申報制，簡化投資審批程序的力度更大，在相當程度上排除了投資程序上的障礙，并在區(qū)內逐步朝著投資自由化的方向發(fā)展。

三是為了適應國際租稅競爭的需要，賦予外國、港澳、大陸投資者及臺商一定的稅收優(yōu)惠。具體來說，主要體現在以下三個方面：第一，對于在島內示范區(qū)內從事簡易加工或貨物倉儲的大陸、港澳和外國等貨主，內銷10%，外銷達100%的，免征營業(yè)稅和所得稅，這些稅收優(yōu)惠待遇大多在臺灣自貿港區(qū)所實施。第二，鼓勵外籍專業(yè)人士來臺工作，外籍或陸籍專業(yè)人士免予申報最低稅負制的海外來源所得；且前3年薪資減半征收所得稅。第三，吸引臺商前來投資，海外股利或盈余匯入示范區(qū)實質投資免征所得稅，其免稅范圍不含最低稅負。這里所謂的實質投資并不包含股票、純土地投資，其范圍由臺灣“經濟部”會同“財政部”作出具體規(guī)定。

四是積極推動跨國、跨區(qū)域產業(yè)合作。其推動策略主要有：（1）憑借自由經濟示范區(qū)的良好環(huán)境，積極推動各產業(yè)的跨國合作機制；（2）積極采取有效措施，鼓勵更多的臺企加快引進先進國家的核心或關鍵技術、資金或知識產權的步伐，帶動島內產業(yè)逐步升級或轉型，促成跨國合作；（3）憑借產業(yè)合作途徑開拓新興市場，提高臺灣在全球產業(yè)價值鏈中的影響力和地位，通過創(chuàng)新驅動，不斷擴大臺灣貿易出口的數量和全球市場上的占有率；（4）充分借助于示范區(qū)的平臺，構建與他國自貿區(qū)與臺灣自由經濟示范區(qū)的產業(yè)對接與合作機制或試點工作。

五是專門規(guī)定土地取得方式，為投資者提供便捷條件。在加強用地取得方面，主要采取以下舉措：（1）公有土地采取撥用或讓售，私有土地得采取協議定價購買、征收（指基于公共利益，給予被征收者按照市場價予以經濟補償）、區(qū)段征收（指對于地段較為優(yōu)越的區(qū)段，按抵價地的40%享受收益，以防止當地政府與開發(fā)商勾結）、設定地上權、租用或合作開發(fā)等方式，并提供租金優(yōu)惠及免予回饋。（2）為了加快土地變更審議程序，推動策略要求在“中央”開發(fā)的示范區(qū)內，采用“一級一審”制的土地使用變更方式；除了有園區(qū)轉型者之外，還有非都市土地采用備查制的辦理模式。（3）采取靈活管制土地使用的方法，經臺灣“內政部”申報同意后，允許園區(qū)主管部門自行擬訂土地使用管制規(guī)范。

六是創(chuàng)造有利于建立優(yōu)質營運環(huán)境的配套措施，包括：（1）提供高效率的單一窗口服務；（2）由管理機關設立必要的基金，供開發(fā)及管理之用；（3） 建立產業(yè)發(fā)展所需公共建設；（4）提供完備的通訊基礎設施。

七是并行雙軌示范機制。一般分為兩種情況：一種是地理區(qū)位明確的，以實體區(qū)域作為示范，并可通過“前店后廠”的做法連結區(qū)外廠商；另一種是不適宜實體區(qū)域試行的產業(yè)，可采行指定試點方式，適當放寬示范業(yè)務并以分級管理的模式展開。

再次，設置示范創(chuàng)新的五大重點項目。規(guī)劃方案確立以高附加價值的高端服務業(yè)為主，以促進服務業(yè)發(fā)展的制造業(yè)為輔的方針，具體開放的領域涵蓋智慧物流、國際健康、農業(yè)附加值、金融服務以及教育創(chuàng)新五大部分。其中，所謂智能物流是指通過創(chuàng)新海關服務機制及云平臺等信息服務，提供最佳物流服務，使商品流通更自由，附加價值提升?；就苿拥淖龇ú煌夂跞N：（1）推動整合云端 e化服務：包括共享云平臺的建立，創(chuàng)新服務能量的提供；運籌流通信息與關務審驗平臺的逐步整合等。（2）發(fā)展各項服務模式，擴大有利于企業(yè)營運的基礎：簡化委托加工海關業(yè)務審驗機制；放寬檢測維修模式；對于多國拆并柜業(yè)務辦理地點和對象限制作出進一步的開放。（3）活絡跨區(qū)連結：運用委托區(qū)外加工的“前店后廠”的模式，構建供應鏈關系；建立海運快遞專區(qū)等。

所謂國際健康莫過于推動“國際健康產業(yè)園區(qū)”建設，并在區(qū)內設立生物技術研發(fā)機構和國際醫(yī)療專門辦理機構，帶動醫(yī)療（含重癥治療）、生物技術、藥品、復健、養(yǎng)生等健康產業(yè)發(fā)展。具體分兩步走：第一階段，先設置“國際醫(yī)療服務中心”，提供已事前預約的國際人士就醫(yī)咨詢、醫(yī)院聯系及聯合營銷等服務。第二階段主要有：（1）在設立“國際醫(yī)療服務中心”的基礎上，成立“國際健康產業(yè)園區(qū)”，園區(qū)內得由醫(yī)療社團法人設立國際醫(yī)療專辦機構，引入外籍醫(yī)事人員，并對現行醫(yī)療法相關規(guī)定予以松綁，包括法人得為醫(yī)療社團法人的社員，對于具有醫(yī)事資格的董事比例適度放寬，并允許外國人充當董事長等。（2）園區(qū)內鼓勵設置生物技術研發(fā)機構，帶動周邊健康產業(yè)發(fā)展。（3）配套措施涉及國際醫(yī)療專辦機構應訂定回饋計劃及繳納經營許可費（特許費）、不得作為健保特約機構、限制區(qū)外醫(yī)師兼職看診時數等。

