郭根

（上海第二工業(yè)大學(xué)思政部，上海 201209）

·政治文明研究

政治信任的“異化”特征與實(shí)踐悖論

郭根

（上海第二工業(yè)大學(xué)思政部，上海 201209）

全面深化改革，提升國家治理能力，需要從理論和現(xiàn)實(shí)的角度審視處于轉(zhuǎn)型期的中國社會政治信任的“異化”特征以及30多年改革開放過程中所呈現(xiàn)的實(shí)踐悖論。首先，差序信任格局中的央地政治信任結(jié)構(gòu)“異化”集中表現(xiàn)為中央政府的政策調(diào)整和民眾對政策的選擇性運(yùn)用以及央地兩級事權(quán)分殊和地方政府有責(zé)無權(quán)的困境。其次，在政治信任維系與現(xiàn)實(shí)利益支持的博弈過程中的信任關(guān)系“異化”則表現(xiàn)為政治體系剛性合法性需求與權(quán)力“異化”以及民眾特定支持與經(jīng)驗(yàn)性利益博弈特征。最后，政治價值實(shí)現(xiàn)與效用替代的共存悖論則成為政治信任功能“異化”的重要表征。由此，破解信任“異化”和實(shí)踐悖論亟待政治系統(tǒng)敏銳洞察民眾需求，回應(yīng)群眾期待，提升政治信任質(zhì)量，從而有效推進(jìn)反腐敗工作和國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

政治信任；異化；悖論

自改革開放以來，特別是隨著20世紀(jì)90年代市場化改革的全面展開，少數(shù)群體對于極端社會抗?fàn)幮袨榈倪x擇一定程度上表明民眾對包括地方人大、政府和司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)信任的弱化現(xiàn)象。而且，社會轉(zhuǎn)型可能涉及利益的重新分配、權(quán)力的結(jié)構(gòu)性調(diào)整以及社會群體的重新組合，也客觀上造成了社會抗?fàn)幨录念l發(fā)。然而，事實(shí)并非如此簡單。全面深化改革，提升國家治理能力，既要正視政治信任對于中國政治發(fā)展和社會進(jìn)步的重要意義，又要從理論和現(xiàn)實(shí)的角度審視處于轉(zhuǎn)型期的中國社會、公民對政黨、政府合法性的質(zhì)疑以及由此導(dǎo)致的政治信任的“異化”特征和30多年改革開放過程中所呈現(xiàn)的實(shí)踐悖論。

一、信任結(jié)構(gòu)“異化”：中央與地方政府信任的差序悖論

多項(xiàng)針對當(dāng)代中國政治信任（或政治支持、合法性）狀況的實(shí)證研究表明：我國公民對政府的評價較為積極。一般認(rèn)為，西方民主國家通過競爭性選舉等制度設(shè)計實(shí)現(xiàn)了民眾與政府的良性互動，保證了較高的政治信任度。而在如中國這樣的東方國家，民意上達(dá)缺乏有效管道，政府對民意的回應(yīng)亦較為有限，中國政府何以保持如此良好的民意基礎(chǔ)？對于這種規(guī)范與實(shí)證層面間的嚴(yán)重斷裂，學(xué)者們給出了社會經(jīng)濟(jì)績效合法性、意識形態(tài)宣傳動員、儒家傳統(tǒng)文化等諸多回應(yīng)，都有一定的解釋效度。而李連江教授關(guān)于政府信任的研究則表明一種“差序政府信任”的存在。這一源于對現(xiàn)實(shí)政治現(xiàn)象的觀察在民間流傳的“中央政策是好的，但是到了

地方就變了”；“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”[1](p108-114)的通俗說法中獲得了佐證，即政府的威信從中央、省委、縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部呈遞減的趨勢。借用費(fèi)孝通先生的“差序格局”的“差序”一詞，差序政府信任可以理解為，對中央政府的信任高于對地方政府的信任，對上級地方政府的信任高于對下級地方政府的信任。這一現(xiàn)象直接源于以下兩個方面的實(shí)踐悖論并因此成為當(dāng)代中國政治信任的結(jié)構(gòu)性“異化”特征。

（一）中央政府的政策調(diào)整以及民眾對政策的選擇性運(yùn)用。

公共政策是“由政黨和國家制定或批準(zhǔn)并付諸實(shí)施的一種政治謀劃和行為規(guī)范，是對社會利益的一種權(quán)威性分配與調(diào)節(jié)，是政策文本（亦即政策條文）和政策行為的統(tǒng)一”。[2](p27)只要政府采取了正確的政策，尤其是當(dāng)它能夠激勵我們不斷尋求解決社會問題的途徑時，我們從來不會懷疑政府的效能，喪失對政府的信心。

