黃勝勝，劉筱紅

(華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430079)

城市化進程中“城中村”改造的利益均衡問題與對策研究
——以湖北省武漢市城中村改造為例

黃勝勝，劉筱紅

(華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430079)

城中村是我國城市化發(fā)展進程中的必然產(chǎn)物，也是我國城鄉(xiāng)二元體制和土地所有制背景下的產(chǎn)物。 基于利益相關者理論，政府應通過積極引導開發(fā)商多元化參與、加強城中村居民監(jiān)督、健全補償制度與社會保障制度等措施，平衡城中村改造中各利益相關主體——政府、開發(fā)商和村民之間的利益，協(xié)調好各種社會關系，最終實現(xiàn)依法治理和有效治理的目標。

城中村；改造；利益均衡；城市化；對策

城中村是我國城市化進程中出現(xiàn)的特殊產(chǎn)物，是在城市化快速推進過程中，由于城市急劇擴張，城市周邊的土地不斷被征用，慢慢形成的城市包圍農(nóng)村的現(xiàn)象。城中村現(xiàn)象在我國沿海城市及南方其他經(jīng)濟發(fā)達城市尤為突出。由于城市周邊的農(nóng)村土地全部被征用，原村民身份轉換為居民，但他們仍居住在原來村落改造的居民區(qū)。雖然這部分居民已納入城市化改造范圍，但由于城市區(qū)域發(fā)展的滯后性，原性村民仍住在原來村落，在戶籍、土地所有權和管理體制上仍是農(nóng)村模式，因此城中村也被稱為“都市里的村莊”[1]。

一、城中村研究文獻綜述

城中村是在城鄉(xiāng)二元體制和土地所有制管理模式下的產(chǎn)物。城中村是指那些農(nóng)地與居民全部或多數(shù)已非農(nóng)化，村莊為城市建筑全部或部分包圍，但村中居民仍為農(nóng)業(yè)戶籍，保留農(nóng)村生活習慣和農(nóng)村管理方式的社區(qū)。[2]武漢市對于城中村是這樣定義的，城中村是指《武漢市土地利用總體規(guī)劃主城建設用地控制范圍圖(1997-2010)》確定的城市建設預留地范圍內，因國家建設征用土地后僅剩少量農(nóng)用地，農(nóng)民不能靠耕種土地維持生產(chǎn)生活且基本被城市包圍的行政村。

西方國家也有類似城中村現(xiàn)象，如舊城改造、貧民窟和都市村莊等。二戰(zhàn)以后，城市更新運動的實踐推動了更新理論的迅速發(fā)展，并積累了許多實踐經(jīng)驗。目前，西方發(fā)達國家在舊城改造、貧民窟和都市村莊等城市更新上取得了諸多經(jīng)驗和成果。從起初以美化城市為核心目標的城市更新運動到二戰(zhàn)以后城市更新理論的發(fā)展再到城市政體理論的出現(xiàn)，是一個循序漸進的過程。城市更新運動同時也給城市帶來了巨大的問題，引發(fā)了學者們的反思，最后進一步認識到“人本”思想在城市更新中的重要性。20世紀以后，面對各種世界性新問題，有關學者又相繼提出了可持續(xù)發(fā)展和“可持續(xù)的人類住區(qū)”的思想。城市政體理論的出現(xiàn)說明城市更新中存在著經(jīng)濟博弈。我國城中村的改造亦是如此，政府、開發(fā)商和村民之間同樣存在類似的博弈。我國對于城中村的研究已有30多年的歷史，對于城中村問題的成因，改造模式以及相關機制的研究等都有了豐富的成果。