這里所說的農業(yè)附加值是將農業(yè)從狹義的“農產品”延伸至相關 “價值鏈”，并善于應用臺灣先進的農業(yè)科技，致力于產品創(chuàng)新并提升其附加值，通過MIT（臺灣制造縮寫）手段營銷國際市場。主要采取以下做法：（1）建立產銷平臺，增加農民收益：輔導區(qū)內業(yè)者與島內生產者、農會、合作社等進行契約合作，建立高效率的供應體系。（2）吸引更多的企業(yè)前來投資，創(chuàng)造多贏的局面：透過政策配套（如國發(fā)基金）提供專項融資，吸引島內大型企業(yè)、外資進駐或參與投資；拓展屏東農業(yè)生技園區(qū)。（3）推動農業(yè)技術商品化，發(fā)展農技輸出的新模式；發(fā)展農業(yè)商品國際管理與營銷能力，并就極具外銷潛力的商品項目，探究國際契約合作的可行性。

這里所說的金融服務是通過業(yè)務分級與差異化管理方式，發(fā)展財富與資產管理業(yè)務，放寬金融機構業(yè)務范圍，并鼓勵島內金融機構研發(fā)創(chuàng)新金融商品，培育金融專業(yè)人才。基本采取以下做法：（1）大幅度拓寬銀行辦理的業(yè)務及商品范圍，包括開放國際金融業(yè)務分行和外匯指定銀行業(yè)務和商品范圍。（2）拓寬證券商辦理的業(yè)務和商品范圍，包括開放證券商國際證券業(yè)務分公司（OSU）及境內證券商（DSU）業(yè)務和商品范圍。（3）金融訓練輸出：由島內金融訓練機構（金融研訓院、證基會及保發(fā)中心等）培訓境外人士。（4）在人才培養(yǎng)上，注重培養(yǎng)本土金融人才，并加強金融商品與服務的研發(fā)投資。①臺灣地區(qū)“行政院”已于2013年11月19日核定“金管會”提報的“金融業(yè)納入自由經濟示范區(qū)之規(guī)劃方案”。

新增教育創(chuàng)新部分，它是由島內高校與國外高校合作設立實驗性的大學，包括分校、分部、學院、通過取得學位或開設相關課程等，憑借教育創(chuàng)新的方式突破現有法令框架、創(chuàng)新治理模式，擴大招收境外學生的規(guī)模、拓展島內學生視野，以提升臺灣高等教育的國際競爭力。具體采取以下兩方面舉措：（1）放寬法令限制，賦予臺灣高校辦學自主權，包括松綁設校條件、學校經營、招生修業(yè)、人才延攬等法令限制，臺灣行政當局僅做適度監(jiān)督，給予辦學最大彈性。涉及個別法律修正者，將通過頒布示范區(qū)“條例”的方式予以突破。（2）多元模式推動，促進國際合作。

（二）中國（上海）自由貿易試驗園區(qū)條例的基本框架與主要特色

該《條例》共有9章，計57個條文，由總則、管理體制、投資開放、貿易便利、金融、稅收、綜合監(jiān)管、法治環(huán)境和附則所組成，《條例》草案經上海市人常務委會大審議通過后，于2014年8月1日起施行。《條例》的特色明顯，歸結起來主要體現如下特點：

1. 《條例》有明確的目的和依據可循

上海自貿區(qū)作為推進國家改革和提高開放型經濟水平的試驗田，具有先行先試的功能和作用。自貿區(qū)建設的核心是制度創(chuàng)新，這是自貿區(qū)建設的生命力所在和成敗的關鍵。而制度創(chuàng)新是全方位的，必將隨著改革試驗的推進而不斷延伸和拓展，事中和事后監(jiān)督制度是未來自貿區(qū)探索推進的重點，逐步形成可復制和可推廣的經驗和做法，包括基本制度體系和監(jiān)管模式，讓全國各地共享上海自貿區(qū)的“溢出效應”。實際上，從自貿試驗區(qū)正式啟動以來，其他省市積極借鑒上海自貿區(qū)的改革經驗，將上海自貿區(qū)的創(chuàng)新體制有條件地復制到本區(qū)域，結合當地實際，找準方向，積極先行先試，推動城市經濟的轉型。

自貿區(qū)啟動后的一段時間內，盡管中央各部委出臺了一系列規(guī)范性文件，為推進自由貿易試驗區(qū)建設起到了積極的推動作用。但僅僅停留在這一點上是遠遠不夠的，當務之急是亟需地方性的法規(guī)及時跟進，只有這樣，自貿區(qū)的創(chuàng)新制度才有法制先行的保障機制作后盾，自貿區(qū)的試驗才能得以穩(wěn)步推進。

根據國務院批準的《上海自貿區(qū)總體方案》、《全國人大常務會關于授權國務院在上海自貿區(qū)暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的決定》、《國務院關于在上海自貿區(qū)內暫時調整有關行政法規(guī)和國務院文件規(guī)定的行政審批或者準入特別管理措施的決定》，制定上海自貿試驗區(qū)條例。

2. 上海自貿區(qū)《條例》的適用范圍逐步擴大

本《條例》適用于經國務院批準設立的上海自貿區(qū)。除涵蓋上海四個保稅區(qū)外，還囊括浦東張江高科技、陸家嘴金融和金橋開發(fā)3個片區(qū)，共計7個區(qū)域，涉及的領域更加寬泛，對上海的科技創(chuàng)新和實體經濟的拉動作用勢必會日益增大。與臺灣自由經濟示范區(qū)6個海港、1個空港和1個園區(qū)共 8 處相比，僅上海自貿試驗區(qū)的面積就達到120.72平方公里，大大超過臺灣自由經濟示范區(qū)16.5平方公里面積。上海自貿試驗區(qū)的擴容為改革注入了新的動力。加上，廣東、天津和福建自貿區(qū)，大陸現有自貿區(qū)總面積達到354.14平方公里，其中，廣東將營銷環(huán)境成為首要目標，天津作為唯一地處北方的自貿區(qū)主要服務業(yè)京津冀一體化和北方的開放發(fā)展，福建是對臺和打造海上絲綢之路的核心區(qū)。上述四大自貿區(qū)共用“2015負面清單”，當好改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者。這種發(fā)展速度是臺灣望塵莫及，無法比擬的。

3. 總體目標相當明確

《條例》第3條規(guī)定，其總體目標是建立與國際投資、貿易通行規(guī)則相銜接的基本制度體系和監(jiān)管模式，培育“三化”（市場化、國際化、法治化）的營商環(huán)境，建設具有法制環(huán)境規(guī)范、監(jiān)管高效便捷和擁有國際水準的投資貿易便利化的自貿區(qū)，發(fā)揮引領、示范、帶動和服務全國的作用。也就是說，最終目標無非是為中國大陸擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務。