然而，國家層面的政策制定以及政策后果客觀上具有失敗的可能性。美國學(xué)者戴伊就曾從七個方面闡釋了公共政策的局限性因素，或者我們稱之為公共政策的“客觀后果”。而于中國而言，中央政府適時做出政策的調(diào)整就成為治國理政過程中的必然選擇，但這僅僅是問題的一個方面。問題的另一個方面在于，第一，公共政策的固有局限以及由此導(dǎo)致的政策“失敗”——政策自身的局限性隨著政策的執(zhí)行而逐漸暴露出來，再加上中國各地迥然有別的地域特征以及對宏觀戰(zhàn)略的解讀與貫徹的差異化，在當(dāng)代中國這樣一個單一制國家必然形成“中央政策是好的，到了地方就變壞”的錯覺。中央政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會以及生態(tài)建設(shè)中的戰(zhàn)略部署既給地方政府創(chuàng)設(shè)了結(jié)合本地實(shí)際，實(shí)現(xiàn)政策本土化創(chuàng)新的制度空間，也為地方政府曲解政策原意，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差提供了某種可能。因此，對中央政府政策制定認(rèn)可與對地方政府政策執(zhí)行的失誤必然造成二者信任的程度差異，而中央從宏觀層面對政策的某些調(diào)整所帶來的積極效應(yīng)又為中央政府的信任大大加分。第二，隨著改革開放以及公民政治參與意識的增強(qiáng)，民眾對于政策的選擇性運(yùn)用也直指地方政府，由此大大削弱了地方政府的信任。地方政府作為直接面對民眾的第一責(zé)任人，需要直面事關(guān)民眾切身的利益問題，而民眾則本著實(shí)用主義的原則，選擇那些于己有利的政策話語，斷章取義，為自身的利益尋求辯護(hù)，而忽視那些需要承當(dāng)?shù)呢?zé)任與義務(wù)。如農(nóng)村社會常常出現(xiàn)基層民主的“泛化”，把“人民當(dāng)家作主”理解為“人人享有公共財產(chǎn)和政府權(quán)力”，對待法律采取“唯我所用”的態(tài)度，只要法律賦予的權(quán)利，不要法律規(guī)定的義務(wù)。在既遵循而不違背中央政策，又解決民眾現(xiàn)實(shí)問題的雙重壓力下，地方政府與民眾的矛盾時有激化，民眾在積極求助于中央政府解決現(xiàn)實(shí)問題的過程中自然賦予了中央與地方政府的差異信任。

（二）央地兩級事權(quán)分殊以及地方政府有責(zé)無權(quán)的困境。

1993年12月15日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》，自1994年1月1日起，全國統(tǒng)一實(shí)行分稅制的財政體制。1994年的分稅制改革，結(jié)束了之前財政體制搖擺不定的局面，其框架和規(guī)則延續(xù)至今。更重要的是，它將中央政府從一度財力虛空、控制力薄弱的窘境中解救出來，“開啟新的中央‘集權(quán)’時代，奠定了此后中央與地方關(guān)系格局”。[3]而后，中央政府力推的“營改增（指營業(yè)稅改增值稅）”改革，又被普遍認(rèn)為將倒逼分稅制改革。因?yàn)闋I業(yè)稅本是地方重要的稅種——收入占其40%，改成大部分由中央拿走的增值稅后，地方少了一大塊收入。分稅制改革后，由于中央采取了財權(quán)向上集中、事權(quán)向下轉(zhuǎn)移的模式，導(dǎo)致財力在各級政府間的分配極不均衡，造成基層財政困難。“從1994—2005年中央財權(quán)平均為52%，地方財權(quán)平均為48%，中央事權(quán)平均為30%，地方事權(quán)平均為70%?！盵4](p1598)在中央把地方財權(quán)上收的同時，各地方政府也層層進(jìn)行財權(quán)集中，結(jié)果大大削弱了省、市、縣三級地方政府的財政自給能力，其中縣鄉(xiāng)財政最為脆弱，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重。

基于此，分稅制改革所導(dǎo)致的中央與地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府間財權(quán)削弱與事權(quán)擴(kuò)大的事實(shí)，直接造成了在社會治理過程中地方政府有責(zé)無權(quán)的窘境。基層組織，特別是縣鄉(xiāng)政府已然扮演著全能政府，特別是在信訪工作中的全責(zé)角色。這突出的表現(xiàn)為信訪“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的原則。“信訪問題發(fā)生在哪里，就由哪一級的政府來管轄，強(qiáng)調(diào)將問題解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)，解決在信訪問題的發(fā)生地即信訪問題的屬地和管轄地。”[5](p262)目的在于強(qiáng)化地方政府在處理信訪事項(xiàng)中的主導(dǎo)