早在1983年學者趙保中就提出，村鎮(zhèn)的建設和發(fā)展還是要立足于舊村改造，這是實現(xiàn)農(nóng)村城市化、現(xiàn)代化和推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀條件。[3]從1996年開始相繼有國內學者對城中村問題進行了研究。楊安指出城中村的防治首先要做好的工作就是在城市包圍農(nóng)村之前就要把即將劃入城市范圍的村鎮(zhèn)納入法制化的管理，加強監(jiān)管和監(jiān)督。[4]1997年，鄭健提出解決城中村最有效的辦法是“統(tǒng)一規(guī)劃，高標準建設與綜合開發(fā)經(jīng)營并舉；職能管理部門加強指導和管理”[5]。藍宇蘊認為，要對城中村進行轉制和改造，就要對城鄉(xiāng)二元體制、城鄉(xiāng)利益性、非正式經(jīng)濟及歷史文化認同做深入研究。[6]古日新和鄒東首次研究了城中村改造過程中的社會成本問題，他們運用產(chǎn)權理論分析城中村改造過程中的產(chǎn)權不明晰帶來的不利影響，并提出要改造城中村，首要是解決房屋和土地的產(chǎn)權問題。[7]韓冉和李紅認為城鄉(xiāng)二元結構矛盾是城中村問題存在的根本原因，是城中村改造中的一大難題，并提出解決城中村改造問題，需由政府領導，統(tǒng)一規(guī)劃，運用市場運作獲得改造資金。[8]

2004年，我國有學者研究城中村改造中的利益均衡問題，閆小培等以城中村現(xiàn)象比較突出的廣州市為例，提出了改造的新思路，即構建“政府-村民-開發(fā)商”的利益均衡機制，[9]給予改造村村委會及村民補償，保持城鄉(xiāng)信息暢通。吳智剛，周素紅強調，要達到政府、開發(fā)商和村民三方的利益均衡，必須實行由政府政策指導，開發(fā)商權責分明，村民積極參與的改造方案。[10]軒明飛提出了城市化擴張中失地農(nóng)民的社會保障問題及解決辦法。在城中村改造問題中要保障城中村原居民的利益。[11]

城中村存在的問題主要表現(xiàn)在：(1)城中村人口雜亂，治安不好，居民居住條件差。城中村的人口是由市民、村民和外來人口組成的，在管理上存在差異性。外來人口也給治安管理帶來了很大的難度。(2)資源浪費嚴重。城中村存在大量違章建筑，有時開發(fā)商和村民的改造不能和城市功能達到一致，導致屢建屢拆的現(xiàn)象時常出現(xiàn)。這種現(xiàn)象導致了大量財力、人力和物力資源的浪費。(3)土地使用問題。由于制度的不完善，城中村存在大量的非法租賃、轉讓和倒賣問題，違法違章建筑普遍，建筑排序雜亂無章，影響城市形象。(4)改造資金困難。政府無力承擔巨大的改造資金，于是想通過招商引資來解決資金問題，但從當前的情況來看，還存在許多問題。開發(fā)商追求利益最大化，與村民的利益沖突和投資中的不確定因素導致開發(fā)商不敢輕易投資。這加大了政府在推進有效治理，構建平安城市、和諧社區(qū)過程中的難度，在推進城中村改造，實施依法行政的過程中也會遇到形形色色的阻力與障礙。

二、武漢市城中村的形成歷程與分布

1.武漢市城中村形成的歷程。20世紀90年代以來，隨著我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，城市化進程不斷加快，一些大中城市急劇擴張，紛紛拉大城市框架，不斷向城市郊區(qū)蔓延。作為湖北省會城市，武漢定位為建設成“國家中心城市”，復興“大武漢”，把邊緣的村落大范圍劃入武漢城市的版圖，但由于武漢市自身資源的缺乏，并沒有很好消化吸收，由此形成了城中村。武漢市城中村的形成經(jīng)歷了如下階段，90年代以來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，武漢市城市化進程加快，房地產(chǎn)開發(fā)幅度逐漸增加，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛。2004年以后武漢市城中村中的私房建筑急劇增加，房屋出租、物業(yè)出租和做生意都能帶來很大的經(jīng)濟效益，越來越多的投資者選擇在城中村中搭建私房。因此武漢市城市化進程的加快，以及城鄉(xiāng)二元體制的管理模式，導致城中村中出現(xiàn)越來越多的私房，而目前政府沒有財力來支撐拆遷這些私房的補償金和安置費，導致城中村問題的解決一拖再拖，城中村問題呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢，改造城中村勢在必行。

2.武漢市城中村的分布。根據(jù)《武漢市土地利用總體規(guī)劃主城建設用地控制范圍圖(1997-2010)》，武漢市共有168個城中村，分布在江岸、江漢、硚口、漢陽、武昌、洪山、青山等7個中心城區(qū)和東湖風景區(qū)，可以說是覆蓋了全武漢。從2004年全面啟動城中村改造至今已有8年時間，在這八年時間里，武漢市的城中村改造逐漸走向正軌，形成獨特的“武漢模式”。雖然近幾年武漢在城中村改造上取得了一些成果，但是仍存在很多問題。單純的戶籍更改并不能使城中村的社會經(jīng)濟發(fā)生根本性的改變，改造中的利益博弈，改造后村民的社會保障、就業(yè)問題、住房問題等都亟待解決，城中村問題已經(jīng)成為武漢市城市發(fā)展中的“頑疾”。

