蔡潤東

（中共潮州市委黨校政治與法學教研室，廣東潮州　521000）

行政程序意識的培養(yǎng)研究

蔡潤東

（中共潮州市委黨校政治與法學教研室，廣東潮州521000）

建立和完善行政程序制度，用行政程序規(guī)范行政行為，培育行政主體的法治思維，是依法治國的客觀要求。由于多種因素的制約，統(tǒng)一的國家行政程序法法典仍未出臺，其中行政程序意識的欠缺是重要的一環(huán)。為降低完善行政程序制度的阻力，可以通過轉(zhuǎn)變思想觀念，接納程序意識；建立和健全行政程序，培育行政程序思維意識；完善追責機制，提高公務員福利待遇，降低改革阻力，為行政程序法的制定出臺和推進法治思維建設提供良好環(huán)境。

行政程序；行政程序制度；行政程序意識；行政程序法

習近平同志指出，“改革要運用法治思維和法治方式”。行政程序制度作為現(xiàn)代法治方式的一種，是培育行政法治思維的重要手段，理應得到國家、社會的重視和完善。但事實上，行政程序卻未得到社會廣泛的認同，統(tǒng)一的國家行政程序法法典遲遲沒有出臺，行政程序制度發(fā)展并不樂觀。很多學者認為解決我國行政程序制度問題的唯一出路是制定統(tǒng)一的國家行政程序法法典，但與其糾結(jié)于是否制定統(tǒng)一典的爭論，而停滯不前，不如以另一種路徑，從培育行政程序意識做起，逐步凝聚全社會建設行政程序制度的共識，進而降低立法阻力，為完善法治思維奠定良好社會基礎(chǔ)。

一、規(guī)范行政程序是依法治國的客觀要求

行政程序是指行政主體行使行政權(quán)力、作出行政行為所應遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。具體的行政程序制度包括行政聽證制度、信息公開制度、行政調(diào)查制度、說明理由制度和行政案卷制度。[1]

行政程序的功效在于管控和規(guī)制行政權(quán)的行使，是依法治國、保障民權(quán)的客觀要求。由于行政主體同行政相對人之間力量對比的懸殊性，導致行政權(quán)力往往脫離管控，容易出現(xiàn)超越職權(quán)、濫用職權(quán)等行為，嚴重損害行政相對人的合法權(quán)益，浪費國家行政資源和損害政府權(quán)威。為管控行政權(quán)，英美法系國家經(jīng)過長期探索，最后選擇了“行政程序”作為主要技術(shù)，并以之規(guī)范和約束行政自由裁量權(quán)。行政程序作為一種事先和事中的控權(quán)方式，有效彌補了立法權(quán)的事先規(guī)則和司法權(quán)的事后救濟的不足，強調(diào)過程監(jiān)管，最大程度保護相對人的合法權(quán)益，體現(xiàn)了法治行政的“公共利益”為本位的價值取向，[2]越來越受到黨和國家的重視。

黨的十七大報告指出：健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責。黨的十八大報告中，則更進一步地強調(diào)如何通過完善組織法制和程序規(guī)則來進行有效控權(quán)。而隨著“結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密”被確定為“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制”的原則，程序的地位被提高到新的高度，相應的，執(zhí)行程序作為“程序嚴密”原則中的重要組成部分，理應成為實施依法治國、建設法治政府的一項重要工作。①參見中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社2014年6月出版第86頁。

二、培育行政程序意識必須糾正幾種錯誤的認識

在行政程序制度建設方面，我國雖取得一定的成績，但仍存在若干缺陷，表現(xiàn)為，缺乏統(tǒng)一法典，規(guī)范不科學，追責機制缺位等。造成這些問題的原因很多，其中行政程序意識的嚴重缺位，尤其是行政主體對于行政程序的認識不足，已成為培育程序意識、健全法治思維的主要阻力。因此，要培育行政程序意識，就必須糾正幾種錯誤認識。