相比之下，臺灣自由經濟示范區(qū)“條例”第3條及規(guī)劃方案修改版的核心理念在于自由化、國際化和前瞻性。其中，示范區(qū)的重點在于自由化，是市場開放、法規(guī)松綁；國際化是制度改革與國際接軌；前瞻性是選擇具有發(fā)展?jié)撃?、示范效應和功能，并能?chuàng)造更多經濟效益的產業(yè)活動。示范區(qū)的最終目標是由部分示范進而全臺灣適用，讓臺灣逐步向自由經濟島邁進。①參見李夢舟：《充分利用上海自貿試驗區(qū)與臺灣自由經濟示范區(qū)的相關政策探討上海與臺灣園區(qū)合作》，載《上海臺商》2014年春季刊，第31頁。

從中不難看出，兩者之間在自由化和國際化方面具有異曲同工之處，最終目標也有類似或相同之處，所不同的是，大陸強調法治化，而臺灣比較注重前瞻性的考量。

4. 賦予“管委會”相應的職責和權限

上海自貿區(qū)“管委會”作為市人民政府派出機構，依照本《條例》第5條規(guī)定，履行七項職責，主要有：負責將自貿區(qū)改革試點任務落到實處，對有關發(fā)展規(guī)劃和政策措施進行組織實施，并制定相應的行政管理規(guī)范和制度；對于區(qū)內貿易、投資、金融服務、建設、環(huán)保等負責管理；對于公安、質監(jiān)、工商等部門行使領導和管理職責，并與諸如海事、邊檢等部門進行協調管理等。

而臺灣“經濟部”為“條例”的主管機關，除了負責“條例”的相關解釋、子法規(guī)訂定之外，還有權審核示范區(qū)申請設置的相關事宜。與此同時，示范區(qū)的管理機關（以下簡稱管理機關）由申設機關選定適當擔任。考慮到管理機關負有示范區(qū)監(jiān)管的任務，為了使各申設機關所選定的管理機關具有執(zhí)行上述任務能力，宜由主管機關提出選定原則做為參考。如選定之管理機關，非申設所屬機關者，應另征詢被選定機關及其上級機關的同意。

相比較而言，臺灣地區(qū)管理機關的權限范圍相對寬泛，有17項之多，實行“單一窗口”模式，以便簡化行政申辦程序，達到整合各行政業(yè)務執(zhí)行的功效。而上海自貿區(qū)實行“一站式”服務和“一口受理”的辦事流程，各個職能部門被整合到一起，企業(yè)只需交一份材料，就可在自貿區(qū)綜合服務大廳的各個窗口進行內部流轉，實現協同受理，統一對外，無需再奔走于不同的窗口。上海自貿區(qū)實行企業(yè)注冊、登記備案制管理等。②王志彥：《上海自貿區(qū)一站式服務 企業(yè)注冊最快4日拿到備案》，http://trade.ec.com.cn/article/tradezx/201309/1263685_1.html? COLLCC=3484164157&，下載日期：2014年5月月11日。這些舉措進一步加快了辦事流程，并顯著提高了辦事效率。

5. 擴大投資開放領域，實行準入前國民待遇加負面清單管理模式

根據《條例》第13條規(guī)定，自貿試驗區(qū)除了在一般制造業(yè)領域之外，原則上還在六大服務領域（金融、航運、商貿、專業(yè)、文化和社會服務等）對外開放，暫停、取消或者放寬投資者資質要求、外資股比限制、經營范圍限制等準入特別管理措施。

眾所周知，上海自貿區(qū)實行外商投資準入前國民待遇加負面清單管理模式。負面清單列明國家規(guī)定的對外商投資采取的準入特別管理措施。與美國采取負面清單分為現存不符措施、新采取的不符措施和金融不符措施三種類型（共計36項，分別是12項、6項和18項）的構成模式不同，大陸“2015負面清單”共計50個條目、122項特別管理措施，與“2014負面清單”相比，減少了17項特別管理措施，限制范圍進一步縮小，開放程度和透明度均有所提升，與國際通行規(guī)則進一步接軌，并適用于大陸四大自貿區(qū)。①王志彥：《四大自貿區(qū)為何共用“一張清單”》，載《解放日報》2015年4月21日，第2版。

6. 實行先照后證制度

按照《條例》第14條規(guī)定，在自貿區(qū)內從事經營的企業(yè)，分為三種情況，一種是登記設立，即先取得營業(yè)執(zhí)照，方可從事一般生產經營活動；另一種是先照后批設立，即從事有些生產經營活動，除應先取得營業(yè)執(zhí)照外，還需獲得有關部門審批通過；還有一種是先批后照設立，也就是說，依法需要前置審批的生產經營活動的企業(yè)，應當先辦妥獲批手續(xù)，然后再申請辦理營業(yè)執(zhí)照。目前，企業(yè)登記先照后證的改革已經在全國復制推廣。上海自貿區(qū)營業(yè)執(zhí)照改革中最重要的是增加了二維碼，只要一掃二維碼，就可鏈接到全國企業(yè)信息信用公示系統。2015的2月28日，全國所有的原版營業(yè)執(zhí)照全部被替代。

7. 境外投資項目或開辦企業(yè)實行以備案制為主的管理方式

在自貿區(qū)內通常實行以備案制為主的管理模式，允許投資者開展多種形式的境外投資。這種境外投資的備案制既適用于在境外投資開辦企業(yè)，也適用于在境外投資項目。上述兩種情形的備案辦法，由上海市人民政府統一制定。為了簡化程序，提高辦事效率，管委會組織建立境外投資備案的工作機制，無論是接收申請材料，還是送達有關文書均統一辦理。

8. 倡導貿易監(jiān)管便利化，創(chuàng)新海關監(jiān)管制度

按照“放開一線、安全高效管住二線、區(qū)內自由流轉”的原則，在自貿區(qū)建立與國際貿易等業(yè)務發(fā)展需求相匹配的監(jiān)管模式。在海關監(jiān)管制度上有許多創(chuàng)新之舉，包括對貨物狀態(tài)實行分類監(jiān)管，簡化流程等。與此同時，上海海關于2014年7月1日推出5項自貿區(qū)改革措施，其中4項企業(yè)管理改革制度，比較重要的是企業(yè)注冊登記改革，即 A類以上報關企業(yè)及雙重身份的企業(yè)可以直接在全國各海關申報，地域限制已不復存在，使得自貿區(qū)內的高資信報關企業(yè)直接領到了“全國糧票”。另外，還推進海關經認證的經營者“互認”制度等。②郭劍烽：《上海海關推出5項自貿區(qū)改革措施》，載《新民晚報》2014年7月1日，第A5版。

