不動(dòng)產(chǎn)檔案的形成環(huán)境與社會(huì)功能

陳永生 張肖千 劉 婷

（1.蘇州高新區(qū)檔案局，江蘇蘇州，215000；2.蘇州大學(xué)檔案與電子政務(wù)系，江蘇蘇州，215000；3.蘇州城建檔案館，江蘇蘇州，215000）

1 不動(dòng)產(chǎn)檔案的形成環(huán)境

根據(jù)文件生命周期理論，文件從形成到銷(xiāo)毀或作為檔案永久保存的完整生命歷程中，其價(jià)值形態(tài)不斷變化，歷經(jīng)現(xiàn)行價(jià)值、憑證價(jià)值到歷史研究?jī)r(jià)值的轉(zhuǎn)化。不動(dòng)產(chǎn)檔案作為不動(dòng)產(chǎn)文件、數(shù)據(jù)的最終歸屬，兼具憑證與研究雙重價(jià)值。研究不動(dòng)產(chǎn)檔案的形成與生存環(huán)境，從文件形成階段伊始梳理不動(dòng)產(chǎn)檔案的運(yùn)動(dòng)軌跡，對(duì)分析不動(dòng)產(chǎn)檔案的價(jià)值形態(tài)有著重要的意義。

1.1 法制環(huán)境

不動(dòng)產(chǎn)法制環(huán)境的相對(duì)完善，有利于保障不動(dòng)產(chǎn)檔案形成與管理的規(guī)范化?，F(xiàn)有的不動(dòng)產(chǎn)法規(guī)主要體現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)登記、產(chǎn)權(quán)維護(hù)、征收、用途管治等方面。

不動(dòng)產(chǎn)登記檔案是不動(dòng)產(chǎn)檔案最重要的組成部分，而不動(dòng)產(chǎn)登記簿（系統(tǒng)）是不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的核心內(nèi)容。依照規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)計(jì)調(diào)查方案，依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)，定期發(fā)布相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料?，F(xiàn)行主要的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案法規(guī)包括《土地登記規(guī)則》《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》《無(wú)居民海島使用權(quán)登記辦法》等，其中2014年國(guó)務(wù)院頒布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿、登記程序、登記信息共享與保護(hù)等方面進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，無(wú)論嚴(yán)謹(jǐn)性還是權(quán)威性均可以看做是未來(lái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的核心法規(guī)［1］。

此外《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)檔案法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等基礎(chǔ)法律以及有關(guān)海域、林地管理的行政規(guī)章和地方法規(guī)，都對(duì)不動(dòng)產(chǎn)建造和管理發(fā)揮著基礎(chǔ)性的規(guī)范、制約作用，共同引導(dǎo)著不動(dòng)產(chǎn)檔案的規(guī)范化形成。上述法規(guī)、規(guī)章和制度共同構(gòu)成了我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)檔案管理與利用的法制環(huán)境。

1.2 政治環(huán)境

制定合理有效的政策，營(yíng)造良好的不動(dòng)產(chǎn)政治環(huán)境，有利于推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)檔案事業(yè)健康高效地發(fā)展。

合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，合理利用海洋、林木資源同樣是我國(guó)的重要政策。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)人民政府為不動(dòng)產(chǎn)資源制定了一系列保護(hù)性管理及開(kāi)發(fā)政策，以全面規(guī)劃、嚴(yán)格管理為手段制止非法占用行為。比如《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)范綱要（2010-2020）》，站在國(guó)家林地保護(hù)利用戰(zhàn)略高度，以引導(dǎo)全社會(huì)嚴(yán)格保護(hù)林地、節(jié)約優(yōu)化林地資源為基本目標(biāo)，對(duì)檔案部門(mén)提出了“加強(qiáng)林地檔案管理”、“建立林地地籍檔案”的具體要求。又如《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011-2015）》作為指導(dǎo)全國(guó)土地整治工作的綱領(lǐng)性文件，確定了規(guī)范有序推進(jìn)土地整治、大規(guī)模建設(shè)和保護(hù)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的戰(zhàn)略目標(biāo)，為耕地檔案的建立提供了政策依據(jù)。

