○陳祝平

2015年，市委《關于推動新型城鎮(zhèn)化建設促進本市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的若干意見》指出要以高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化推動高水平的城鄉(xiāng)一體化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。文件明確了上海未來一段時間內(nèi)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標、原則和基本路徑，是市委市政府加快郊區(qū)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。當前，雖然上海城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化等領域的發(fā)展差距在逐步縮小，但是由于長期存在二元結構影響，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡仍然是當前上海城鄉(xiāng)發(fā)展的一個常態(tài)。如何貫徹落實好市委市政府精神，探索創(chuàng)新發(fā)展模式和路徑，破解當前諸多難題，本文擬以青浦區(qū)重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設試點為例，從實踐角度提出一些上海郊區(qū)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思考。

一、上海郊區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨的主要困境

近年來，上海的城鎮(zhèn)化速度進一步加快，城鎮(zhèn)化率已達90%，但是數(shù)據(jù)背后的上海城鄉(xiāng)差距依然很大，當前推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展尚存諸多困境。

1.土地困境。土地是新型城鎮(zhèn)化建設的重要載體，推進上海城鄉(xiāng)一體化將嚴格受到土地指標“天花板”等政策制約。過去上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化速度很快，但土地利用暴露出了很多問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界前期擴張過快，土地資源快速消耗，城鎮(zhèn)化建設缺乏后續(xù)的動力和可持續(xù)性。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地使用較為分散、效益低下。集中建設區(qū)外分布了大量零星工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地，土地使用較為分散；集中建設區(qū)內(nèi)集中了大量勞動密集型低端產(chǎn)業(yè)和環(huán)境衛(wèi)生較差的城中村，土地利用效益不高。三是農(nóng)村土地資源配置的瓶頸性問題亟待突破。農(nóng)村集體土地流轉還不到位，無法形成集約化規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)村宅基地減量政策牽涉面廣，涉及利益糾紛大，農(nóng)民權益保障不夠充分。

2.人口困境。當前，上海郊區(qū)的人口結構主要呈現(xiàn)兩個特征：一是外來人口多年來連續(xù)快速增長，成為郊區(qū)城鎮(zhèn)人口的主要增長點。二是外來人口的受教育程度普遍較低。大量低層次的外來人口已經(jīng)成為上海郊區(qū)城鎮(zhèn)常住人口的重要組成部分，給當?shù)毓操Y源帶來極大壓力,也對當?shù)毓舶踩珟順O大影響。

3.資金困境。以往城鎮(zhèn)化建設資金主要來源是公共財政，這種模式造成了兩個問題，一是城鎮(zhèn)化是系統(tǒng)性工程，資金投入時間長、規(guī)模大，給政府財政造成了很大的壓力。二是依靠政府財政推進城鎮(zhèn)化建設，資金主要考慮要項目優(yōu)先，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏保障，良性造血機制無法形成。特別是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得負債后，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進城鄉(xiāng)一體化將面臨新的資金困境。

4.產(chǎn)業(yè)困境。無論采取何種方式的城鎮(zhèn)化建設，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動始終都是其主要動力，當前上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍處于以投資驅動為主要路徑的粗放型工業(yè)發(fā)展階段，雖然近年來市委市政府大力推動郊區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)能級提升工作，但是郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)用地單位產(chǎn)出率還是遠遠低于全市工業(yè)園區(qū)的平均水平。

5.生態(tài)困境。上海地處江南水鄉(xiāng)，部分地方還比較完整保留著一些江南水鄉(xiāng)特有農(nóng)村風貌，具有優(yōu)于中心城區(qū)的環(huán)境特質(zhì)和資源，但是由于部分零星工業(yè)對生態(tài)的破壞以及人口的無序大量導入等原因，農(nóng)村生產(chǎn)生活方式發(fā)生變化，很多農(nóng)村地區(qū)的原有風貌遭到破壞，生態(tài)環(huán)境受到極大壓力，江南水鄉(xiāng)的文化特質(zhì)無法得到發(fā)揮。

二、上海郊區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的應有內(nèi)涵

上海是一個國際化大都市，完成建設“四個中心”的重要歷史使命，必須要靠城鄉(xiāng)兩個方面同步發(fā)展，共同推動。因而，上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心內(nèi)涵就是以新型城鎮(zhèn)化建設推動城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化等各方面的均等化、共享化。簡而言之，在具體推進過程中，就是在堅持“以人為本”的基礎上努力實現(xiàn)“四個融合”。