性作用，在于實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、重大事項(xiàng)不出縣”的信訪承諾，在于適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下中央地方合理分權(quán)的行政管理模式。而且，大部分的信訪問題出現(xiàn)在基層，理應(yīng)由基層加以解決；如果地方政府制造的信訪矛盾大多數(shù)聚焦到北京，不僅會打亂現(xiàn)代官僚科層制的正常運(yùn)作，也會顛覆現(xiàn)代政府分權(quán)治理的法理基礎(chǔ)。然而，直面民眾矛盾和利益訴求，基層政府既少有解決問題的膽識，也缺乏切實(shí)解決問題的權(quán)力和能力。因?yàn)楹芏嘈旁L事件所涉及的利益矛盾直接牽涉到上級部門，或者由某一部門的不當(dāng)行政行為所造成。作為整個科層制的最底層對此無能為力，而不得不通過層級關(guān)系和非層級關(guān)系向上層組織求助。而這種求助往往被上層組織視為基層組織管理缺位，從而可能會影響到對地方政府的績效評估。于是，基層政府普遍采用一種寧可采取非正常手段處理好本轄區(qū)內(nèi)的一切問題，也不輕易觸及向上求助的底線的基本共識。這又無疑強(qiáng)化了地方政府與民眾之間的矛盾。越級上訪，求助于中央政府成為一致選擇并直接導(dǎo)致了地方政府與中央政府之間的差序信任關(guān)系。

二、信任關(guān)系“異化”：政治信任維系與利益支持的博弈悖論

以信任維系與支持為主要內(nèi)容和表現(xiàn)形態(tài)的政治信任系統(tǒng)，既囊括了民眾對于政黨、政府以及政治組織、政治制度、政治產(chǎn)品等的一種信任、托付、支持與期望，也內(nèi)含了政府、政黨等對于民眾給予這種信任的要求、期盼與維系。然而，政治信任的維系與支持之間所預(yù)設(shè)的廣闊的實(shí)踐空間又構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)政治生活中二者無限接近卻彼此隔離的張力。換言之，一方基于合法性的需要對于民眾給予信任支持的需求是剛性和一貫的，無論這種信任來自于理念、規(guī)則或是有效性政績；另一方基于利益考量而給予的特定信任支持在實(shí)踐中又是彈性的、動態(tài)的，無論這種支持的給予來源于對于公共價值的認(rèn)同還是現(xiàn)實(shí)利益的比較。問題在于，在現(xiàn)實(shí)政治生活中，持有公共權(quán)力者在合法性維系的過程中的權(quán)力濫用所造成的權(quán)力“異化”，以及民眾在剛性信任需求所創(chuàng)設(shè)的空間中基于現(xiàn)實(shí)利益的博弈已然成為一種常態(tài)。因此，就“政治信任”而言，政治體系基于合法性的訴求，而不得不期盼獲得社會民眾的支持，無論這種支持和信任是暫時的還是持久的；而公民對不斷增長的利益訴求以及利益受損的補(bǔ)償，不得不需要尋求政府（主要是中央政府）的提供。于是，當(dāng)利益訴求遭遇合法性需求便在互動中生長出兩大悖論，表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中一是通過不斷上訪甚至“敲竹竿”式的非直接利益訴求獲得無窮無盡的利益；二是在維護(hù)穩(wěn)定的旗幟下產(chǎn)生諸多權(quán)力“異化”行為和政策“悖論”后果。

（一）政治體系剛性合法性需求與公共權(quán)力“異化”。

政治合法性，即為社會成員對某種政治體系的普遍認(rèn)可，它涉及的是政府與社會之間的一種關(guān)系?！霸诹_馬，當(dāng)合法性這一概念初次出現(xiàn)時，行使權(quán)力只有與永恒的過去相一致時，才被認(rèn)為是合理的，而過去的神圣法律程序則是從創(chuàng)建時的決議條款中產(chǎn)生的”。[6](p288)一個政權(quán)的政治合法性建立在哪些要素之上？這是政治學(xué)家、特別是政治發(fā)展理論家所關(guān)注的核心問題。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，政治合法性的依據(jù)主要來自于三個方面：一是政治合法性的理念基礎(chǔ)——意識形態(tài)。達(dá)爾指出，“統(tǒng)治者弘揚(yáng)一種意識形態(tài)的一個原因是賦予其領(lǐng)導(dǎo)以合法性”。[7](p78)在哈貝馬斯看來，社會文化系統(tǒng)是政治合法性的基礎(chǔ)，“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值”。[8](p184)二是政治合法性的規(guī)則基礎(chǔ)。即認(rèn)為國家合法性的依據(jù)是一定的規(guī)則和程序，對已有的規(guī)則的遵循是政治合法性的一個重要基礎(chǔ)。合法性的原初含義就認(rèn)為權(quán)力應(yīng)遵循法律。阿爾蒙德認(rèn)為，“在一個現(xiàn)代的民主政治體系中，當(dāng)權(quán)者的合法性將取決于其在競爭性的選舉中是否獲勝，取決于其在制定法律時是否遵守規(guī)定的憲法程序。選舉和立法這兩個程序被看作是政府對公民要求做出反應(yīng)的保證。”[9](p36)三是政治合法性的有效性基礎(chǔ)。即認(rèn)為政治合法性的依據(jù)是政治產(chǎn)品滿足社會需要的程度，也稱之為政府政績。李普塞特也指出，“如果一個政治制度長時期地缺乏有效性，也將危及合法制度的穩(wěn)定”。[10](p57)托克維爾在論及這一問題時指出，“每個人都因貧困而指責(zé)政府，連那些最無法避免的災(zāi)禍都?xì)w于政府；連季節(jié)氣候異常也責(zé)怪政府”。[11](p110)因此，當(dāng)權(quán)者一般都會去謀求社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以此來提高普通民眾的物質(zhì)文化生活水平，以增加自身統(tǒng)治的政治合法性，從而延續(xù)其統(tǒng)治。因此，從這一點(diǎn)看，合法性對于一個政權(quán)的穩(wěn)固和社會穩(wěn)定有著至關(guān)重要的作用，而作為執(zhí)政者千方百計積聚執(zhí)政資源，增強(qiáng)其執(zhí)政合法性基礎(chǔ)就理所當(dāng)