這些可持續(xù)、合理化政策，恰是不動(dòng)產(chǎn)檔案形成與管理的政治土壤，為不動(dòng)產(chǎn)檔案實(shí)踐提供了強(qiáng)有力的決策保障，維護(hù)了不動(dòng)產(chǎn)檔案工作的健康發(fā)展。

1.3 社會(huì)環(huán)境

不動(dòng)產(chǎn)是財(cái)產(chǎn)劃分的一種形態(tài)，與人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)聯(lián)系緊密，與不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的社會(huì)活動(dòng)是形成不動(dòng)產(chǎn)檔案的重要來(lái)源。任何一類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)檔案資源勢(shì)必有其存在的社會(huì)合理性。例如，在黨的十七大精神指導(dǎo)下的集體林權(quán)制度改革引導(dǎo)了林權(quán)檔案的規(guī)范與成熟；海洋產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展與海洋生態(tài)破壞之間的失調(diào)催生了轄區(qū)宗海圖、脆弱區(qū)重點(diǎn)監(jiān)視資料等一系海域?qū)崟r(shí)監(jiān)控檔案的建立；混亂的不動(dòng)產(chǎn)交易市場(chǎng)及“潛規(guī)則”是促使不動(dòng)產(chǎn)檔案登記規(guī)范化、法制化、公開(kāi)化的隱形推力。

1.4 自然環(huán)境

不動(dòng)產(chǎn)檔案的形成需要依托一定的自然環(huán)境，包括土地資源環(huán)境、海洋資源環(huán)境、林木資源環(huán)境等。自然資源是不動(dòng)產(chǎn)檔案的重要記錄內(nèi)容，離開(kāi)自然環(huán)境，不動(dòng)產(chǎn)檔案也無(wú)從存在。

土地是中國(guó)古代最基本最主要的生產(chǎn)資料，歷史上關(guān)于土地所有權(quán)及其耕作方式的檔案資料十分豐富；古代海洋檔案內(nèi)容涵蓋魚(yú)鹽養(yǎng)殖、舟楫船造、港口航運(yùn)、軍事水戰(zhàn)、濱海旅游和海洋科學(xué)技術(shù)研究等幾乎所有領(lǐng)域，可惜原件存世罕?。?］。隨著海洋資源成為重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，海域檔案不斷豐富；伴隨林權(quán)交易的活躍，針對(duì)林木資源的登記檔案、林地變更檔案的規(guī)范管理逐步提上日程，目前已有陜西山陽(yáng)等一批集體林改試點(diǎn)縣完成了對(duì)林地資源檔案的初步規(guī)范化摸索。

1.5 技術(shù)環(huán)境

技術(shù)環(huán)境是推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)檔案管理模式不斷完善的必要支持，尤其是檔案收集、整理、查詢(xún)、利用的現(xiàn)代化技術(shù)措施，是實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)檔案信息化、規(guī)范化、互通共享的關(guān)鍵。

首先，按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立不動(dòng)產(chǎn)檔案數(shù)據(jù)庫(kù)。其次，開(kāi)發(fā)不動(dòng)產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，使不動(dòng)產(chǎn)檔案分類(lèi)更加明晰、全面，逐步實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化管理。再次，運(yùn)用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)檔案數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)控制，確保不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)情況與不動(dòng)產(chǎn)檔案信息同步變動(dòng)［3］。最后，加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)檔案檢索利用，努力提高服務(wù)效率。

2 不動(dòng)產(chǎn)檔案的社會(huì)功能

不動(dòng)產(chǎn)檔案社會(huì)功能與其形成環(huán)境相對(duì)應(yīng)，主要體現(xiàn)在法制、行政、社會(huì)利用、資源開(kāi)發(fā)、技術(shù)發(fā)展等方面。

2.1 推動(dòng)法規(guī)協(xié)調(diào)

豐富和發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)檔案，有助于推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)法規(guī)的協(xié)調(diào)。