三、武漢市城中村改造中的利益均衡問題

1.村民的拆遷補償不能及時有效落實。城中村的改造中，對于村民來說，最主要的利益矛盾問題就是拆遷后的補償問題。改造中對村民的補償分兩種，一種是產(chǎn)權交換的實物補償，另一種是得到與拆遷房屋相等價值的經(jīng)濟補償。通常這些補償條款都是在改造前與村民約定好的，但是在談判中，村民和開發(fā)商并不能達到完全一致。開發(fā)商是完全的理性經(jīng)濟人，提出的補償條款都是為了追求自身利益的最大化，政府也可以為了自身的利益制定出對開發(fā)商有利的改造政策，村民無法完全保障自身的利益。[12]

案例：2012年4月9日，武漢最大的城中村改造項目在拆遷補償上被曝違規(guī)。武漢市姚家?guī)X城中村改造，是武漢市最大的城中村改造項目。在改造初期，政府將土地使用權賣給開發(fā)商后，開發(fā)商隨后出臺了拆遷安置補償方案，而這個方案沒有征求被拆遷村民的意見就出臺了，村民無力反抗，很多村民的家都被強拆了。之后又發(fā)現(xiàn)，該拆遷安置合同漏洞百出，村民權益得不到有效維護。

武漢市政府2010年9月8日發(fā)布的政府征收土地公告中明確：作為武漢市政府(土地整理儲備中心)征收的土地統(tǒng)征項目，村民及相關權利人應與項目用地單位簽訂補償安置協(xié)議。姚家?guī)X城中村改造中有農(nóng)業(yè)戶、外來戶和私人房屋等不同性質的被拆遷戶，要求這些不同性質的拆遷戶只簽訂同一種賠償合同也是違規(guī)的做法。該合同中還規(guī)定“甲方將會根據(jù)乙方的選擇盡量滿足乙方要求，但甲方擁有最終安置權，乙方同意甲方的最終的安置”。在這種政府意愿強加給村民的情況下，村民的補償何時能有效落實是一個大問題，這也是武漢推進城中村改造中政府要直接面對和解決的問題。

2.部分失地村民沒有社會保障。城中村的很多村民都是靠出租房屋或在自家房屋做生意來維持生活，當他們失去土地后，雖然得到了相應的資金補償，但是未來的生活無法得到保障，以后靠什么生活，怎么在城市中生存下去是個大難題。所以村民需要政府給予就業(yè)保障和社會保障，而政府往往把土地的使用權賣給開發(fā)商后就不管不顧，導致村民抵觸拆遷，不合作改造。2010年，武漢市城中村改造居民的養(yǎng)老保障金為330元/月，而實際上武漢市的低保人員的保障金為460余元/月，也就是說城中村居民的養(yǎng)老保障金還低于本市的低保戶。雖然有些村民已把農(nóng)村戶口改為城市戶口，但他們的待遇與本市人口相差甚大。

3.城中村亂蓋私房，騙取拆遷補償。城中村改造拉動利益引擎，不僅開發(fā)商虎視眈眈，村民們也想從中獲利。在武漢郊區(qū)農(nóng)村有一種現(xiàn)象，“種”房子好過做生意，意思是村民為謀取利益，在城中村中違章亂建搶建私房，等到拆遷時，獲取大額補償。在武漢的城中村中，隨處可見“夾縫樓”和“貼面樓”。據(jù)城管部門估計，拆除違章建筑的費用，每平方米耗資在30-50元之間。為拆除這些違章建筑，耗費了政府部門的大量人力物力財力。

四、武漢市城中村利益均衡問題原因分析

1.利益主體職責不明確。城中村改造中涉及的三方利益主體，各方都承擔著相應的職責。政府的職責是保護村民的利益，保護開發(fā)商的利益和推動改造順利進行，開發(fā)商的職責是推動改造順利進行，村民的職責也是推動改造順利進行。而在現(xiàn)實的改造過程中，這三方主體往往為了追求自身利益的最大化而忽略了自身的職責，結果導致改造過程中出現(xiàn)政府不管不顧，開發(fā)商想方設法牟利而村民的利益卻無法保障的問題。三者之間只有在協(xié)商、溝通的基礎上多對話，明確自身職責，各個利益主體才更可能達成共識。