然地成為治國理政的重中之重，在當(dāng)代中國也不例外。于是，在意識形態(tài)層面的宣傳、教育甚至灌輸；在規(guī)則合法性層面的“依法治國”、鞏固發(fā)揮憲法和法律在國家政治生活中的地位和作用。黨的十八大報告就明確指出，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動；而在有效性層面，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，改善民生，推進(jìn)社會保障體系建設(shè)，全面建成小康社會等等，從中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的角度而言，均是增強(qiáng)執(zhí)政合法性，贏得民眾信任的有益之舉。

然而，正如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，故“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”，[12](p154)從其產(chǎn)生之時起，就存在著否定這種權(quán)力公共性的異化力量。一方面，權(quán)力所有與權(quán)力使用客觀上存在一定程度上的背離。在代議制之間接民主制下，由于各種利益集團(tuán)的角逐和當(dāng)權(quán)者私利的掣肘，不可避免地會產(chǎn)生權(quán)力使用方向與權(quán)力所有者的意愿相分離的狀態(tài)。在馬克思主義看來，國家既有社會公共性的一面，又有階級性的一面。公共權(quán)力“實(shí)際上是以‘公共性’為表現(xiàn)形式的階級的權(quán)力”。[13](p76)在經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級在社會控制權(quán)上必然也占統(tǒng)治地位，使公共權(quán)力不僅偏于統(tǒng)治階級集團(tuán)之私，憑借著權(quán)力機(jī)構(gòu)來維護(hù)本階級的統(tǒng)治，而且當(dāng)權(quán)者也必然有偏于一己之私的傾向，利用職務(wù)之便獨(dú)享額外的社會紅利；另一方面，公共權(quán)力所追求的公益與個人和利益集團(tuán)所謀求的私利存在著對立。權(quán)力本質(zhì)上是公眾意志的反映，是維護(hù)公益的工具，但公共權(quán)力最終要由具體個人和集團(tuán)來行使，這就使權(quán)力本身具有內(nèi)在的矛盾性。權(quán)力的公共性要求其行使者必須運(yùn)用手中掌握的權(quán)力造福社會，造福人民，而權(quán)力又同具體行使者的個人利益和其所屬的集團(tuán)利益相聯(lián)系，私欲會誘使權(quán)力的具體行使者借公權(quán)行私利。此時，權(quán)力行使者就是“經(jīng)濟(jì)人”，由此發(fā)生了公共權(quán)力的異化。李克強(qiáng)總理在政府工作報告中提出“大道至簡，有權(quán)不可任性”的重要觀點(diǎn)，聽來讓人耳目一新。從“全心全意為人民服務(wù)”到“權(quán)為民所用”，從“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”到“有權(quán)不可任性”的表述，再一次重申了社會主義國家政府權(quán)力的界限，詔示了黨和政府對擁有權(quán)力、使用權(quán)力的高度自覺。換言之，一切權(quán)力都要為保障人民的現(xiàn)實(shí)利益服務(wù)，一切權(quán)力都要為實(shí)現(xiàn)社會的公共利益盡責(zé)，一切權(quán)力的行使都要合乎法律的規(guī)定，任何僭越權(quán)力邊界的行為都應(yīng)該受到法律的制裁，這也是貫徹習(xí)近平同志“四個全面”方略的現(xiàn)實(shí)要求。