9. 鼓勵金融創(chuàng)新，穩(wěn)步推進金融體制的改革

實現人民幣自由兌換是改善外商投資企業(yè)投資和經營環(huán)境，擴大引進外資規(guī)模的需要。因此，要積極創(chuàng)造條件，在自貿區(qū)內穩(wěn)步推進金融市場利率市場化、人民幣資本項目可兌換、人民幣跨境使用和外匯管理改革等方面的先行先試。其前提條件是這些試驗的風險是可控的。同時，鼓勵金融服務、產品和業(yè)務的創(chuàng)新。

10. 嚴格把好安全審查和反壟斷審查關

根據《條例》第37和38條規(guī)定，在自貿試驗區(qū)建立涉及外資的國家安全審查工作機制的同時，有必要建立經營者集中反壟斷審查工作機制。其中，對于納入國家安全審查范圍的外商投資，投資者應當提出申請；與之相關的協會、企業(yè)和管理部門可以就國家安全審查事宜提出建議。當事人應當予以配合，提供有關的信息和材料，并接受詢問。與之相配合，國務院辦公廳于2015年4月20日印發(fā)了《外商投資國家安全審查試行辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》對審查范圍、審查內容、安全審查工作機制和程序等作了規(guī)定，并于同年5月20日在大陸四個自貿區(qū)實施。③《國務院辦公廳關于印發(fā)自由貿易試驗區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-04/20/content_9629.htm，下載日期：2015年7月10日。

在反壟斷審查上主要牽涉區(qū)內企業(yè)的集中經營，一旦申報符合條件或達標的，經營者理應事先申報，屆時不報，將錯過審查的機會。同時，主管部門依法可以對濫用市場支配地位、壟斷協議和濫用行政權力限制、排除競爭等實行壟斷或不正當競爭行為展開調查，并進行執(zhí)法。這就意味著即使在自貿區(qū)內，仍應關注外資的國家安全審查和反壟斷審查工作，并放在突出的位置之中。

此外，在稅收制度上，沒有特別的稅收優(yōu)惠措施，但有促進投資和貿易的有關稅收政策，優(yōu)化稅收環(huán)境，實行高效、快捷的稅務便利化條件和構建便捷稅務服務體系之規(guī)范。在貿易方面，實行發(fā)展國際貿易和國內貿易并舉的策略。

三、兩岸自貿區(qū)條例的啟示與相互借鑒

無論是上海自由貿易試驗區(qū)還是臺灣自由經濟示范區(qū)，都是為了進一步融入經濟全球化和區(qū)域經濟一體化的需要，以試驗區(qū)或示范區(qū)作為提升兩岸經貿自由化與國際化的載體，先行先試，憑借大陸自貿區(qū)條例的試行和臺灣自由經濟示范區(qū)特別“條例”的未來施行，有助于降低兩岸經濟逐步自由化所帶來的阻力，加快經濟轉型和升級的步伐，打造經濟升級版，成為可復制和可推廣的模式，這一點兩岸具有異曲同工之處。同時示范區(qū)為臺灣將來加入 “TPP”與 “RCEP”創(chuàng)造有利條件。因此，兩岸自貿區(qū)及其條例可以相互學習，取長補短，合作的空間大，另外，上海自貿區(qū)與臺灣經濟示范區(qū)理應對接與合作，并在下列方面可以相互啟示與借鑒。

（一）大陸（上海）自貿區(qū)對于臺灣的借鑒意義

首先，大陸在啟動自貿區(qū)之后，各部委相繼出臺了一系列政策和規(guī)范性文件，積極引導自貿區(qū)健康、有序發(fā)展，并達到了第一階段預期的效果。以金融業(yè)為例，金融創(chuàng)新帶來的效應無疑是巨大的，上海自貿區(qū)現有的12888家企業(yè)當中，24%是金融類型。上海自貿區(qū)推進的金融改革開放的經驗已經走出自貿區(qū)在全國復制推廣，包括（1）取消融資租賃的債權審批，如境外辦企業(yè)、境外投資。2014年國家外匯管理局對境外融資租賃取消了債權審批。（2）上海自貿區(qū)試點跨國公司外匯資金集中運營管理和取消對外擔保行政審批，這兩項措施均于2014年6月1日開始推廣全國。（3）人民幣跨境使用的部分政策復制推廣全國。（4）許多外資、中資銀行設立分行及以下的機構不再需要事先審批，高管任命也是如此，并向全國復制推廣。（5）允許金融租賃公司在境內外設立子公司等。

而臺灣地區(qū)在第一階段正式啟動自由經濟示范區(qū)時往往采取修改現行行政法規(guī)為主的措施，法律修正案需要經臺灣地區(qū)“立法院”審議通過，才能付諸實施。原定2013年年底全部完成的13項行政法規(guī)修訂計劃，由于主客觀的原因，進展緩慢，效力不高，尤其是經臺灣地區(qū)“行政院”修訂的“華僑回國投資條例”和“外國人回國投資條例”（尚余2項）2014年5月仍處于等待臺灣“立法院”審議階段，上述條例修正案對僑外松綁的舉措，包括將僑外投資者赴臺投資申請審核程序由“事先核準”制修正為“原則事后申報，例外事前核準”制，無法及時兌現，也在一定程度上影響了與未來將出臺的經濟示范區(qū)“條例”的過渡與銜接。

相比之下，上海自貿區(qū)正式啟動之后，大陸各部委、上海市及時出臺了相應的政策和規(guī)范性文件。其中包括中國人民銀行于2013年12月3日出臺了《中國人民銀行關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區(qū)建設的意見》；財政部、國稅總局共同發(fā)布《關于中國（上海）自由貿易試驗區(qū)內企業(yè)以非貨幣資產對外投資等資產重組行為有關企業(yè)所得稅政策問題的通知》，明確上海自貿區(qū)企業(yè)非貨幣資產投資所得稅政策。國家外匯管理局上海市分局于2014年2月28日發(fā)布了《關于印發(fā)支持中國（上海）自由貿易試驗區(qū)建設外匯管理實施細則的通知》，放寬區(qū)內企業(yè)境外外匯放款金額上限，允許境內融資租賃業(yè)務收取外幣租金等。央行上?？偛坑谕?月21日發(fā)布《關于支持中國（上海）自由貿易試驗區(qū)擴大人民幣跨境使用的通知》，從“服務實體經濟，便利跨境投資和貿易”理念出發(fā)，自貿區(qū)經常和直接投資項下人民幣跨境使用流程得以進一步簡化，有關人民幣境外使用范圍與借款規(guī)模、人民幣交易服務和跨境電子商務結算等創(chuàng)新業(yè)務得到細化和明確。①談瓔：《自貿區(qū)企業(yè)可借境外低息貸款》，載《新民晚報》2014年2月22日，第A2版。截至2014年6月底，區(qū)內跨境人民幣結算總額1115.39億元，同比增長2.32倍。2014年2月28日，還發(fā)布自貿區(qū)反洗錢細則，建立以國家金融管理部門駐滬機構為主體的金融監(jiān)管協調機制，落實“三反”協作機制，形成跨境資金跟蹤分析及流動監(jiān)測機制。②張鈺蕓：《自貿區(qū)金融制度框架基本形成——截至6月底區(qū)內跨境人民幣結算達1115.39億元》，載《新民晚報》2014年7月20日，第A5版。這對于自貿區(qū)的平穩(wěn)和健康發(fā)展意義重大。