2.改造資金缺乏。城中村改造中存在許多問題，如人口雜亂，治安管理差，環(huán)境衛(wèi)生狀況差，土地違建，屢建屢拆等問題，解決這些問題，實現(xiàn)城中村改造都需要大量的資金，而政府并不能成為城中村改造的唯一資金來源，這就需要吸引開發(fā)商注入新的資金來源。城中村改造涉及政府、開發(fā)商和村民之間的利益博弈，開發(fā)商是完全的理性經(jīng)濟人，他們期望以最小的投入獲得最大的回報，然而政府卻在開發(fā)政策上沒能實現(xiàn)均衡，無法平衡各方的利益，開發(fā)商大都不敢參與改造。

3.城中村改造的法律政策不完善。城中村改造是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，存在大量違法違章建筑，非法出租、轉讓和倒賣等問題，意圖謀取不當利益。武漢市在城中村改造中，對改造力度、改造方式和改造政策等沒有在法律上作規(guī)定，導致利益主體做一些不當?shù)男袨?。推進依法治國，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，這就需要完善城中村改造相關法律、法規(guī)和政策。

4.村民社會保障體系不完善。在城中村的改造過程中，村民期望政府在改造中能補償他們因征地、拆遷造成的損失，給他們未來的生活提供保障。村民補償大概分兩種，一種是產(chǎn)權交換的實物補償和與拆遷房屋相等價值的經(jīng)濟補償，對于那些失地村民，解決他們的就業(yè)問題和社會保障問題是城中村改造的內在要求。然而當前針對失地村民的就業(yè)、社會保障等配套制度體系還并不完善。完善城中村村民的保障體系必不可少。

五、解決城中村問題的對策建議

1.政府：向引導型轉變。政府很多時候是城中村改造中的執(zhí)行主體，他們也愿意充當改造中的主體，以顯示權威性。在改造過程中解決籌劃資金、規(guī)劃改造、對村民進行補償?shù)纫幌盗袉栴}，充分發(fā)揮其規(guī)劃引領和宏觀調控的作用。但是政府的一元主導無法兼顧其他兩方利益主體的利益均衡，往往容易引發(fā)矛盾，出現(xiàn)暴力拆遷，引發(fā)群體性的沖突。

政府應在推進依法行政和改進治理模式的情況下轉變自己在城中村改造中的角色，健全依法維權和化解糾紛機制，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協(xié)調、權益保障法律渠道，完善立體化社會治安防控體系，保障人民生命財產(chǎn)安全。政府應由一元主導向引導型轉變，充分發(fā)揮自己的公共權力，為城中村改造提供一個良好的外部環(huán)境，做好城中村改造中的政策引領，圍繞市場化運作，本著村民利益最大化、開發(fā)商利益合理化、政府服務無償化的原則出臺鼓勵城中村改造開發(fā)的一系列優(yōu)惠政策，以及與城中村改造相適應的配套優(yōu)惠政策。[13]

2.開發(fā)商：多元化的參與模式。開發(fā)商是理性經(jīng)濟人，以追求利益最大化為目標。開發(fā)商在與政府的博弈中往往希望政府針對開發(fā)商出臺優(yōu)惠政策，以此來降低成本，而政府既提升了政府形象和城市形象也獲得了一部分的財政收入，實現(xiàn)了和政府的共贏。城中村村民是改造中的弱勢群體，他們的訴求往往得不到回饋，很難保障自己的利益。要平衡三方利益，必須加強市場和社會的結合。采用多種融資方式，鼓勵市場中的不同主體參與城中村的改造，如開發(fā)商可合伙建立城中村改造資金基金會、開發(fā)商開發(fā)的項目可為原住居民提供就業(yè)機會等。

3.居民：加強監(jiān)督意識。居民雖然是改造中的弱勢群體，但城中村能不能改造還是取決于村民的態(tài)度。村民應對城中村的改造加強監(jiān)督。政府往往把土地的使用權轉讓給開發(fā)商之后，不再管理。有些開發(fā)商根據(jù)自己的意愿亂建亂拆，損壞了村民的利益。村民應加強監(jiān)督，及時向政府反饋改造中出現(xiàn)的問題，以保障自己的權益。