（一）程序法不如實體法重要

我國普遍存在重視實體正義、忽視程序正義的現(xiàn)象。很多人認為只要自身實體利益得到保護，即使行政主體在行政過程中違反了相關(guān)程序，也能得到包容并不予追究。我國傳統(tǒng)傾向于將行政法立法重點聚焦在實體法層面，而行政程序卻以抽象、分散的形式散見于各項行政實體法之中，或是出現(xiàn)于層次更低的相關(guān)司法解釋之中，客觀上產(chǎn)生將公眾聚焦點引向與切身利益關(guān)系密切的實體法，而行政程序則被認為是形式，往往被忽視。其實行政程序法的重要性并不亞于行政實體法。[3]這點，筆者認為最高人民法院江必新副院長的概括最為中肯，其認為“事實上，一部制定得良好的行政程序法，勝過十部甚至是幾十部實體法”，“如果沒有實體法，但有一部良好的行政程序法，大家都按照設計得良好或正當?shù)某绦騺聿僮?，作出的行政行為雖不能保證百分百的高質(zhì)量，卻可以保證絕大多數(shù)正確合法”。[4]這就充分顯示了行政程序法的重要性。

（二）行政程序可能拉低行政效率

對于行政程序效率性的理解，社會普遍存在不同聲音，甚至有媒體還拿我國在汶川地震的應急處理和日本在福島核電站事故的應急處理作比較，從而貶低日本行政程序的價值理念和效率性原理。這說明行政程序的效率性還未能為人們所知悉。

行政行為的效率取決于對行政方式的適當選擇、環(huán)節(jié)的合理安排、過程的科學組合，以保證行政機關(guān)活動的合理化和科學化。行政程序是人們在漫長實踐中總結(jié)出來的對“同類或同樣的行為程序不斷選擇、改進”的結(jié)果，是一種最優(yōu)化的行政經(jīng)驗總結(jié)，良好的行政程序能使行政主體目標明確、行政過程步驟緊湊，簡化易行、相應制度合理相互配合。對此，英國行政法學家韋德認為，“行政官員往往把法律工作者發(fā)明的程序看成是效率的障礙”，行政程序明顯“限制了行政活動的自由，遵循這些規(guī)則須花費一定的時間與金錢”，“但如果減少了政府機器的摩擦；時間與金錢似乎用得其所”。②轉(zhuǎn)引自孫笑俠：《法律程序設計的若干法理》，《政治與法律》1998年第4期。也就是說為了履行行政程序而付出必要代價，在考慮到行政程序的功效之后，這些是可以容忍的。

不可否認，由于行政程序法制度制定難度大、法律完善相對于現(xiàn)實變化的滯后性等特點，使行政程序偶爾出現(xiàn)拉低行政效率的例外，但是這是法律完善中的必然過程，僅僅以偶然性的現(xiàn)象，就否定行政程序的效率追求目標，顯然是以偏概全的。

（三）我國不具備容納行政程序的傳統(tǒng)思想氛圍

《牛津法律大辭典》對行政程序的解釋就提到，“程序法是英國功利主義法學家邊沁創(chuàng)造的類概念”，因而行政程序的誕生確實帶有功利主義色彩。這與我國反對功利主義的儒家文化顯然是相對立的。民眾對行政程序的功利性產(chǎn)生自然性的抗拒也在情理之中。但用步驟、時限以及采用的方式來指導實踐的做法，在我國的類似習慣法領(lǐng)域，尤其是家規(guī)族法領(lǐng)域卻常有類似記載，在祭祀、婚喪、持家、修身養(yǎng)性等方面常有詳細的方法、方式、時限和步驟的要求。如西晉司隸校尉劉暾的家訓中提到，“妻前卒，先陪陵葬。子更生初婚，家法，婦當拜墓，攜賓客親屬數(shù)十乘，載酒食而行”?！吨熳蛹矣枴分刑岬降年P(guān)于勤儉節(jié)約的規(guī)定，如“黎明即起，灑掃庭除，要內(nèi)外整潔”，“一粥一飯，當思來處不易；半絲半縷，恒念物力維艱”；關(guān)于祭祀的規(guī)定，如“祖宗雖遠，祭祀不可不誠”等，其中有些要求得到承認并上升為法律，如“不孝敬父母罪”等。正是有了這些類似程序性的家規(guī)族法的規(guī)范讓很多名門望族生生不息。但隨著社會變遷，家規(guī)族法自民國時期開始出現(xiàn)了發(fā)展的停滯和后退，甚至還曾被作為封建殘留加以批判，使其調(diào)整社會道德的功能被削弱。但改革開放后，這些傳統(tǒng)文化精髓又開始得到人們的重視和肯定，所以從思想傳承的角度而言，我國對行政程序這一技術(shù)也并不排斥。