1.產(chǎn)城融合。就是將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展相融合，上海郊區(qū)的各個地方，地理位置不同，產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀不同，文化底蘊不同，新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的特征之一就是產(chǎn)城互動、融合發(fā)展，產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎，城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，只有在堅持產(chǎn)鎮(zhèn)融合的基礎上，才能在集鎮(zhèn)群中找準自身發(fā)展定位，突出自身的特點和優(yōu)勢，打造特色小城鎮(zhèn)。

2.城鄉(xiāng)融合。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設具有鮮明的城鄉(xiāng)二元分割的特征，以城鎮(zhèn)建設政策替代城鎮(zhèn)化政策，把城鎮(zhèn)化的重點放在城鎮(zhèn)改造、城鎮(zhèn)規(guī)模擴張上，新型城鎮(zhèn)化就是要改變傳統(tǒng)的重城輕鄉(xiāng)的弊端，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同協(xié)調(diào)發(fā)展。從這個意義上講，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就是新型城鎮(zhèn)化的基本特征。

3.生態(tài)融合。一直以來，始終伴隨著我國城鎮(zhèn)化建設高速發(fā)展的就是越來越嚴重的城市環(huán)境問題，特別是在東部沿海地區(qū)，城鎮(zhèn)化過程中的生態(tài)壓力和環(huán)境資源壓力日趨增強，能否突破環(huán)境瓶頸是新型城鎮(zhèn)化體現(xiàn)其“新”的一個重要內(nèi)在要求。堅持生態(tài)融合，對于上海郊區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展至關重要。

4.文化融合。在新型城鎮(zhèn)化的進程中，文化對人的素質(zhì)、修養(yǎng)的提高是其他要素無法替代的。上海郊區(qū)的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或多或少都有自己獨特的歷史文化底蘊，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中，一定要重視對這些文化底蘊的傳承和接續(xù)，重視當?shù)匚幕瘍?nèi)涵與新型城鎮(zhèn)建設的融合，打造獨具自身特色的新型城鎮(zhèn)。

三、青浦區(qū)重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設方案的實證分析

重固鎮(zhèn)推進新型城鎮(zhèn)化過程中，為了破解同樣面臨的人口、土地、資金、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)等方面存在的困境，實現(xiàn)“以人為本”為基礎的“四個融合”，結合自身實際，重固鎮(zhèn)創(chuàng)新地提出了系統(tǒng)化思維市場化運作推進新型城鎮(zhèn)化思路。

1.基本情況。重固鎮(zhèn)地處青浦區(qū)東部，鎮(zhèn)域面積24平方公里，人口5.7萬，其中戶籍人口1.6萬，外來人口4.1萬，重固鎮(zhèn)域內(nèi)和附近有G15、G50、S26、G1501、G42五大高速經(jīng)過，背靠大虹橋，面向長三角的重固鎮(zhèn)具有得天獨厚的發(fā)展優(yōu)勢，重固鎮(zhèn)地處上海經(jīng)濟社會發(fā)展速度最快的地區(qū)之一，擁有比較完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)體系，同時保留了較完整的農(nóng)村風貌。此外，重固鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積較小，人口結構具有典型上海郊區(qū)的一些特征，境內(nèi)的福泉山遺址是上海市唯一一處國家級大遺址，無論從地理位置、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、人口結構、文化底蘊等各方面，重固鎮(zhèn)具備成為上海市郊區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點的條件。從2014年開始，重固鎮(zhèn)開始啟動新型城鎮(zhèn)化建設試點工作，目前新型城鎮(zhèn)化實施方案和規(guī)劃設計方案等已經(jīng)形成，并完成相關決策審批。潛在合作伙伴談判選取基本完成，相關試點工作即將開始。