4.健全相關制度。城中村改造中涉及的最復雜的問題就是拆遷補償?shù)膯栴}，開發(fā)商往往忽略被拆遷人的利益，亂拆強拆，被拆遷人的合法權益得不到保障。政府要規(guī)范相關行政制度，保證拆遷的合理、公平和公正，保障被拆遷人的合法權益。如建立正當拆遷的法律程序，在城市房屋拆遷中引入公平參與制度等。

5.建立相關補償機制。城中村改造中的拆遷補償問題是引發(fā)其他問題的根源，政府和開發(fā)商往往為了自身的利益犧牲村民的利益。政府作為公共組織，要確保其公信力不被質疑，應建立關于拆遷補償方式、補償范圍和補償?shù)募皶r性等機制，保證補償過程的公開透明合理，保障失地居民房屋被拆遷后的正常居住和生活。

6.建立失地居民就業(yè)保障和社會保障制度。城中村村民在改造中最怕的就是自己的利益得不到合理有效的補償，其次是確定未來的生活的方式。在政府征地之前，村民是土地的名義所有者，擁有土地的使用權和處置權，他們可以通過出租房子帶來穩(wěn)定的收入，住所也是他們的精神支柱。一旦他們成為失地居民，利益無法得到保障，村民就很難配合政府。這就需要政府建立失地居民的就業(yè)保障和社會保障制度，鼓勵失業(yè)居民就業(yè)，給失地居民提供就業(yè)渠道，建立失地居民就業(yè)培訓機構，幫助居民提高就業(yè)率。鼓勵居民參與個體經(jīng)營和合伙經(jīng)營。同時，也要建立合理有效的社會保障制度，保障失地居民的居住環(huán)境衛(wèi)生和居住安全，為維護村民的利益出臺相關政策。

總之，在城市化的進程中要推動“城中村”的有效改造，實現(xiàn)問題的有效治理，需要兼顧各個利益主體之間的關系，達到利益的均衡，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。同時要深化城市中的基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持村民、開發(fā)商、住戶、個體戶、租戶等所有主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范的積極作用。樹立法治意識，深入開展法治宣傳教育，把法治教育納入市民教育體系和精神文明創(chuàng)建內容。推進多層次多領域依法治理，建設完備的法律服務體系，推進覆蓋居民的公共法律服務體系建設，完善法律援助制度，健全司法救助體系。政府要更多地引導和梳理“城中村”問題，實現(xiàn)開發(fā)商多元參與模式，提升居民監(jiān)督意識和維護自身權益的意識，進一步完善失地居民就業(yè)保障和社會保障制度。只有讓多中心(主體)共同參與、協(xié)同治理、平等對話、依法治理，城中村的改造問題才會更好地解決，從而最終實現(xiàn)讓城市生活更加美好的目的。

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[13]陳穎穎.我國城中村改造實踐模式比較[J].實踐創(chuàng)新，2012(8)：53-56.

(責任編輯：胡先硯)

A Study of Benefit Equilibrium Problems and Countermeasures about Urban Village Reconstruction：Taking Wuhan in Hubei Province as an Example

Huang Shengsheng，Liu Xiaohong

(SchoolofPubicAdministration,CentralChinaNormalUniversity,Wuhan,Hubei430079,China)

The urban villages is an inevitable outcome of urbanization development in our country, and also the product of China's urban and rural dual system and the land ownership. Based on stakeholder theory, the government should guide developers’ diversified and active participation, strengthen the urban village residents supervision and improve the compensation system, optimize the social security system and take other measures as well so as to balance the interests between the government, developers and villagers in the urban village reconstruction, coordinate all kinds of social relationships, and finally achieve the goal of effective governance in accordance with the national law.

urban villages; reconstruction; the interests balance; countermeasures

(責任編輯：胡先硯)

2014-07-20

國家哲學社會科學重大基金項目(13AZZ008)

黃勝勝(1989- )，男，湖北荊門人，華中師范大學公共管理學院碩士研究生。

劉筱紅(1957- )，女，河北臨西人，華中師范大學公共管理學院教授，博士生導師。

TU984.114

A

2095-4824(2015)01-0124-05