三、如何培育行政程序意識

由于行政程序法的立法難度大，用時長，阻力多，統(tǒng)一對行政程序進行立法尚需時日，故完善制度可從培育社會意識、營造良好法治氛圍入手，以凝聚社會共識，促使行政程序制度的完善和發(fā)展，進而推進法治思維建設，具體應做到如下幾方面。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，接納程序意識

完善行政程序的阻力除了社會對程序的漠視，更多源于部分行政主體秉持的非法治思維的抵制。對于非法治思維而言，行政程序就是障礙：是樹立個人絕對領(lǐng)導權(quán)威、推卸責任、加大工作難度以及追求違法利益的障礙。持有這些思維定式的行政主體，決定其所采取的行為方式絕對不可能是行政程序。因此，完善行政程序，應由轉(zhuǎn)變行政主體的主觀認識入手。

要認清法治社會的發(fā)展形勢。隨著周永康、徐才厚等高官的相繼落馬，路人皆知中央打擊腐敗的決心空前強大。反腐工作預計將在十八屆四中全會后，將更常態(tài)化和制度化，這讓公務員違規(guī)事發(fā)的風險陡增。另外網(wǎng)絡等媒體作為新興監(jiān)督力量已悄然成形，也讓“違法行為”無處遁形。公務員應克服僥幸心理，順應潮流，轉(zhuǎn)變思維定勢。當前，對于絕大多數(shù)的公務員而言，由于級別和權(quán)力的關(guān)系，即使心存貪念，想違法侵占巨額財富也可能性不大。依照《刑法》第三百八十三條的規(guī)定，貪污、受賄數(shù)額在五千元以上，或數(shù)額不滿五千元，情節(jié)較重的即可量刑處罰，很多基層腐敗分子都因幾萬、十幾萬的違法所得即被判刑，丟掉了公職以及退休之后的福利待遇。隨著貨幣的貶值，即使原來的非法所得未被追繳，但對比日益增長的工資福利，并不具可比性。從違法成本的角度而言，公務員也應樹立“得不償失”的觀念，培養(yǎng)程序意識，促進行程程序制度的進一步完善。

要認識到規(guī)范行政程序是最有效的“官員保護傘”。完善的行政程序讓行政行為的合法性無懈可擊，因此能有效對抗行政相對人的無禮、非法指責，能有效降低行政主體因相應過失而被法律追責的風險。當下社會經(jīng)常出現(xiàn)行政相對人以“討公道、討人權(quán)、討正義”為訴求對抗行政執(zhí)法行為，并要求予以賠償并恢復原狀的現(xiàn)象。但這些訴求之中，不排除其中有一些是非法且無理的?！霸谶@些表象和亂象的背后，原因是復雜而多方面的，但其中多數(shù)都涉及社會公平正義的價值評判錯亂和價值認知偏狹的問題?！盵5]另外，部分群眾因風險承受能力脆弱，思想觀念滯后，習慣把解決問題的希望全部寄托在政府身上，遇到問題就怨天尤人，把責任推給政府。尤其在“法不責眾”、“人多則正當性與合理性就多”等邏輯誘導下，愈來愈多的人采取“群體性事件”、“越級上訪”等形式來表達訴求，且這些非法的方法方式有被復制和推廣的趨勢，對行政主體的依法行政、嚴格執(zhí)法造成強大的壓力。因此，我們更應嚴格按照行政程序來行使行政權(quán)力，樹立用程序解決公權(quán)行為存在瑕疵問題的觀念。讓具體行政行為都能有法必依，這樣既能起到引導民眾用法律手段解決矛盾糾紛的作用，又能降低具體官員違規(guī)的風險。

