□文/張占濤

（信陽師范學(xué)院工商管理學(xué)院河南·信陽）

河南省土地市場研究

□文/張占濤

（信陽師范學(xué)院工商管理學(xué)院河南·信陽）

［提要］河南是一個農(nóng)業(yè)和人口大省，土地問題關(guān)系上億群眾的權(quán)益，而河南的土地市場體系并不完善，存在諸多問題。在全面改革的浪潮下，一個高效合理的土地市場，將會推動河南省傳統(tǒng)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，并深刻地影響到未來河南省的經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r。

河南省；土地市場；制度

收錄日期：2015年7月29日

土地市場在土地利用過程中起著基礎(chǔ)性作用，一個好的有效率的土地市場，可以自發(fā)地調(diào)節(jié)土地的價格和供求，使其達到局部均衡，讓土地的利用得以優(yōu)化。土地市場對于河南省這樣的農(nóng)業(yè)大省就更為重要了，河南省如果有一個運行良好的土地市場，將會使土地資源的利用率得到提升。

一、河南省土地市場現(xiàn)狀

（一）河南省土地基本情況。河南省國土面積16.7萬平方公里，居全國各省區(qū)市第17位，約占全國總面積的1.73%；其中耕地面積7，179.2萬公頃。地勢基本上是西高東低。北、西、南三面太行山、伏牛山、桐柏山、大別山沿省界呈半環(huán)形分布；中、東部為黃淮海沖積平原；西南部為南陽盆地。在全省面積中，山地丘陵面積7.4萬平方公里，占全省總面積的44.3%；平原和盆地面積9.3萬平方公里，占總面積的55.7%。復(fù)雜多樣的土地類型為農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的綜合發(fā)展和多種經(jīng)營提供了十分有利的條件。

（二）河南省土地市場現(xiàn)狀

首先，市場化率低，部分土地利用和規(guī)劃不合理，用地緊張。河南省的城市化和工業(yè)化發(fā)展迅速，使得對土地的需求也隨之增加，而土地市場的供應(yīng)不足，土地利用效率比較低，又加劇了這一現(xiàn)象。我國在土地利用規(guī)劃上一直采取的高度集中的命令——控制的行政管理模式，以禁止或者限制性的規(guī)定來推行政府的管理目標(biāo)，以嚴格的指令性計劃和行政審批控制土地的轉(zhuǎn)用。雖然近幾年市場改革正在進行，但依舊無法改變這一頑疾，即行政力量對土地的作用遠超過市場的基礎(chǔ)配置作用。

其次，農(nóng)村土地閑置，利用率低。相比城市用地的緊張，農(nóng)村雖然土地閑置卻同樣也是土地利用效率低下。生產(chǎn)要素配置的不合理，會制約經(jīng)濟發(fā)展的效率，城鄉(xiāng)土地的矛盾也制約著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展。但由于制度和經(jīng)濟因素，這一問題長久以來沒有得到妥善的解決。河南省乃至我國，整體上的土地市場框架已經(jīng)大體建立，但是土地的敏感性和土地制度的限制性，就導(dǎo)致許多地方土地市場與制度和法規(guī)的不兼容。城鄉(xiāng)一體化中，土地是極為重要的一環(huán)，尤其對于農(nóng)業(yè)和人口大省的河南省，這關(guān)乎千萬群眾的生存與發(fā)展，不得不慎重。

最后，人地矛盾引發(fā)社會矛盾。長期以來，為了單方面的追求GDP，各級政府大力地扶持房地產(chǎn)經(jīng)濟的發(fā)展，不斷地增加土地供應(yīng)，忽視了土地市場的建設(shè)，在土地流轉(zhuǎn)和補償上引發(fā)了許許多多的矛盾，并造成了一系列的社會事件，嚴重影響了城市經(jīng)濟的發(fā)展和社會的和諧。在城鄉(xiāng)一體化下的大背景下，政府為了緩解這些矛盾，又把目標(biāo)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村土地上，由于城鄉(xiāng)土地性質(zhì)的差異性，以及城鄉(xiāng)土地價格機制的不公平，矛盾仍在不斷地產(chǎn)生，并且牽連更廣。