2.總體思路。即系統(tǒng)化思維市場運作方式全面推進重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。系統(tǒng)化思維，就是“一體設計、分期推進”，針對當前郊區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在諸多困境，新型城鎮(zhèn)化方案和規(guī)劃一體設計，綜合考慮土地效益、人口結構、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民權益、公共服務、產(chǎn)業(yè)導入等各個要素，創(chuàng)新路徑和模式分期推進新型城鎮(zhèn)化建設。堅持新型城鎮(zhèn)化與集約節(jié)約用地、產(chǎn)業(yè)提升和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織培育有機結合，總體上按照存量收益反哺鎮(zhèn)村、增量收益用于功能實現(xiàn)的原則，在重固鎮(zhèn)域內(nèi)一次規(guī)劃、分期實施，全區(qū)域提升城鎮(zhèn)發(fā)展品質(zhì)，提升產(chǎn)業(yè)層次，改善基礎設施及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提升鎮(zhèn)域風貌,著力建設古韻幸福小城。

3.主要做法。一是在產(chǎn)業(yè)導入上，注重充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，注重產(chǎn)業(yè)導入和城鎮(zhèn)發(fā)展的融合。依托虹橋商務區(qū)，根據(jù)重固鎮(zhèn)“一核三軸”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，主動承接虹橋商務區(qū)的功能溢出，逐步形成以會展服務業(yè)為先導、現(xiàn)代物流業(yè)為支撐、生產(chǎn)性服務業(yè)為基礎、電子商務業(yè)為輔助的新型產(chǎn)業(yè)體系，為新型城鎮(zhèn)化建設提供有效的產(chǎn)業(yè)支撐。依托福泉山古文化遺址，大力推進福泉山國家遺址公園規(guī)劃建設工作，改善和保護古鎮(zhèn)古街和傳統(tǒng)古村落面貌，挖掘歷史文化資源，積極培育和發(fā)展文化創(chuàng)意、休閑旅游等特色性項目，構筑低碳環(huán)保的以地區(qū)專業(yè)化為基礎的特色產(chǎn)業(yè)鏈，打造特色風情文化街。

二是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上，注重城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化、產(chǎn)業(yè)布局的一體化、基礎設施建設和運行一體化、公共服務一體化。主要是結合美麗鄉(xiāng)村、美麗河湖建設，加快構建城鄉(xiāng)一體的公共服務體系，高起點、高標準制定完善村莊總體規(guī)劃和交通、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等專項規(guī)劃，全面推進農(nóng)村環(huán)境綜合治理、農(nóng)村基礎設施建設和農(nóng)村公共服務設施建設三大工程，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；落實農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃，推進生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，形成都市型現(xiàn)代化新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展方面，通過集體經(jīng)濟組織入股新型城鎮(zhèn)化建設項目公司方式，確保農(nóng)民收益的長期穩(wěn)定和造血機制的形成。

三是在生態(tài)環(huán)境保護上，注重將生態(tài)優(yōu)先與集鎮(zhèn)發(fā)展融合起來。在集鎮(zhèn)區(qū)，以已通過市建委審批的城中村改造工作為抓手，進一步加強195區(qū)域轉型調(diào)整工作，淘汰“三高一低”落后產(chǎn)能，著力改善集鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生水平，優(yōu)化集鎮(zhèn)空間布局。在農(nóng)村地區(qū)，大力開展198區(qū)域減量化工作，逐步較少集建區(qū)外現(xiàn)狀工業(yè)用地的數(shù)量，以美麗鄉(xiāng)村建設工作為抓手，建立城鄉(xiāng)一體的網(wǎng)格化管理機制，開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治行動，提高農(nóng)村生態(tài)品質(zhì)，著力打造生態(tài)城鎮(zhèn)。

四是在文化資源的傳承上，注重歷史傳承，尤其是對于老鎮(zhèn)保護和利用。依托國家級大遺址福泉山文化遺址，大力推進國家級遺址公園的規(guī)劃選址和建設工作，積極開展中國歷史文化街區(qū)申請認定工作，努力恢復老鎮(zhèn)歷史風貌，培育各類文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，與城市產(chǎn)業(yè)轉型、舊城區(qū)改造有機結合，促進文化與科技的有機融合，成為一個地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟增長的重要著力點。