（二）健全行政程序，培育程序思維

雖然我國的行政程序制度存在“行政主體和行政相對人的程序?qū)共痪狻?、“不同行政機關(guān)制定的程序存在矛盾、沖突”、“大量現(xiàn)有行政程序規(guī)則無法規(guī)范”、“現(xiàn)代化程度較低，缺乏可操作性”等缺陷，但以此認定必須“一步到位”、完成統(tǒng)一立法，本身就違反了行政程序法立法的發(fā)展趨勢。世界第一部行政程序法是在普魯士的一個省出現(xiàn)的，并以“點帶面”的形式，推進了德國的行政程序法發(fā)展。我國也可采取這種漸進式的方式，從完善地方行政程序制度開始，逐漸推進，并在這過程中引導和培育行政程序思維。

1．有條件的地方應制定相關(guān)行政程序規(guī)定。從2008年湖南省出臺了我國第一部行政程序規(guī)定開始①《湖南省行政程序規(guī)定》已經(jīng)2008年4月9日湖南省人民政府第4次常務會議通過，自2008年10月1日起施行。具體內(nèi)容包括總則、行政程序中的主體、行政決策程序等十章，共一百七十八條規(guī)定，就湖南省各行政部門應當遵守的行政程序進行詳細的規(guī)范。，已有山東、廣東、四川等部分地區(qū)相繼出臺了各自的行政程序規(guī)定。有條件的地方也可對其進行參考，并結(jié)合自身實際，消化吸收，制定相應的行政程序規(guī)定。

2．條件不成熟的地方可從規(guī)范下屬部門制定相應行政程序規(guī)范入手，逐步推進行政程序制度建設。具體可以規(guī)定行政程序的立法原則，即“程序法制原則”、“相對方民主參與原則”、“行政效率原則”、“程序公平原則”、“行政民主原則”，要求下屬單位圍繞具體原則，結(jié)合自身實際與傳統(tǒng)做法，制定相應行政程序規(guī)范，徹底實現(xiàn)行政程序從無到有的轉(zhuǎn)變。

3．加強宣傳、強化執(zhí)法、逐步培育程序思維。降低立法門檻與標準，并不意味著讓行政程序流于形式，而是為漸進式建立行政程序統(tǒng)一法典的讓步與鋪墊。因此，我們應通過加強宣傳，強化對公務員的行政程序知識培訓與考核，并以嚴格程序執(zhí)法規(guī)制行政行為，加強監(jiān)管，嚴格行政行為的程序合法性審查，逐步養(yǎng)成嚴格按照相關(guān)程序履行職責的行政習慣，以期實現(xiàn)培育行政主體整體程序意識，達成“程序法治”共識。

（三）完善追責機制，促使意識形成

行政程序雖散見于《行政復議法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》等具體行政實體法中，且占據(jù)的篇幅越來越大。但在法規(guī)不斷完善的前提下，為何會出現(xiàn)在行政程序法規(guī)面前有法不依、無法可依的現(xiàn)象？原因在于，除了缺乏對行政行為的程序合法性審查，及有效的監(jiān)督之外，更缺乏具體的追責機制，甚至有些連違法責任都沒明確，如《行政訴訟法》第五十四條第二款的規(guī)定就常為學者所詬病。②《行政訴訟法》的第五十四條及第二款規(guī)定：人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：……（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：⒈主要證據(jù)不足的；⒉適用法律、法規(guī)錯誤的；⒊違反法定程序的；⒋超越職權(quán)的；⒌濫用職權(quán)的。

要有效規(guī)范行政行為，必須先明確嚴格的程序違法責任。如廣東省汕頭市的行政程序規(guī)定除了規(guī)定應該追責的程序違法行為外，還明確了行政主體應當承擔的相應責任。該規(guī)定第一百七十八條和第一百七十九條就對違反程序的責任作出規(guī)定，“行政機關(guān)違反法定程序?qū)嵤┬姓袨?，侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成損害的，依法承擔行政賠償責任。行政機關(guān)履行賠償義務后，應當責令有故意或者重大過失的行政機關(guān)工作人員、受委托的組織或者個人，承擔部分或者全部賠償費用”，“行政機關(guān)工作人員違反法定程序，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任”。

尚未制定行政程序制度的地區(qū)應參考這些有效的范例，明確程序違法的追責，增強行政程序權(quán)威。一方面確保程序控權(quán)功能的實現(xiàn)；另一方面，形成行政程序相關(guān)制度規(guī)范對于行政主體及其工作人員的威懾作用，并明確“重視法定程序”、切實按照行政程序履行法定職責就是依法行政，違反、忽視法定程序，即使未造成危害后果，也是違法，減少特定行政行為失效的情況出現(xiàn)，徹底改變長期忽視行政程序的不良局面。