二、河南省土地市場中存在的問題

（一）城鄉(xiāng)分割的土地市場。農(nóng)村與城市分割的土地市場以及與之相配套的制度，我國國家對城市土地一級市場的行政壟斷，讓土地的供應(yīng)偏離了經(jīng)濟發(fā)展的要求。分割市場意味著價格機制在市場間出現(xiàn)不同步的情況，而不同市場實行不同的價格機制扭曲了市場功能。

在制度要求上，中國的土地制度是土地為國家和集體所有，歸屬各級政府進行管理；根據(jù)相關(guān)法律，所有土地進入城市市場流通必須首先由政府進行征用，集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時必須收歸國有，通過幾種方式將征收的土地再配置給城市使用者。在河南省，這些問題的長期實行，其弊端也漸漸的顯現(xiàn)出來，雙軌制下的土地結(jié)構(gòu)在實際運行中造成了諸多問題：首先，農(nóng)村土地所有者和使用者不能參與一級土地市場的交易，政府作為媒介，他們也不能參與分配土地在城市市場所產(chǎn)生的增值收益，而所謂的土地補償款也低于農(nóng)用地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地和商業(yè)用地的土地價值；其次，由于政府有權(quán)可以強制低價從農(nóng)村獲得土地，毫無成本憂慮的行為助長了對土地的無效利用，提升了農(nóng)田流失率；再次，地方政府通過土地征用運作獲得大量預(yù)算外收入，這類收入往往金額巨大，而且監(jiān)管也相對寬松，就形成了所謂的“土地財政”，而地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資也愈加依賴；最后，由于土地價格雙軌制的價格差，不易監(jiān)管，出現(xiàn)了大量的尋租現(xiàn)象，成了腐敗的溫床。所以，一直以來，河南省的土地市場無論是在組織結(jié)構(gòu)還是規(guī)章制度上都是不完善的。

（二）制度與市場的不兼容。土地的管理模式和法律框架無法解決發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，制度建設(shè)相對落后。近年來盡管在劃定使用土地者與國家享有的權(quán)利及擔(dān)負的責(zé)任方面進行了卓有成效的改革，但在改革中，仍然存在農(nóng)村土地市場和城市土地市場相分離的趨勢，沒有健全的土地管理制度和框架。尤其是在土地的賠償機制上，依據(jù)土地管理法，土地價格是依據(jù)所在城市的區(qū)域位置來決定的，并不涉及一些別的或者具體的補償，土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)顯得簡單和粗暴，核算的具體指標(biāo)也凸顯出地域的不公平。在農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給建設(shè)用地時，給農(nóng)民的補償款明顯低于政府從土地使用者那里獲得的土地轉(zhuǎn)讓金。由于城鄉(xiāng)居民之間的收入和生活水平差距，出現(xiàn)同地不同賠，農(nóng)業(yè)用地的補償較低，也是對農(nóng)民權(quán)益的一種剝削。

土地問題牽扯到許多人的利益，包括國家利益和私人利益。我國由于制度建設(shè)方面的滯后，管理土地的制度和法律框架已不適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展了。而河南省也在這個浪潮下，城市的規(guī)模在不斷擴張，工業(yè)化也在緩慢發(fā)展，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)濟效益和規(guī)模的不理想則造就了目前農(nóng)村土地經(jīng)濟效益低下與城市建設(shè)用地緊張的尷尬局面。而且由于城鄉(xiāng)之間補償?shù)臋C制不同，屢屢發(fā)生因強拆或者補償不到位而引發(fā)的社會事件，對經(jīng)濟建設(shè)和社會和諧造成了惡劣的影響。