（二）民眾特定支持與經(jīng)驗(yàn)性利益“博弈”。

戴維·伊斯頓對政治權(quán)力的合法性來源進(jìn)行了探討，伊斯頓認(rèn)為系統(tǒng)成員對政治系統(tǒng)的支持可以區(qū)分為“特定支持”和“散布性支持”，特定支持是由于系統(tǒng)成員自身利益的要求得到某些具體滿足時而產(chǎn)生的支持，而散布性支持則不同于特定支持的功利性考量，其主要來自成員對認(rèn)同或者服從一個高尚事業(yè)或目標(biāo)的精神滿足而不是任何具體的物質(zhì)利益。普遍支持（散布性支持）和特定支持之間的動態(tài)關(guān)系直接關(guān)系著社會政治的穩(wěn)定。李普塞特就此提出了一個2×2的理論模式，并進(jìn)而得出結(jié)論：“（1）當(dāng)一個政權(quán)的穩(wěn)定受到特定支持不足的威脅時，普遍支持可以為政權(quán)提供一種情感緩沖；（2）由于特定支持可以逐步轉(zhuǎn)化為普遍支持，所以特定支持可以‘贏得’穩(wěn)定?！盵14](p69)總之，這一理論和所有早期的實(shí)證研究都認(rèn)為，普遍支持和特定支持與政治制度的穩(wěn)定性具有動態(tài)關(guān)聯(lián)性。

因此，獲取民眾的支持對于政權(quán)的鞏固與社會的穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，無論這種支持是來源于對崇高事業(yè)和遠(yuǎn)大目標(biāo)的信仰（散布性支持），還是來源于對一定時期內(nèi)政治績效和切身利益的關(guān)注（特定支持）。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，共產(chǎn)主義的遠(yuǎn)大理想以及達(dá)致人的自由全面發(fā)展的崇高事業(yè)在社會面臨重大轉(zhuǎn)型以及以利益多元化，逐利開放化的市場經(jīng)濟(jì)大潮中為處于日常生活中的普通民眾所擱置，人們更多關(guān)心的是政府的政治績效以及由此帶來的現(xiàn)實(shí)利益。在獲取政治合法性，贏得民眾信任的諸多變量中，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨以及領(lǐng)導(dǎo)的政府在革命時期源于歷史與人民選擇的執(zhí)政資源必然被改革開放時期的執(zhí)政績效資源所替代，這也是歷史的選擇和人民的期待。于是，在政治生活中自覺將發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保障民生作為優(yōu)先考慮的議程也就不足為奇。

然而，問題在于，理性的普通民眾在利益訴求與競?cè)∵^程中逐步形成了利益獲取的經(jīng)驗(yàn)習(xí)慣和生存智慧。例如，在多次的司法訴訟過程中，人們普遍感到，司法程序的成本高昂與效率不高并非利益

訴求的最佳選擇，于是紛紛選擇上訪等直接、效率相對較高的權(quán)益救濟(jì)方式；而在信訪的具體方式中，在拋棄司法程序訴訟之后的權(quán)益受害者更加傾向于“依法抗?fàn)帯薄⒁浴胺ā笨範(fàn)幧踔烈馈皠荨笨範(fàn)幍?。正如董海軍博士在談及鄉(xiāng)村農(nóng)民“依勢博弈”的過程所言，農(nóng)民由于其弱勢，在日常生活中，“只能依勢采取‘弱者的武器’進(jìn)行博弈，否則‘即使不是自取滅亡，也是過于危險的’?！盵15](p117)而在國家法制建設(shè)大步推進(jìn)，“法”成為流行的意識形態(tài)話語時，在對抗基層政府的訴求中，農(nóng)民也就只有依勢顯性地展現(xiàn)依法、以法的特征，以獲取博弈空間和可能的話語權(quán)力。而以往剛性“維穩(wěn)”與基層政府“拿錢買平安”、“擺平就是水平”的邏輯又在另一個層面異化了“合法性”維系的努力，并人為創(chuàng)設(shè)了牟利的空間，造就了一批專業(yè)上訪戶。正是在這種特定支持的需求與潛在的牟利動機(jī)以及經(jīng)驗(yàn)型生存智慧的共同驅(qū)使下，民眾與政府之間的信任與被信任需求背后的利益博弈由此展開。

三、信任功能“異化”：信任價值實(shí)現(xiàn)與效用替代的共存悖論

社會學(xué)與人類學(xué)取向的“功能”一詞的含義從生物學(xué)轉(zhuǎn)借而來，在生物學(xué)，它意指“維持某種有機(jī)體的生命或有機(jī)之過程”，[16](p101)政治信任表征了一種政治體系與公民之間的關(guān)系以及由此而形成的動態(tài)結(jié)構(gòu)。按照結(jié)構(gòu)—功能主義的視角，這一信任關(guān)系在政治系統(tǒng)中執(zhí)行著特殊的體系維護(hù)與目標(biāo)達(dá)成的功能。什托姆普卡認(rèn)為，信任只是提供一種可能性，一種賦予他人、組織等信任對象的可能性，這就決定了信任本身的可變性與非真實(shí)性，因而只是相對的?！敖^對的信任是罕見的”，“以至于不可能是真實(shí)的”。[17](p159)

