對規(guī)范檔案中介服務(wù)的思考

陳春華

（南通市檔案局，江蘇南通，226018）

檔案中介服務(wù)機構(gòu)，是指介于檔案行政管理部門與社會之間，為社會各企事業(yè)單位及家庭、個人提供各種類型檔案業(yè)務(wù)服務(wù)的，享有獨立法律地位、獨立核算、自負盈虧的社會組織。在我國，檔案中介服務(wù)機構(gòu)首先出現(xiàn)在較為發(fā)達的東部沿海地區(qū)，隨后逐步向其他地區(qū)延伸，呈現(xiàn)出欣欣向榮的發(fā)展態(tài)勢。但是由于尚處于初級階段，各方面還不夠成熟，服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。因此，規(guī)范檔案中介機構(gòu)的服務(wù)行為，并引導(dǎo)其健康有序發(fā)展，是檔案行政管理部門當(dāng)前面臨的一項新課題。

一、規(guī)范檔案中介服務(wù)的必要性

中辦發(fā)【2014】15 號文件《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》提出：“規(guī)范并支持檔案中介機構(gòu)、專業(yè)機構(gòu)參與檔案事務(wù)?！币?guī)范并支持檔案中介機構(gòu)的發(fā)展，需要有章可循，因此，制定并出臺相關(guān)規(guī)范性文件，是規(guī)范該行業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵和必要手段。

1.有利于建立健全檔案中介機構(gòu)行業(yè)法規(guī)和政策體系。當(dāng)前，我國檔案中介組織的立法明顯滯后于實踐。法律法規(guī)不健全表現(xiàn)在兩個方面：首先，國家層面上的法律、法規(guī)沒有關(guān)于檔案中介組織的條款?；蛘哒f，還沒有一部關(guān)于檔案中介機構(gòu)行業(yè)的全國性的法律規(guī)范。《中華人民共和國檔案法》在檔案工作中具有最高的法律效力，是我國檔案事業(yè)的方向標(biāo)，使檔案工作的開展有法可依，但是縱觀該法，沒有對檔案中介組織的設(shè)立、人員資格等做出規(guī)定。其次，地方檔案中介服務(wù)的立法已經(jīng)先行展開，并且取得了相關(guān)的成果。但是目前專門性的涉及檔案中介機構(gòu)管理的地方性法規(guī)尚不多見，各地地方性檔案條例里有關(guān)檔案中介機構(gòu)管理的條文也不多，遠遠不能滿足檔案中介機構(gòu)管理的現(xiàn)實需要。法制的不健全已經(jīng)制約了檔案中介組織的發(fā)展，因此，積極探索并制定出臺全國性和地方性檔案中介機構(gòu)規(guī)范性文件，不斷完善檔案中介機構(gòu)行業(yè)法規(guī)和政策體系迫在眉睫。

2.有利于確保國家檔案資源的齊全完整、安全保密，促進檔案事業(yè)良性發(fā)展。國家綜合檔案館館藏檔案的質(zhì)量，很大程度上取決于進館單位檔案收集整理的質(zhì)量。在聘請社會檔案中介機構(gòu)從事檔案業(yè)務(wù)的單位中，有很多屬于國家檔案局9 號令《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》確定的檔案進館單位。包括各級中國共產(chǎn)黨委員會及所屬各部門、人民代表大會及其常設(shè)機構(gòu)、人民政府及其所屬各部門和單位、人民政協(xié)及其常設(shè)機構(gòu)、人民法院、人民檢察院、各民主黨派機關(guān)、工會共青團婦聯(lián)等人民團體、國有企業(yè)、事業(yè)單位，以及以上機構(gòu)的下屬單位和臨時機構(gòu)等。這些單位檔案業(yè)務(wù)的質(zhì)量，直接關(guān)系到進館檔案的質(zhì)量，也關(guān)系到各級國家綜合檔案館館藏結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。因此，規(guī)范檔案中介服務(wù)，加強對檔案質(zhì)量的控制，才能確保國家檔案資源的安全，促進檔案資源體系建設(shè)，從而最終推動檔案事業(yè)的健康發(fā)展。

