財政績效觀：去工具化、跨周期與嵌入式改革

陸成林

十八大以來我國開始實施致力于構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的全方位財政改革。在預(yù)算管理、稅制、事權(quán)和支出責任三大主線背后，還包含著諸多結(jié)構(gòu)性的配套式的改革舉措，財政績效體系建設(shè)就是其中之一。已經(jīng)頒布實施的新《預(yù)算法》六次提及“績效”，內(nèi)容涵蓋了預(yù)算原則、編制、執(zhí)行、審查及決算審查等。特別是將舊《預(yù)算法》第三條“各級預(yù)算應(yīng)當做到收支平衡”調(diào)整為新《預(yù)算法》第十二條“各級預(yù)算應(yīng)當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則?！苯y(tǒng)率性地表明了預(yù)算安排的總綱，回答了“政府如何花錢”這一財政核心問題，而講求績效更是五大原則中分量重、可操作性強的一個，凸顯了法條背后的財政績效觀。

目前，各級財政部門都在探索績效管理，運用績效評價提高預(yù)算科學(xué)性，但困擾財政的“重分配、輕管理；重投入，輕績效”問題依然存在，無論是理論還是實踐層面都在一定程度上表現(xiàn)出將財政績效工具化的認識傾向和操作誤區(qū)，導(dǎo)致實踐層面有選擇開展績效管理，財政績效流于形式，無法形成“結(jié)果導(dǎo)向”，無助于績效目標制定。績效就像財政工具箱里面的一把扳手，想用時拿出來，不想用時不聞不問，游離甚至是被擱置在財政之外。因此，財政績效改革先要去工具化，摒棄以往非理性認識，將績效看作是現(xiàn)代財政制度的組成部分。

現(xiàn)代財政制度強調(diào)跨年度的周期性的預(yù)算平衡。我國已經(jīng)開始探索中期財政規(guī)劃，由若干預(yù)算年度形成一個預(yù)算周期。但現(xiàn)行預(yù)算管理模式下，即便是年度預(yù)算之間也缺乏有效的溝通與互動，更不要說運用上一個預(yù)算周期的績效狀況指導(dǎo)下一個預(yù)算周期的預(yù)算安排。由于績效缺失導(dǎo)致了預(yù)算周期之間缺乏銜接，出現(xiàn)斷層，結(jié)果是財政政策目標變動頻繁而劇烈，對經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展十分不利。因此，在加快建立跨年度預(yù)算平衡機制的同時，要強調(diào)跨周期的財政績效觀念，逐步超越單一年度、單一預(yù)算周期的局限，在不同的預(yù)算周期之間設(shè)立績效聯(lián)結(jié)點，推行嵌入式改革。

所謂財政績效嵌入式改革，就是將績效放歸到屬于它的位置上，發(fā)揮其應(yīng)有效用，不僅在單個預(yù)算周期內(nèi)開展績效管理，更要在不同預(yù)算周期之間講求績效。首先，在一個預(yù)算周期的若干年度內(nèi)，按照預(yù)設(shè)績效目標開展績效管理，形成階段性的績效評價結(jié)果，并應(yīng)用于后續(xù)年度。其次，統(tǒng)籌各個階段的績效評價結(jié)果，對整個預(yù)算周期的預(yù)算執(zhí)行情況進行績效考核，形成預(yù)算周期綜合績效。第三，將預(yù)算周期綜合績效應(yīng)用于下一個預(yù)算周期的預(yù)算安排，包括指導(dǎo)制定績效目標，針對性調(diào)整資金安排和項目設(shè)置，通過跨周期的績效管理，與正在逐步建立完善之中的中長期預(yù)算相輔相成，使財政政策的制定和財政資金的管理成為一個連續(xù)性的完整體系。此外，還要實施相應(yīng)的配套改革，機構(gòu)設(shè)置上，要在財政部門設(shè)立績效管理機構(gòu)明晰責任分工；制度體系上，嵌入跨周期的財政績效制度框架，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程；評價主體上，引入公眾、專家、中介機構(gòu)等多元主體，提高透明度與參與度。

綜上所述，基于構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的財政績效觀可以概括為三方面：（1）去工具化。將績效作為財政有機構(gòu)成，去除工具化傾向。（2）跨周期。財政績效體系要立足于跨越預(yù)算周期指導(dǎo)預(yù)算安排，填補預(yù)算周期之間由于互動缺失出現(xiàn)的空白地帶。（3）嵌入式改革。在預(yù)算周期之內(nèi)、預(yù)算周期之間兩個層次上嵌入績效管理，使其貫穿于財政運行系統(tǒng)之中。