（一）信任功能實(shí)現(xiàn)及其政治指向。

信任抑或政治信任功能的實(shí)現(xiàn)依賴于信任對象的性質(zhì)，即我們訴諸信任的對象是否值得信任？一方面，當(dāng)我們信任那些值得我們信任的人時，我們的信任將會被實(shí)現(xiàn)，并且我們自己和我們所信任的人都能收獲信任的好處。這時，信任能夠促進(jìn)信任，激勵人們合作與參與；當(dāng)我們不信任那些不值得我們信任的人時，我們可以避開接觸，或者至少通過嚴(yán)密監(jiān)督和控制他人的行為來保護(hù)自己，從而阻止或制裁信任的背叛，這兩種情況表現(xiàn)為政治信任的正功能，或者“功能實(shí)現(xiàn)”。

第一，政治信任增強(qiáng)政治合法性。

政治信任與政治合法性在思維邏輯、核心問題、時空存續(xù)上表現(xiàn)了差異性，但它們之間還存在極大關(guān)聯(lián)性，因此，政治信任具有增強(qiáng)政治合法性功能，體現(xiàn)為兩個方面：其一，政治信任與政治合法性基礎(chǔ)的耦合。通常而言，政治信任是一種散布性支持，它可以與基于意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)績效和法理權(quán)威之政治合法性密切地結(jié)合起來，成為建構(gòu)政治體系合法性的重要力量。其二，政治信任與政治合法性對象的關(guān)聯(lián)。缺失政治信任的政治合法性是非常脆弱的，長期穩(wěn)固的政治合法性必須建立在政治信任，特別是制度化不信任的基礎(chǔ)之上。政治信任是以一種態(tài)度或情感來表達(dá)的支持，與基于政治共同體、典則和政府當(dāng)局在內(nèi)的三個層次的政治合法性具有內(nèi)在契合性，從而實(shí)現(xiàn)民眾與政治體系之間互動合作與支持性關(guān)系的不斷生成，進(jìn)而保持民眾在心理上與執(zhí)政者保持一致。

第二，政治信任提升治理績效。

良好的政治績效通常是指通過較低“投入”實(shí)現(xiàn)較高“產(chǎn)出”，低下的政治績效則恰恰相反。在現(xiàn)代社會，政治績效主要通過政府職能的履行來實(shí)現(xiàn)，而政府職能的高效履行又需要以民眾的信任為基礎(chǔ)，需要一定的政治信任蓄積。政府職能能否順利落實(shí)既需要人、財、物等物資保障，也需要從制度、規(guī)則、信用等方面獲得精神動力與支持。政府履職時如果能夠得到廣大民眾的信任與支持，就有利于民眾和政府之間的互動合作與溝通，有助于協(xié)調(diào)雙方的關(guān)系并緩和矛盾，進(jìn)而提升政府績效。特別是當(dāng)政府面臨危機(jī)和困境時，民眾與政府之間形成的支持與被支持、信任與被信任的關(guān)系格局，或者說民眾施予政府信任，將具有不可估量的意義。

第三，政治信任培育公民文化。

政治信任作為民眾對政治體系相信和托付的一種政治心理現(xiàn)象，屬于政治文化不可分割的要素，但同樣可視為政治文化的產(chǎn)物。因此，任何統(tǒng)治集團(tuán)都試圖通過諸多方式來培植民眾的政治信任心理，鞏固民眾與政治體系之間的政治信任關(guān)系，進(jìn)而更新和傳承政治文化。這一方面表現(xiàn)為，鞏固和持續(xù)運(yùn)行的政治信任能夠賦予政治文化以新的元素，即政治信任文化；另一方面，政治信任對政治文化的培育還能夠通過政治信任的儀式、信條、標(biāo)識等符號來培植，具體是通過政治社會化機(jī)制來完

成的。一定意義上，政治社會化教育可視為一種政治認(rèn)同和政治信任的教化形式。很多政治信任文化的符號、儀式、知識和信條都是通過社會化的教育灌輸給受教育者的，它能夠使人們確立起來的政治文化很難輕易動搖。而且，此種教育往往更注重傳授給受教育者以普遍信任的態(tài)度，可以直接或間接地促進(jìn)普遍政治信任度水平的提升。