3.有利于提高檔案中介機構(gòu)行業(yè)發(fā)展水平，促進全行業(yè)的成長成熟。目前我國檔案中介機構(gòu)的發(fā)展水平還遠遠落后于發(fā)達國家同行業(yè)水平。據(jù)統(tǒng)計，美國擁有2000 多家文件管理公司，其市場占有率達40%；美國的世界500 強企業(yè)中，85%以上的企業(yè)采用了檔案外包業(yè)務(wù)，而目前我國企業(yè)這一數(shù)字還不到5%。深究其因，不僅是因為我國檔案中介機構(gòu)起步晚，地區(qū)發(fā)展不平衡，也與缺乏健全的

二、規(guī)范檔案中介服務(wù)的可行性

作為檔案行政管理部門，規(guī)范和引導(dǎo)社會檔案中介機構(gòu)參與檔案事務(wù)，確保國家檔案資源安全，不僅十分必要，而且具備了可行性。

1．《檔案法》的精神是制定檔案中介服務(wù)規(guī)范的依據(jù)。一切規(guī)范性文件的制定出臺都必須有法律依據(jù)，或符合法的精神。《中華人民共和國檔案法》是全國檔案工作的最高法，雖然該法沒有關(guān)于檔案中介組織的具體條款，但對檔案中介組織進行規(guī)范是符合該法精神的?！稒n案法》第一條“為了加強對檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護和利用檔案，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，制定本法?！边@是該法立法的宗旨和精神所在，因此，凡是有利于檔案的管理和收集、整理工作，有利于保護和利用檔案的規(guī)章和規(guī)范，都符合《檔案法》的精神。

《檔案法》第六條明確了檔案行政管理部門具有對檔案事業(yè)進行監(jiān)督和指導(dǎo)的職能?！稒n案法實施辦法》也規(guī)定，國家檔案局應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)方針政策，研究、制定檔案工作規(guī)章制度和具體方針政策；縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)發(fā)展計劃和檔案工作規(guī)章制度，并組織實施。可見，制定符合現(xiàn)實需要的規(guī)范性文件，是法律法規(guī)賦予檔案行政管理部門的神圣職責(zé)。

2.政治經(jīng)濟體制改革的深化為制定檔案中介服務(wù)規(guī)范奠定社會基礎(chǔ)。在我國，檔案中介機構(gòu)是國家政治體制改革的產(chǎn)物，1992年6月，沈陽在全國成立了第一個檔案中介機構(gòu)組織，隨后浙江、上海、深圳等地也相繼出現(xiàn)了檔案中介組織，都是由當(dāng)?shù)貦n案行政管理部門設(shè)立。受我國市場經(jīng)濟水平的制約和檔案行政體制的影響，20多年來檔案中介組織發(fā)展緩慢。近年來由于新一輪經(jīng)濟體制改革，官辦檔案中介機構(gòu)紛紛與行政部門脫鉤，成為獨立核算、自負盈虧的社會組織和法人實體，國外檔案中介也紛紛進入國內(nèi)市場，我國檔案中介機構(gòu)行業(yè)的發(fā)展駛?cè)肓丝燔嚨?，尤其在東部沿海地區(qū)，此類企業(yè)已有一定數(shù)量，形成一定市場規(guī)模。檔案行政管理部門制定檔案中介機構(gòu)規(guī)范性文件，不但具有迫切的實際需要，也具備了相當(dāng)?shù)纳鐣A(chǔ)。