與此同時，經國家質檢總局同意和批準，《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)進出口商品檢驗鑒定機構行政許可特殊程序》正式在自貿區(qū)內施行，旨在放寬審批條件，尤其是對于從事內貿檢驗鑒定業(yè)務的機構和自然人，即使承做該業(yè)務的期限不足3年，仍可在區(qū)內申設進出口商品檢驗鑒定機構，改變了以往“投資者應當是以第三方身份依法在國內專門從事檢驗鑒定業(yè)務3年以上的獨立機構”之要求，③陳杰：《自然人可在自貿區(qū)設立進出口商品檢驗鑒定機構》，載《新民晚報》2014年2月28日，第A3版。為鼓勵和促進自貿區(qū)內第三方檢驗市場的發(fā)展奠定了堅實的基礎。值得一提的是，上海市政府于2014年4月21日出臺了《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)文化市場開放項目實施細則》（以下簡稱《實施細則》），該《實施細則》對于從事游戲游藝設備生產和銷售的外資企業(yè)予以開禁，只要經文化主管部門審查游戲內容、游藝設備合乎要求，就允許其在中國國內市場上銷售，從而解除了外資游戲機14年的產銷禁令。④張鈺蕓：《外資游戲機14年產銷禁令解除》，載《新民晚報》2014年4月22日，第A7版。此《細則》公布后不久，2014年4月30日，上海文廣旗下的百事通和微軟聯合宣布，2014年9月將在上海自貿區(qū)正式推出Xbox One 游戲機。令中國玩家垂涎已久的Xbox One終于正式進入中國市場，不僅給中國愛好者帶來游戲、娛樂及教育、健身等應用，還為中國游戲開發(fā)者創(chuàng)造全球性機會。⑤胡曉晶：《百事通聯手微軟進軍游戲Xbox One 9月進入中國——為中國游戲開發(fā)者創(chuàng)造全球性機會》，載《新民晚報》2014年5月1日，第5版。盡管當時上海自貿區(qū)建立僅9個月的短暫時間，但有了這些政策和規(guī)范性文件的相繼出臺，使得自貿區(qū)建設有聲有色，成效顯著，并引起世界各國的普遍關注。截至2014年9月，在自貿區(qū)內新注冊企業(yè)已達12888家，包括240家臺資企業(yè)（注冊資金5億元），比其前身上海綜合保稅區(qū)23年企業(yè)注冊的總和還要多。

其次，先行先試在自貿區(qū)內緊鑼密鼓地展開，用制度創(chuàng)新吸引境內外企業(yè)。一是依靠制度創(chuàng)新推動自貿區(qū)稅收便利化，體現在稅收服務便捷。以往總部支付特許權使用費全流程為1個月時間，現在合同備案和支付備案當場辦結，當天付匯當天完成，15個工作日全部辦妥交稅手續(xù)，比原來縮短了約一半的時間。二是下放審批權，提高辦事效率。例如，大陸工信部于2014年4月15日公布了《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)外商投資經營增值電信業(yè)務試點管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），將其審批權下放至上海市通信管理局，審批期限由原來5個月減少到2個月，《管理辦法》規(guī)定，上海市通信管理局應當自受理之日起60日內完成審查工作，作出批準與否的決定。⑥張鈺蕓：《審批權下放至上海市通信管理局》，載《新民晚報》2014年4月16日，第A5版。這極大地提速了流程，縮短了審核所需的時間。三是在稅務上簡政放權，重塑流程。實行“先批后核、批核分離”的審批制度，嚴格對照稅務行政審批事項清單，進行稅務流程再造，促使審批標準更為客觀，工作環(huán)節(jié)更加簡化，有效減少了自由裁量權。目前，超過140個涉稅事項以及部分非貿出證事項被納入集中審批的范圍。四是非貿易付匯更加便捷。試行窗口“一站式”審批，下放涉稅事項審批權限，推出發(fā)票管理、綜合申報、異常處理、憑票開具等60余項即辦事項，打破了按金額大小由不同部門審批的舊框框，放寬金額管制，如已備案的同一事項，可當場辦結。⑦談瓔：《上海大力推動自貿區(qū)稅收便利化》，載《新民晚報》2014年4月25日，第B3版。這一創(chuàng)新試點做法首開全國之先河，并已向全國推廣。上述制度創(chuàng)新機制有力地推動了上海自貿區(qū)的發(fā)展，為被譽為上海自貿區(qū)“基本法”的《條例》于2014年8月1日實施鋪平了道路，值得臺灣方面參考和借鑒。

再次，上海自貿試驗區(qū)對所有的境外主體一視同仁，采取負面清單的方式，而不額外附加其他限制條件和措施。也就是說，上海自貿區(qū)內對外商投資一律采取“負面列表”，其中包括港商和臺商在內，但在上海自貿區(qū)之外的整個中國大陸對外商仍實行“正面列表”方式。

與外資開放的領域相比，在對待陸資問題上，臺灣地區(qū)采取以“正面列表”方式列出開放的投資項目，沒有列出的行業(yè)與領域一概禁止投資，這完全不同于對陸資之外的外國投資的“負面列表”，即沒有列出的項目一概允許投資。因此，臺灣地區(qū)對陸資開放程度與外資不是同等對待，往往對陸資的開放領域要遠遠小于對外資開放的領域。比較而言，臺灣方面對陸資準入領域的限制顯而易見更為嚴格。在臺灣自由經濟示范區(qū)內對外商采取“負面列表”，以保持在全臺灣地區(qū)對外商投資早已實行的“負面列表”模式的連貫性。而在規(guī)劃方案中給外商更高水準的待遇。但在示范區(qū)內，對陸資的待遇仍然沒有得到改觀，繼續(xù)對陸資企業(yè)和陸商采取“正面列表”方式。這對于兩岸自貿區(qū)的對接與合作是極其不利的，大陸所采取不加區(qū)分地對待外商和臺商的做法值得臺灣當局深刻反思。