三、解決對策

（一）進一步完善市場土地配置機制。以完善土地稅為改革的重點，在經(jīng)濟動機上降低地方政府“經(jīng)營土地”的興趣，在合理的范圍內(nèi)，政府可以利用行政權(quán)力對土地進行合理配置。要界定國家征地是否屬于“公共利益”的范疇，除了國土資源管理部門要進行明確規(guī)劃，還必須嚴格的限制政府強制性征地，嚴格規(guī)定征收土地的使用權(quán)限和適用范圍，國家不能用權(quán)威來隨意使用征地權(quán)。這就需要對現(xiàn)行的土地稅費進行改革，對土地收益與民共享，中央與地方各按其事權(quán)來分配財權(quán)：一是對地方政府在土地轉(zhuǎn)讓過程中獲得的土地轉(zhuǎn)讓金額度進行限制和具體的硬性規(guī)定，不僅要統(tǒng)一土地稅費，還要統(tǒng)一征收土地財產(chǎn)稅，優(yōu)化土地稅種，防止重復(fù)或者遺漏征收；二是協(xié)調(diào)各方面的利益，做到公平和效率兼顧，統(tǒng)籌分配土地收益；三是借著改革的東風(fēng)，可考慮將農(nóng)村集體土地以股份制的資本形式越過政府直接進入土地市場，但這種流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是適度的和有條件的，在改革過程中注意穩(wěn)健施行。這三點都是從河南省的具體情況出發(fā)的，第一點是在土地稅上進行改革，改變地方政府土地——財政——投資的經(jīng)濟怪圈，改變政府單純的買地融資行為，而替換的是更具長久效應(yīng)的土地稅制和財政改制，使得其更顯規(guī)范化，也是土地市場需要的輔助制度。第二、三點是把土地市場的目標(biāo)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，綜合利用和開發(fā)農(nóng)村的土地資源，由于河南省農(nóng)民大多數(shù)在農(nóng)村，這一舉措將會使農(nóng)村地區(qū)獲得根本性的改變，提高農(nóng)民的收入和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平，使農(nóng)村的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟也在土地的壓力下向著規(guī)模和集約發(fā)展，改變農(nóng)村的生產(chǎn)現(xiàn)狀，同時城鄉(xiāng)一體化也隨之發(fā)展。

（二）處理好土地市場利用與可持續(xù)利用關(guān)系。土地可持續(xù)利用是現(xiàn)代一個比較前沿的話題，尤其是在土地資源潛力不足的情況下，人們逐漸認可了可持續(xù)發(fā)展觀，開始對過去土地利用方式進行反思，是可持續(xù)發(fā)展理論在土地利用研究中的一次開創(chuàng)性的應(yīng)用，包括土地的開發(fā)、利用、整治和保護等方面內(nèi)涵?？沙掷m(xù)利用發(fā)展是土地綜合治理的指導(dǎo)思想，也是提升土地資源利用效率的重要依據(jù)。而反過來，城市土地集約利用又是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要手段。土地合理利用則是在特定時期特定地區(qū)條件下，對土地資源的開發(fā)、利用、治理、保護和管理，并通過組織、協(xié)調(diào)人的關(guān)系以及人與資源、環(huán)境的關(guān)系，以期經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益達到最佳。

（三）改革深層次的體制缺陷，以完善土地市場建設(shè)。當(dāng)前土地市場、土地制度存在許多復(fù)雜的問題，一個任何時候都不可忽視的原因在于存在體制缺陷，由于政績評比側(cè)重于以經(jīng)濟為主的單純目標(biāo)，政府官員作為經(jīng)濟人也有追求利益最大化的動機，就有追求政績、并不斷擴大自己權(quán)力的沖動，并且可通過強化掌握土地配置權(quán)利獲得相應(yīng)的利益。因此，體制缺陷的改革就成了土地市場發(fā)展的不可或缺的因素：一是改革現(xiàn)有的不合理的政績考核體系和不健全略顯扭曲的官員選拔晉升機制。現(xiàn)在我國通行的考核政績的重要指標(biāo)就是經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)，這就涉及到考核機制和考核指標(biāo)的問題，在河南省的有些地方政府，簡單認為經(jīng)濟發(fā)展就是單純的GDP增長，這就誘發(fā)了地方政府盲目的推進固定資產(chǎn)投資和城市建設(shè)的規(guī)模。政府掌控著最大的國有資源即土地，如果利用配置土地資源的權(quán)力提高GDP來實現(xiàn)其目的，必然導(dǎo)致政府對土地市場過多的干預(yù)，擾亂市場的秩序，政府的投資和建設(shè)活動也會造成“擠出效應(yīng)”，對我省的經(jīng)濟發(fā)展不利，限制了社會資本的流轉(zhuǎn)；二是對當(dāng)前的財政分配的改革，自1994年以來財政分級，弱化了地方政府的財政資金，但地方政府承擔(dān)的事權(quán)又花費巨大，為了走出困境，不得不大量出售土地，這也算是“土地財政”最初的動機。

主要參考文獻：

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