（二）信任功能“異化”及其替代形態(tài)。

一般而言，信任功能的“異化”存在兩種情況：其一，當(dāng)我們盲目地信任那些并不值得信任的人，或是被有意識地誤導(dǎo)而產(chǎn)生信任時，我們的信任將有可能被他人背叛或?yàn)E用，從而導(dǎo)致不再信任，并阻止我們合作與參與。同時，這種不信任還會導(dǎo)致惡性循環(huán)，造成信任的功能性失調(diào)。其二，如果我們強(qiáng)迫自己不信任那些我們值得信任的人時，我們將會限制自己潛在的互動伙伴的范圍，并且阻礙信任互動的啟動。因此，“不能展示信任限制了贏得信任的機(jī)會”。[18](p40)在這種情況下，冒險的信任可能是有用的，它“不是建立在證據(jù)的基礎(chǔ)上，而是建立在沒有相反的證據(jù)的基礎(chǔ)上”，[17](p161)從而喚起責(zé)任、回報的義務(wù)并提高參與者的可信性。這兩種情況，我們統(tǒng)稱為政治信任的負(fù)功能，或“功能失調(diào)”。功能主義推理的邏輯引導(dǎo)我們猜想，當(dāng)民眾不再信任政治系統(tǒng)，或者說政治信任缺失的時候，信任所形成的真空就可能被具有相似功能的其他東西所替代，也就是什托姆普卡稱之為“信任功能的替代品”。結(jié)合什氏的論述，筆者認(rèn)為，當(dāng)代中國社會政治信任的功能替代主要呈現(xiàn)以下表征。

第一，腐敗與潛規(guī)則顯現(xiàn)，政治信仰面臨挑戰(zhàn)。

政治信任中最重要的一項(xiàng)即為對政治價值及其主流意識形態(tài)的認(rèn)可與維護(hù)，并在日常生活中積極踐行這一價值共識。而當(dāng)民眾失去這種精神的寄托與政治期盼時，政治于他們而言顯得不再親近，可有可無。在信任與不信任的態(tài)度中，民眾更多地表現(xiàn)為政治的冷漠。主流信仰與核心價值不再重要和必須，實(shí)用主義的多元信仰成了民眾精神信仰的全部。正如什托姆普卡所言，（人們）從行動論向命定論回歸，求助于古老的女神，而不是努力……對他們來說，“只有上帝的干預(yù)……才會制止發(fā)瘋的狂暴事件，建立片刻的秩序和可預(yù)測性，并因此為成功的努力成為可能創(chuàng)造條件”。[17](p154)在社會層面上，它將造成災(zāi)難性的后果——消極主義和停滯。另一方面，信任的不正當(dāng)?shù)奶娲肥歉瘮∫约皾撘?guī)則的盛行。當(dāng)政府不能有效提供利益實(shí)現(xiàn)的常規(guī)渠道，民眾靠正常的手段無法達(dá)到正常的利益訴求和愿望的時候。社會上必然滋生另外一種填補(bǔ)真空的潛規(guī)則。而“腐敗提供了一些引入歧途的秩序和可預(yù)測性，一些對混亂環(huán)境的控制的感覺，一些操縱他人做我們想要他們做的事情的方法”。[17](p158)黨和政府對于腐敗問題歷來重視，十八大以來，黨和政府已然意識到當(dāng)前政治信任狀況及其面臨的挑戰(zhàn)，對于治理腐敗的極端重要性具有清醒的認(rèn)識并下定決心堅(jiān)決治理腐敗，杜絕潛規(guī)則，維護(hù)政治信任。因?yàn)楦瘮栴}解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。中紀(jì)委通報顯示，2013年度涉嫌違紀(jì)違法的中管干部已結(jié)案處理和正在立案檢查的有31人，2014年度這一數(shù)據(jù)已上升為68人，30余人涉嫌犯罪已被移送司法機(jī)關(guān)依法處理，反腐力度之大，影響空前可見一斑。

第二，官民矛盾多發(fā)，地方政府信任面臨危機(jī)。

政治信任弱化并為另一種功能替代的極端表現(xiàn)之一就是官民沖突。當(dāng)然，只有官民互信，官民合作，公共權(quán)力方能有效行使，公民權(quán)利也才能得到切實(shí)保障。而當(dāng)一個社會處于傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型時期，各種利益矛盾交互沖突，官民之間的政治信任也備受考驗(yàn)，當(dāng)這種建基于利益保障與合法性支持之上的官民信任關(guān)系被官民懷疑與沖突所替代，民眾更多尋求暴力的非正式渠道而不是政府的正式規(guī)則保障自己的利益時，政治信任的功能替代品——群體性事件就爆發(fā)了。從政府角度看，以國家強(qiáng)制力為主的剛性“穩(wěn)定”面臨著“愈維穩(wěn)愈不穩(wěn)”的狀態(tài)，政府以往“維穩(wěn)”成本不斷增大，其實(shí)效性日益受到挑戰(zhàn)；從公民角度看，以泄憤、騷亂和械斗等為極端形式的群體性維權(quán)事件頻繁爆發(fā)，以“爭利”為主要目標(biāo)的中國式“維權(quán)”行動經(jīng)常處于非制度化和無序的狀態(tài)，這在一定程度反映了公民的利益訴求表達(dá)渠道不暢和失效的事實(shí)。政治信任弱化的另一個表現(xiàn)則為盲目的“仇富”現(xiàn)象。轉(zhuǎn)型中國，“仇富”更多地是對社會資源分配方式的質(zhì)疑，對公共權(quán)力與資本結(jié)合帶來的不公平社會現(xiàn)實(shí)的不滿以及對權(quán)錢交易等非正常財富獲取規(guī)則的憤恨。規(guī)則的實(shí)質(zhì)是利益，規(guī)則的核心功能就是為人們之間獲取利益劃定行動邊界。而當(dāng)規(guī)則失效或效率較低時，人們就會對財富獲取的合法性和合理性都產(chǎn)生懷疑，從而對擔(dān)當(dāng)維護(hù)“公平正義”義務(wù)的政治體系滋生普遍的不信任。