3.已出臺的相關(guān)規(guī)范性文件提供了經(jīng)驗和參考。目前一些省市已經(jīng)先行探索，制定出臺了檔案中介服務(wù)方面的規(guī)范性文件。從《湖南省規(guī)范檔案中介服務(wù)規(guī)定》《廣東省檔案中介機構(gòu)備案登記管理辦法》和《浙江省檔案中介服務(wù)管理辦法（試行）》等地方性規(guī)范文件來看，此類法規(guī)一般包括以下內(nèi)容：（1）明確檔案中介機構(gòu)的性質(zhì)、設(shè)立條件、業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)收費、合同簽訂、從業(yè)人員的資質(zhì)認定等情況；（2）明確相關(guān)法律主體的權(quán)利與義務(wù)，如檔案中介機構(gòu)、客戶及有關(guān)行政人員的權(quán)利義務(wù)等；（3）明確檔案行政管理部門對中介機構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管方式，比如建立登記備案制度等；（4）明確法律責(zé)任，詳細規(guī)定各種違規(guī)行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；（5）對數(shù)字檔案信息安全保管中的特殊問題作出單獨規(guī)定等。這些文件為其他地區(qū)制定類似規(guī)范提供了有益的參考和經(jīng)驗。

三、對制定相關(guān)規(guī)范性文件幾個關(guān)鍵點的思考

筆者認為，制定出臺一份成功的規(guī)范性文件并能有效運行，是有很大的學(xué)問的，有以下幾個關(guān)鍵點需要注意：

1.嚴格準入門檻，是保障服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。目前市場上可供選擇的中介機構(gòu)很多，但是規(guī)模實力及服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。因此挑選一家有實力、有信譽的中介機構(gòu)來委托檔案事務(wù)，是保證服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。檔案業(yè)務(wù)外包單位，尤其是國家檔案局9 號令規(guī)定的檔案進館單位一定要謹慎挑選中介機構(gòu)。一是要求檔案中介服務(wù)機構(gòu)依法經(jīng)過工商登記，具備獨立法人資格，能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任，具有一定的經(jīng)營規(guī)模。其內(nèi)部應(yīng)有一套完整的管理制度，包括財務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度、人事管理制度等。應(yīng)具備從事檔案服務(wù)所必須的設(shè)施設(shè)備。二是要有良好的信譽。要求檔案中介服務(wù)機構(gòu)誠實經(jīng)營，依法納稅，年檢合格，無違法違紀行為，商業(yè)信譽良好。三是從業(yè)人員應(yīng)該具有專業(yè)技能。從業(yè)人員應(yīng)該受過專業(yè)培訓(xùn)，具有檔案工作專業(yè)技能，有檔案職業(yè)資格如上崗資格證書等。

2.嚴審服務(wù)合同，是保障檔案安全的關(guān)鍵。挑選好檔案中介服務(wù)機構(gòu)后，應(yīng)該簽訂合同。只有委托方與受托方簽訂合同，才能確定規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)，并且具有法律效力，受法律保護。怎樣擬寫合同的條款至關(guān)重要，內(nèi)容要涉及服務(wù)項目、服務(wù)標(biāo)準、服務(wù)時限、服務(wù)價格、違約責(zé)任等。檔案行政管理部門作為政府監(jiān)管部門，應(yīng)該對合同的擬定提出意見，可以研究形成一套較為科學(xué)的指標(biāo)體系，并制定檔案中介機構(gòu)服務(wù)的合同范本，推薦甲乙雙方參考使用。

3.加強檢查和監(jiān)管，是規(guī)范性文件落到實處的關(guān)鍵。檔案行政管理部門制定出臺的任何規(guī)范性文件，要真正落到實處，切實發(fā)揮實際作用，就必須加強全程監(jiān)管和執(zhí)法檢查。否則轟轟烈烈出臺，最后卻變成一紙空文。一方面要加強日常監(jiān)管，必要的時候，應(yīng)要求檔案業(yè)務(wù)外包合同、檔案中介機構(gòu)相關(guān)資質(zhì)證明等材料在本地檔案行政管理部門登記備案，便于行政部門有針對性地進行監(jiān)控，出現(xiàn)問題及時整改。另一方面，要把檔案業(yè)務(wù)外包納入年檢范圍，對不合格的單位加以通報，促使其在選擇檔案業(yè)務(wù)外包時更加謹慎。