最后，上海自貿區(qū)已形成可復制、可推廣的制度成果，值得臺灣方面借鑒。上海自貿區(qū)能否建設成功在很大程度上取決于是否形成一批可復制、可推廣至全國的制度性成果，這是衡量自貿區(qū)是否獲得成功的一個重要標志。自從上海自貿區(qū)于2013年9月29日掛牌以來，先行先試的制度創(chuàng)新不斷在這塊“試驗田”里精耕細作，并已催生出可復制、可推廣的好“收成”，其中包括已經推廣的注冊資本認繳制等商事登記制度和企業(yè)年檢改為年報公示制（即“寬進嚴管”模式），這兩項創(chuàng)新措施分別于2014年3月和8月起在全國正式推開或布局；在自貿區(qū)成立一周年之際，可復制、可推廣的試點成果有30多項，主要集中于負面清單模式、工商登記制度創(chuàng)新、海關服務制度創(chuàng)新、政府管理模式以及服務業(yè)擴大開放等領域。①李泓冰、孫小靜、謝衛(wèi)群：《投資者用資本投了贊成票》，載《新民晚報》2014年8月5日，第A8版。值得一提的是，2014年1月至9月祖國大陸新注冊企業(yè)超過800萬家，提早3個月完成全年新增就業(yè)崗位1000萬個的任務。

在制度設計上，臺灣地區(qū)經濟示范區(qū)的實施范圍除了“六港一空一區(qū)”（計16.5平方公里）之外，還包括臺灣“地方”政府申請和設立的示范區(qū)等，在某種程度上類似于大陸可復制和可推廣的做法，但是，現階段臺灣經濟示范區(qū)僅停留在修改現行法規(guī)和松綁階段，其“自由經濟示范區(qū)規(guī)劃方案”已基本擬定，目前大都尚未落到實處，因而合理移植上海自貿區(qū)行之有效的經驗和創(chuàng)新制度的成果并作為參照系，可以使得臺灣經濟示范區(qū)運作少走彎路，并取得預期的成效。

（二）臺灣自由經濟示范區(qū)對大陸的啟示

不可否認，臺灣地區(qū)當局試圖在自由經濟示范區(qū)內放寬對大陸產品、資金與人員進入的限制，減少政策和制度上障礙，有利于吸引陸資企業(yè)、臺商在大陸投資的企業(yè)和資金進入臺灣示范區(qū)內，形成臺灣與大陸自貿區(qū)的對接、合作和良性互動，并在更大范圍內將兩岸經濟合作基地從大陸逐步推向島內，有助于擴大和深化兩岸經濟合作與融合，改變目前兩岸經濟合作中不對稱開放與不平衡發(fā)展格局。②參見陳險峰、王建民：《臺灣自由經濟示范區(qū)評析》，載《統一論壇》2013年第3期，第61頁。具體來說，臺灣自由經濟示范區(qū)可值得借鑒的地方主要體現在以下幾個方面：

第一，借鑒臺灣地區(qū)法制先行，審時度勢，積極引導自由經濟示范區(qū)的制度創(chuàng)新與發(fā)展。雖然臺灣自由經濟示范區(qū)是在上海自貿區(qū)之前開始啟動的，但上海自貿區(qū)建設的步伐明顯要快于臺灣自由經濟示范區(qū)，這一方面得益于政府層面的大力支持和推動，另一方面是因為臺灣地區(qū)走的是立法先行的道路。上海自貿區(qū)建設的目的是要探索中國經濟體制改革發(fā)展的新道路，起到率先垂范的作用和示范效應，并能把這種經驗復制和推廣到全國其他地區(qū)。實際上，大陸自貿區(qū)的建設關鍵在于法制的創(chuàng)建，在區(qū)內不斷進行制度創(chuàng)新并形成最終的法律成果。因此我們要及早啟動自貿區(qū)的法制建設，將行之有效的政策和規(guī)范性文件逐步上升到法制的層面，保持制度的穩(wěn)定性和有效性。目前，上海自貿區(qū)《條例》付諸實施1年零4個月。《條例》施行一段時間后，理應在實踐中不斷加以總結、吸取有益的經驗和教訓，尤其是在《條例》實施過程中，勢必會面臨一些新情況、新問題并遇到新的挑戰(zhàn)，需要及時進行修改、充實和逐步健全完善，不妨也可以借鑒臺灣地區(qū)對現行法規(guī)的松綁和示范區(qū)“條例”制定中的一些有益經驗和成功做法，為我所用，因為臺灣地區(qū)的總體開放水平要比大陸更高，其“條例”草案是在借鑒國際先進經驗前提下、經過長期準備形成的，對于大陸無疑具有現實的參考價值。就其條文而言，臺灣示范區(qū)“條例”要比上海自貿區(qū)條例多16個條文，兩個條例可以相互作為參照系，彼此取長補短，共同吸收其精華和合理成分，為自貿區(qū)和示范區(qū)的發(fā)展保駕護航，提供強有力的法制保障。

第二，借鑒臺灣示范區(qū)規(guī)劃方案比較周密和細致，并作為臺灣自由經濟示范區(qū)特別“條例”的重要組成部分，可資大陸參考，尤其是規(guī)劃方案中的預期效益，有相應的量化和質化效益的目標。事實上，示范區(qū)內實施優(yōu)惠政策與市場開放，會吸引更多境內外企業(yè)投資，促進區(qū)內產業(yè)與貿易發(fā)展。據臺灣地區(qū)“行政院“經濟建設委員會（簡稱“經建會”）評估，“六海一空” 加上屏東農業(yè)生物科技園區(qū)，自由貿易港區(qū)轉型為自由經濟示范區(qū)后，在量化方面，僅2014年民間投資將增加新臺幣210億元；增加島內生產總額為新臺幣300億元；創(chuàng)造1.3萬人的就業(yè)機會；到2015年，自由港區(qū)貿易值將倍增至新臺幣1兆元以上；屏東農業(yè)科技園區(qū)產值由2013年的40億元增至2017年的180億元；在這5年期間，銀行業(yè)及證券業(yè)營業(yè)收入約可分別增加新臺幣300億元及400億元。在質化效益方面，主要體現在創(chuàng)新經營模式上，包括多國拆并柜、海運快遞專區(qū)、農業(yè)MIT（臺灣制造）品牌等；同時創(chuàng)造融入區(qū)域經濟整合條件，有助于為臺灣未來加入TPP、RCEP①參見臺灣地區(qū)“自由經濟示范區(qū)規(guī)劃方案（修正案）”，臺灣地區(qū)“行政院”“經濟建設委員會”2013年12月19日修正版，第28頁。奠定基礎，創(chuàng)造有利條件。上述愿景僅僅是預期的和為之奮斗的目標，有利于朝著既定的方向去努力和突破。而上海自貿區(qū)則缺乏這方面詳盡的規(guī)劃方案，也沒有可以量化和質化的考核指標，這些預期效益盡管會有一定的變數，但是有了設定目標比沒有要好，人們可以朝著規(guī)劃的內容去實施，以便取得更大的實際成效。