不動(dòng)產(chǎn)內(nèi)涵廣泛，產(chǎn)生了一大批相關(guān)法規(guī)如《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《森林法》《草原法》《農(nóng)村土地承包法》《海域使用管理法》《漁業(yè)法》等。法與法之間難以兼容，機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)界定含糊、交叉，是早期不動(dòng)產(chǎn)分散登記局面一直未能紓解的重要原因。隨著不動(dòng)產(chǎn)交易活動(dòng)越來(lái)越頻繁，檔案資料急速增多，分散登記、多頭管理造成的利用不便日益明顯，成為貫徹不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、推動(dòng)相關(guān)法規(guī)協(xié)調(diào)兼容的動(dòng)力。

2.2 提高政府辦事效率

豐富和發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)檔案，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)檔案統(tǒng)一管理，有助于整合部門(mén)職責(zé)，逐步實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口對(duì)外。

不動(dòng)產(chǎn)檔案分散管理，不僅浪費(fèi)人力物力，也會(huì)造成部門(mén)之間職能交叉、扯皮，檔案服務(wù)效率低下。建立該類(lèi)檔案集中統(tǒng)一管理制度，既是不動(dòng)產(chǎn)資料統(tǒng)一登記的結(jié)果、檔案豐富與發(fā)展的需要，也有利于促進(jìn)政府職能調(diào)整，減并多頭管理，提高效率。

2.3 方便公眾查詢(xún)利用

豐富和發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)檔案，有助于方便企業(yè)和群眾查詢(xún)利用。

不動(dòng)產(chǎn)檔案的重要用途之一是實(shí)現(xiàn)物權(quán)公示原則，確定不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利界限。尤其是不動(dòng)產(chǎn)登記檔案資料，直接反映了權(quán)利歸屬與變動(dòng)，具有重要的憑證價(jià)值，應(yīng)當(dāng)在法律允許范圍之內(nèi)允許當(dāng)事人合理查詢(xún)利用。

2.4 促進(jìn)資源可持續(xù)發(fā)展

豐富和發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)檔案，有助于了解不動(dòng)產(chǎn)資源基本利用情況，從而制定合理的開(kāi)發(fā)和保護(hù)策略。

土地、林木、海洋、草原既是不動(dòng)產(chǎn)的主要組成部分，又是人類(lèi)賴(lài)以生存的自然資源。加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)檔案登記與管理，一方面可以規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)交易活動(dòng)，減少不動(dòng)產(chǎn)資源非法侵占及不合理開(kāi)發(fā)行為；另一方面也可以記錄不動(dòng)產(chǎn)資源利用情況，保護(hù)自然環(huán)境，推動(dòng)協(xié)調(diào)、高效、可持續(xù)發(fā)展。

2.5 加快信息技術(shù)發(fā)展

豐富和發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)檔案，有助于促進(jìn)技術(shù)層面的協(xié)調(diào)，通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)檔案的集約化管理和利用。

不動(dòng)產(chǎn)檔案要實(shí)現(xiàn)集約化管理與物理上分散保管相協(xié)調(diào)，必須依靠一定的技術(shù)支持，主要體現(xiàn)在檔案的保管、資源整合、數(shù)字化掃描、查詢(xún)利用等一系實(shí)際工作中，融括二維碼、物聯(lián)網(wǎng)、電子密鑰技術(shù)等現(xiàn)代化技術(shù)。尤其是不動(dòng)產(chǎn)檔案產(chǎn)權(quán)流動(dòng)性、產(chǎn)權(quán)人關(guān)系的復(fù)雜性，對(duì)檔案數(shù)據(jù)的整合和優(yōu)化提出了更高要求，需要檔案部門(mén)歸集不動(dòng)產(chǎn)與權(quán)利人關(guān)系、權(quán)利人與權(quán)利人上下權(quán)屬關(guān)系等一切關(guān)聯(lián)性數(shù)據(jù)。

［1］國(guó)土資源部政策法規(guī)司，國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心.不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2014.

［2］方泉，薛慧芬.古代海洋檔案管窺［J］.海洋信息，2013（3）：24—30.

［3］賈樹(shù)良.高校房產(chǎn)檔案信息化建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］.遼寧工程技術(shù)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（2）：158—159.

［4］高偉.海域檔案管理工作的探討［J］.檔案與建設(shè)，2009（10）：40—41.