（四）提高福利待遇，降低改革阻力

誠然，在完善行政程序制度的過程中，尤其是在行政程序相關(guān)制度的制定初期，由于缺乏統(tǒng)一的程序立法原則，一方面容易造成各行政機關(guān)基于自身利益考量，而制定出臺統(tǒng)一性差的系列相關(guān)行政程序，使得不同部門、不同地區(qū)的行政程序規(guī)則可能會出現(xiàn)經(jīng)常性的沖突；另一方面，中國法律儒家化的局面依然沒有得到徹底改變，③參見曾憲義：《法律文化研究·第三輯》，中國人民大學出版社2010年1月出版?！耙越袒癁橹鳌钡闹笇枷牒汀叭酥巍彼枷肷形锤?，可能讓相關(guān)行政程序規(guī)則的制定呈現(xiàn)重抽象、重原則、輕實操、不具體化等特征，甚至未能體現(xiàn)現(xiàn)代化的民主精神，讓相關(guān)制度缺乏科學性、操作性和可行性。這勢必為特定行政主體開展相關(guān)工作造成一定程度的困擾，同時也加大相關(guān)公職人員勞動的強度。但基于目前我國落后的公務員薪酬制度和獎勵激勵制度，我國在公務員合法利益的補足方面卻長期存在不足的現(xiàn)象。隨著法治改革的推進，公務員的灰色收入被統(tǒng)一取締，出現(xiàn)部分基層公務員的收入水平進一步下降的現(xiàn)象。而嚴格程序執(zhí)法，必然會加大公務員的工作量。這兩者之間的矛盾，勢必會造成公務員嚴格按照行政程序來執(zhí)法動力不足，甚至導致其從觀念上對行政程序的抵制。這對進一步推進行政程序統(tǒng)一立法和完善極為不利。因此，應盡快進行公務員薪酬制度和獎勵激勵制度改革，在提高辦事效率的前提下，適當合法提高公務員的福利待遇，以此降低行政程序制度改革的阻力。

建設完善行政程序制度是一個長期的過程，必須以“耐心”和“包容”來對待改革過程中的成敗得失，既不盲目求進，也不妄自菲薄。以培育行政程序意識為起點，有計劃、有步驟地推進程序制度的建設，比追求行政程序法的統(tǒng)一立法，更具現(xiàn)實操作性和可行性，所以，應該培育法治思維，推進行政程序制度的不斷完善。

[1]應松年．法定行政程序?qū)嵶C研究[M]．北京：國家行政學院出版社，2005：21．

[2]吳筠．行政權(quán)初論[D]．武漢：武漢大學，2004：19．

[3]姜明安．行政的現(xiàn)代化與行政程序制度[J]．法制與社會發(fā)展，1998（2）：12-19．

[4]江必新．行政程序法不應“缺席”[N]．人民日報，2008-10-22（13）.

[5]李林．更加重視通過法治實現(xiàn)公平正義[N]．北京日報，2014-10-13（3）.

責任編輯溫優(yōu)華

Research on Cultivation of the Consciousness of Administrative Procedure

CAI Run-dong
（Party School of the CPC Chaozhou Municipal Committee,Chaozhou,Gangdong,521000）

By law it is the objective requirement of country governing to establish a perfect system of ad?ministrative procedure,to regulate the administrative behavior in administrative procedure,to foster the law thinking of the subject of administrative rules.Due to a variety of factors,a unified national code of administra?tive procedure law,while planning for many years,has yet to come.The reason is various,but the lack of con?sciousness of administrative procedure is an important part of it.In order to weaken the resistance of the sound system program,a transformation of the understanding can be established,to cultivate the administration pro?gram thinking,to perfect the responsibility mechanism,to raise the civil officers’social benefits,and eventual?ly to provide a good environment for the promotion of law thinking and for the establishment of Administrative Procedure Act.

administrative procedures；application system；administrative procedure consciousness；The rule of law thinking

D912.1

A

1007-6883（2015）01-0104-05

2014-09-05

蔡潤東（1982-），男，廣東潮州人，中共潮州市委黨校政治與法學教研室教員。