4.實施路徑。具體路徑上采取“政府主導、市場運作”模式。發(fā)揮地方政府規(guī)劃、決策等主導作用，同時引導企業(yè)主體發(fā)揮市場化運作優(yōu)勢，在投入產(chǎn)出總體平衡基礎上綜合推進新型城鎮(zhèn)化建設，在上海首次嘗試以政府與社會資本合作模式（PPP模式）在一個鎮(zhèn)域實施全區(qū)域開發(fā)，利用有限的財政資金，撬動大量社會資本的參與新型城鎮(zhèn)化建設，減輕政府財政壓力，同時利用社會資本合作方在城鎮(zhèn)建設領域和產(chǎn)業(yè)招商運作等方面專業(yè)優(yōu)勢，提升城鎮(zhèn)建設的品質(zhì)，提升產(chǎn)業(yè)能級，確保城鎮(zhèn)化發(fā)展的后續(xù)動力。

一是具體模式。重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化試點采取一次授權、分期分類推進。由政府與社會資本共同出資設立項目公司，項目公司作為唯一實施主體，授權范圍包括：規(guī)劃設計修編、土地整理更新、基礎設施、配套設施及功能提升項目的投資建設運營，產(chǎn)業(yè)導入和發(fā)展服務等。基于項目性質(zhì)和公共資源配置的來源不同，采取“1+X”的合作模式，1就是一個基本模式，主要指綜合開發(fā)（其中一級開發(fā)階段項目報銷）模式，X就是視雙方合作情況可能采取的附加模式，包括政府購買（財政中長期預算）模式、缺口補助（政府配置定向出讓用地）模式、特許經(jīng)營模式等?；灸Ｊ街饕且獙崿F(xiàn)基礎開發(fā)責任與存量發(fā)展收益的捆綁，附加模式以功能提升類項目與增量發(fā)展收益結合為原則，充分體現(xiàn)責權對等原則，有助于激發(fā)市場活力。

二是項目平衡?？紤]到198土地減量及基礎設施等項目建設單項資金難以平衡，試點工作采取項目整體收益打包形式以實現(xiàn)總體平衡。經(jīng)過測算，重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設投入項目支出包括城中村改造、基礎及公共設施建設、土地整理更新、美麗鄉(xiāng)村及河湖、集體經(jīng)濟發(fā)展以及財務成本等，總投資在不考慮項目公司二級開發(fā)收益的情況下，總體可以實現(xiàn)靜態(tài)平衡。土地方面實現(xiàn)集約利用，指標總體實現(xiàn)平衡，建設用地比例將從28%下降至25%。同時集體經(jīng)濟除參股項目公司10%股份以實現(xiàn)收益外，方案還考慮數(shù)萬平米商辦物業(yè)無償交付集體經(jīng)濟組織，形成集體經(jīng)濟造血機制。

三是具體實施。采取項目公司+基金運作模式,青浦區(qū)、重固鎮(zhèn)、社會資本合作方三方共同出資成立50億元規(guī)模的新型城鎮(zhèn)化建設基金，政府與社會資本按照三七比例出資，基金選擇重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項目作為投資對象，項目公司與基金形成借貸關系。項目資金不足部分，由項目公司實現(xiàn)融資，保持靈活性。同時形成了“358”的項目進度計劃安排，按照基礎建設期、鞏固完善期、全面提升期階段目標分期推進新型城鎮(zhèn)化工作，總體實現(xiàn)“傳承福泉古韻、打造幸福小鎮(zhèn)”工作目標。

四、結語

實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是上海實現(xiàn)“四個中心”建設任務的基本要求和重要方面。當前，市委市政府已確定了新型城鎮(zhèn)化建設作為上海實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本路徑，上海的城鄉(xiāng)一體化建設與全國其他地方的城鄉(xiāng)一體化建設有所不同，上海的城鄉(xiāng)一體化建設應當更加注重軟實力的提升，應當更加注重人居環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結構改善，注重公共服務的提升，注重農(nóng)民權益的保障，注重生態(tài)文化資源的傳承接續(xù)，注重政府財政的合理分配，注重土地資源集約利用和城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)性。重固鎮(zhèn)從系統(tǒng)化思維、市場化運作角度，完整思考了一套可以推動上海郊區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設的體制機制。面對城鄉(xiāng)一體化諸多困境，重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化工作的探索創(chuàng)新將給全市面上城鄉(xiāng)一體化發(fā)展帶來一個全新樣本，相信未來推進之路也將會形成更多啟示和經(jīng)驗。