總之，臺灣地區(qū)建立自由經濟示范區(qū)，通過特別條例與優(yōu)惠政策的實施，可增加新的誘因，促進島內投資，提振經濟活力，集聚和吸引各方面的人才，彌補對外開放不足，進而進一步推動臺灣地區(qū)經濟自由化與國際化的進程，加快經濟轉型升級和參與區(qū)域經濟融合。

四、兩岸自貿區(qū)設置與條例實施需要解決的若干問題

盡管上海自貿區(qū)《條例》已實施1年有余，成效顯著，在這方面早已走在臺灣自由經濟示范區(qū)“條例”僅限于紙上談兵階段的前面。但是，這并不能說，大陸《條例》就完美無缺，無懈可擊了。實際上，無論是兩岸自貿區(qū)的設置，還是上海自貿區(qū)《條例》和臺灣自由經濟示范區(qū)“條例”本身立法都或多或少地存在需要改進的地方。

（一）臺灣自由經濟示范區(qū)建設中存在的缺失與應對

第一，主管機關權責不明。臺灣自由經濟示范區(qū)分為兩階段推動，第一階段已于2013年8月正式啟動，將六大自由貿易港區(qū)先升級為“自由經濟示范區(qū)”，并以增加或修訂現行行政法規(guī)即可推動之措施為主。問題在于，在“自由經濟示范區(qū)條例”未經臺灣地區(qū)“立法院”審議通過之前，任憑臺灣當局再修訂行政命令，上述六大港仍歸屬于自由貿易港區(qū)，依法仍由臺灣地區(qū)“交通部”主管，而不是由“經濟部”主管。

目前，新進業(yè)者如何進駐？由誰進行管轄尚存疑問。而當下在示范區(qū)內的企業(yè)、公司是否需要辦理相關手續(xù)才能成為自由經濟示范區(qū)的業(yè)者或如何進行處置與安排并不明確，這些關系有待進一步厘清。

第二，形成區(qū)中有區(qū)的矛盾與困擾。未來臺灣“自由經濟示范區(qū)”采“前店后廠”的概念，前店即是實體的示范區(qū)（自由貿易港區(qū)），后廠即是虛擬的示范區(qū)，既可連結到加工出口區(qū)，也可連結到科學園區(qū)。在“前店后廠”的連結下，科學園區(qū)、加工出口區(qū)某些廠商的某些生產活動也可被視為在自由經濟示范區(qū)內開展的活動，得以享有更多的賦稅、人流、物流的優(yōu)惠，如此豈不形成區(qū)中有區(qū)？當傳統特區(qū)的業(yè)者競相成為“自由經濟示范區(qū)”的“后廠”，未來管理認定上勢必會產生紛爭。原本期望以自由化提升產業(yè)競爭力，最終卻衍生出無窮的行政訴訟，人們不禁要問自由經濟示范區(qū)是在提升業(yè)者競爭力還是拖累其競爭力？①李永然、張顥璞：《臺灣自由經濟示范區(qū)法律研究初探》，載《第十四屆滬臺經貿法律理論與實務研討會論文集》，2014年5月編印，第25～26頁。

第三，自由經濟示范區(qū)的攤子鋪得太開。為了提振島內經濟，臺灣經濟示范區(qū)規(guī)劃的范圍相當寬泛，包括基隆、蘇澳、臺北、臺中、高雄、安平，幾乎囊括臺灣地區(qū)所有的貿易港口，加上“桃園航空城”，以及“屏東農業(yè)科技園區(qū)”，真可謂大手筆規(guī)劃，但同時也帶來一些負面因素。由于臺灣當局財政困難，可投入示范區(qū)的資金相對有限，以臺北港為例，主要依賴和鼓勵民間投資，規(guī)劃到2020年基本完成。目前，道路和港口建設已啟動，但效力不高，進展緩慢。這表明，光依靠民間投資是遠遠不夠的。如果當局不能集中資源進行開發(fā)，可能因資源過度分散而減緩開發(fā)的速度，這不僅違反示范區(qū)先行先試的初衷，而且會連帶影響計劃的真正落實與推進。因此，應當根據輕重緩急、實行層層推進的做法，先重點建設桃園航空城、高雄港區(qū)和屏東農業(yè)科技園區(qū)不失為明智之舉。

第四，關于破解臺灣經濟示范區(qū)困境問題。臺灣自由經濟示范區(qū)第二階段遲遲無法正式啟動，與之相配套的“條例”一時難以在臺灣地區(qū)“立法院”通過，其主要因素是對待陸資的復雜心態(tài)。由于陸資來臺投資和兩岸產業(yè)合作勢必成為自由經濟示范區(qū)的主要項目，陸資在示范區(qū)投資制造業(yè)和服務業(yè)參照外國人投資規(guī)定，放寬大陸人士進出及工作的限制，以及對陸資投資項目與持股比例的限制，都是決定能否吸引陸資、在大陸臺商返回臺灣投資和外資企業(yè)進駐的關鍵，這些束縛陸資的不合理措施理應盡速排除。因此，為了解決對陸資和大陸專業(yè)人才來臺逐步放寬限制的疑慮，筆者贊同規(guī)劃和設立兩岸產業(yè)合作示范區(qū)，先在“小范圍”進行“全面、徹底”的開放實驗，待有具體實際的成果時，再擴大推廣至全島，以落實“自由經濟示范區(qū)”之名。這樣做除了因范圍小，有助于消除臺灣地區(qū)反對人士的疑慮之外，還可因逐步擴大開放幅度而審視其實際效果。