第三，海外移民多見，國家認(rèn)同面臨危險。

信任的外部化被認(rèn)為是政治信任的極端功能替代品。在對當(dāng)?shù)氐恼渭摇C(jī)構(gòu)、產(chǎn)品等的不信任氛圍中，人們轉(zhuǎn)向外部社會并把他們的信任存放在它們的領(lǐng)導(dǎo)、組織或物品身上。這種政治信任的淡化存在兩個方面，一是民眾由于對區(qū)域內(nèi)政治機(jī)構(gòu)的普遍不滿與懷疑而轉(zhuǎn)向其他非政府組織、民間社團(tuán)或秘密組織；二是政府官員自身對于置身其中的政權(quán)組織懷有長期的不信任，不忠誠，并千方百計將其家庭成員、親屬等轉(zhuǎn)移至國外，成為名副其實(shí)的“裸官”，并因此強(qiáng)化了民眾對于政權(quán)的懷疑與不信任。中組部披露的信息表明，“中國現(xiàn)在118萬官員（公務(wù)員和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部）的配偶和子女在國（境）外定居。平均下來每個省將近有4萬‘裸官’，按照全國2000多個縣市計算，每個縣市也有50多人”。[19](p100)這種對于區(qū)域內(nèi)政治體系的不信任以及對外部對象的信任經(jīng)常是盲目理想化的，因?yàn)榫嚯x遠(yuǎn)、媒體的選擇性報道偏差以及缺乏直接的相反證據(jù)，做出這樣的判斷就不足為奇了。除此以外，大批的海外移民以及接受某種來自于外部的經(jīng)濟(jì)援助甚至軍事援助都是其主要表現(xiàn)。

總之，信任，無論是政治信任還是社會信任，在其不斷變動的結(jié)構(gòu)中必然存在著適應(yīng)社會變遷，嵌入文化體系，兼具社會心理和個體情感特征的信任功能?，F(xiàn)實(shí)中，由于利益和需求的推動，政治信任的諸結(jié)構(gòu)要素始終處于不斷的互動整合當(dāng)中，并由此形成不同的政治信任機(jī)制。整合起來的政治信任必然具有某種特定的功能指向。而“當(dāng)民眾的政治信任如果超越了一定的限度，就會形成信任定勢或信任剛性而產(chǎn)生負(fù)功能”。[20](p101)然而，對政治系統(tǒng)寄予多大程度的信任，不僅取決于民眾寄予現(xiàn)有知識基礎(chǔ)與信息掌握的程度，更重要的是依賴于政治系統(tǒng)能否敏銳洞察民眾的需求，保證政治產(chǎn)品的有效供給，滿足民眾的需求，促成政治信任正功能的發(fā)揮和二者之間的有效互動和良性循環(huán)。在全面深化改革，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)代中國，政治信任具有增強(qiáng)政治合法性、提升治理績效以及培育公民文化的功能效用，積聚并發(fā)揮政治信任的現(xiàn)實(shí)效能則集中體現(xiàn)為對打破利益格局，破解發(fā)展動力，凝聚改革共識，全面建成小康社會的支持與期待。破解信任“異化”和實(shí)踐悖論也亟待政治系統(tǒng)敏銳洞察民眾需求，回應(yīng)群眾期待，提升政治信任質(zhì)量，有效推進(jìn)反腐敗工作和國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化，從而為實(shí)現(xiàn)兩個“一百年”目標(biāo)和中華民族的偉大復(fù)興保駕護(hù)航。

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責(zé)任編輯 申華

D60

A

1003-8477（2015）11-0018-07

郭根（1983—），男，博士，上海第二工業(yè)大學(xué)講師，同濟(jì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后。

2014年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（14YJC710014）和2014年“上海高校青年教師培養(yǎng)資助計劃”項(xiàng)目（ZZegd14022）階段性研究成果。