（二）上海自貿試驗區(qū)面臨的主要問題與完善建議

第一，目前，上海自貿區(qū)《條例》早已付諸實施。從體例上看，《條例》帶有TPP框架的影子，而具體規(guī)范的內容顯然與TPP不盡相同。具體來說，其基本內容是將大陸各個部委出臺的規(guī)范性文件和政策納入到《條例》之中，使之法治化和規(guī)范化，保持其相對穩(wěn)定性和一定程度上的權威性。盡管如此，但它仍帶有部門自我授權、自我立法的痕跡。因此，自貿區(qū)起步階段的立法不夠超脫是無法回避的現實問題，也許是形勢緊迫使然或權宜之計。如何解決角色混同是需要我們面對和審視的，而在這方面逐步提高自貿區(qū)的立法層次是擺脫這種現狀的最佳途徑。

第二，上海自貿區(qū)已擴容了三倍多，由原來的28.78平方公里擴大到120.72平方公里，與全球1200個自貿區(qū)相比，仍然是微型的，擴張和發(fā)展的空間有限。上海自貿區(qū)原先只有四個保稅區(qū)，自貿區(qū)的產業(yè)大都集中在服務性領域，對實體經濟拉動的力度不夠，擴張的空間有限，尤其是保稅區(qū)的標準廠房的容量不可能大幅度增加，可以進駐的實體企業(yè)勢必受到場地限制，當然，也可以通過挖掘潛力的方法將保稅區(qū)內的倉庫改造成標準廠房，讓更多的先進制造企業(yè)入駐。隨著上海自貿區(qū)的擴容和進一步開放以及2015版負面清單的公布實施，勢必會吸引更多國外先進的高新技術伴隨著資本的進入而在自貿區(qū)落戶建廠，建立技術中心、研發(fā)中心，自貿區(qū)場地不足的矛盾會日益顯現出來，增加標準廠房的供給和土地供給對于吸引“高端制造”項目落戶顯得尤為重要。

由于上海自貿區(qū)承擔著較重的改革開放以及先行先試的任務，如今進行了二年多基礎設施建設和工作準備，并在上海自貿區(qū)內在進行土地的二次開發(fā)，但發(fā)展空間不足的矛盾依然存在。究其原因，就在于上海自貿區(qū)是在原有熟地基礎上升級發(fā)展，而原區(qū)內的土地供求已相當緊張，工業(yè)用地所占的比重高。擴容后上海自貿區(qū)各個區(qū)之間并不連片，我們應當未雨綢繆，盡早謀劃。當務之急是在現有基礎上對擴大的自貿區(qū)范圍進行總體布局和整體規(guī)劃并預留相應的發(fā)展空間，加快大陸先進制造業(yè)的水平和步伐以及進口替代能力，帶來跨越式發(fā)展。同時，也可以將其逐步打造成為實體經濟升級版的楷模和上海自貿區(qū)先進制造業(yè)的示范基地，以便充分發(fā)揮上海自貿區(qū)綜合整體功能的優(yōu)勢。

第三，目前，《條例》僅適用于上海自貿區(qū)，從其立法位階上講，仍屬于地方性法規(guī)性質，立法層次不高，適用范圍相對有限。上海自貿區(qū)作為大陸進一步改革開放和率先與國際通行規(guī)則逐步靠攏和接軌的試驗田，其核心理念莫過作為推進國家改革和提高開放型經濟水平的嘗試，具有先行先試的功能和作用。自貿試驗區(qū)建設的核心是制度創(chuàng)新，這是自貿區(qū)建設的生命力所在和成敗的關鍵。而制度創(chuàng)新是全方位的，必將隨著改革試驗的推進而不斷延伸和拓展，事中和事后監(jiān)督制度是未來自貿區(qū)探索推進的重點，逐步形成可復制和可推廣的經驗和做法，包括基本制度體系和監(jiān)管模式，讓全國各地共享上海自貿區(qū)的“溢出效應”。

當前擺在我們面前的是，如何在參考和借鑒上海自貿區(qū)《條例》的基礎上，由國務院單獨制定和頒布適用于全國四大自貿區(qū)的行政法規(guī)，以便彌補當前其他三地自貿區(qū)缺乏調整和規(guī)范自貿區(qū)各方面關系的地方性法規(guī)。而現實情況是，廣東、天津和福建自貿區(qū)不能參照上海自貿區(qū)有關的地方法規(guī)行事，僅依賴于2015年負面清單和各部委的規(guī)章及辦法是遠遠不夠的，也無法適應這些自貿區(qū)的實際需要。盡管大陸其他三個自貿區(qū)結合自己的功能定位正在著手起草和制訂具有地方特色的自貿區(qū)條例，但目前仍缺乏一部國家層面的自貿區(qū)法規(guī)，供四個自貿區(qū)遵循，地方立法難免會出現各自為政，各顯神通的做法，不利于主要法律條文的相對統一和協調。考慮到自貿區(qū)法規(guī)是自貿區(qū)建設發(fā)展的綜合性立法，它決定了自貿區(qū)的職能、定位、發(fā)展方向、重大制度安排等，可以說是自貿區(qū)建設發(fā)展的基本“法律”。依筆者之見，能否以上海自貿區(qū)條例作為藍本或參照系，適當修改、擴充條例的有關內容，在時機成熟、條件具備時將其上升至國務院的行政法規(guī)，適用所有的大陸自貿區(qū)，也是一個不錯的選擇。與此同時，在國務院頒布一部統一適用于四個自貿區(qū)的法律框架下，其他自貿區(qū)可以根據各自需要和自貿區(qū)的發(fā)展定位，結合本地區(qū)的現實情況和特點，出臺與之相配套的集實施性、自主性和具有一定程度上創(chuàng)制性的地方性法規(guī)，體現各自自貿區(qū)法治保障的重點內容和特色，使立法與改革決策有機地相銜接，以便逐步構建起能夠調整和規(guī)范大陸自貿區(qū)各方面關系而具有科學完備性的自貿區(qū)法規(guī)體系。

D922.29;D927.582.29

A

1674-8557（2015）04-0003-15

2015-08-26

本文系國家社科基金2011年（一般）項目《自由貿易區(qū)制度體系整體功能設計的戰(zhàn)略思考研究》（項目編號：11BGJ015）階段性研究成果。

宋錫祥（1956-），男，上海人，上海對外經貿大學法學院教授，法學博士。

劉 冰）