林 翰

(福建省財(cái)政科學(xué)研究所，福州 350003)

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段，得到各級(jí)政府的高度重視，PPP模式運(yùn)用和推廣進(jìn)入了新的發(fā)展機(jī)遇期。本文以福建為例，梳理當(dāng)前地方政府推廣PPP的主要進(jìn)展、存在問(wèn)題和工作難點(diǎn)，并提出政策建議。

一、推廣運(yùn)用PPP模式的主要進(jìn)展

福建政府和社會(huì)資本合作模式起步早，已有一定基礎(chǔ)。2014年以來(lái)，各項(xiàng)政策密集出臺(tái)，工作機(jī)制不斷完善，業(yè)務(wù)宣傳和培訓(xùn)力度不斷加強(qiáng)，PPP模式的推廣運(yùn)用進(jìn)入了加速期。

(一)完善政策支持體系

我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)開(kāi)展的PPP實(shí)踐，主要是“自下而上”的自發(fā)探索，多局限在項(xiàng)目層面，缺乏經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、制度安排和理論指導(dǎo)。自2013年以來(lái)，從中央到地方，出臺(tái)了多項(xiàng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)政府部門和社會(huì)資本合作的政策文件，“自上而下”地為推廣PPP模式，提供了操作指導(dǎo)和政策支撐。福建連續(xù)兩年將PPP工作列為《深化財(cái)稅體制改革實(shí)施方案的重點(diǎn)內(nèi)容》。2015年5月，專門出臺(tái)了推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)試點(diǎn)扶持政策的意見(jiàn)，提出了獎(jiǎng)補(bǔ)示范項(xiàng)目前期費(fèi)用、鼓勵(lì)存量債務(wù)轉(zhuǎn)化、優(yōu)先安排專項(xiàng)補(bǔ)助、保障社會(huì)資本合理回報(bào)、提供項(xiàng)目融資增信支持、擴(kuò)大項(xiàng)目融資渠道以及建立公共服務(wù)平臺(tái)等激勵(lì)機(jī)制。

(二)建立健全工作機(jī)制

一是落實(shí)責(zé)任主體。明確項(xiàng)目所在地政府是PPP試點(diǎn)的組織者和推動(dòng)者，省財(cái)政廳是試點(diǎn)工作的牽頭部門，負(fù)責(zé)制定完善PPP操作流程和合同文本，研究有關(guān)扶持政策，指導(dǎo)各地開(kāi)展試點(diǎn)。二是完善組織機(jī)構(gòu)。在省財(cái)政廳成立PPP試點(diǎn)專項(xiàng)工作小組。同時(shí)，省財(cái)政廳所屬事業(yè)單位亞洲銀行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金管理辦公室加掛“福建省政府和社會(huì)資本合作(PPP)管理中心”牌子，專職負(fù)責(zé)指導(dǎo)推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施，提供相關(guān)技術(shù)支持等配套服務(wù)。各地市政府也成立了專門領(lǐng)導(dǎo)小組，建立工作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)豍PP試點(diǎn)工作。三是強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)服務(wù)。在省政府采購(gòu)網(wǎng)公開(kāi)選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，建立PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)和咨詢專家?guī)?，為PPP項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)。

(三)拓展項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)域

在交通、能源、市政、水利、信息、環(huán)保、保障性安居工程等基礎(chǔ)設(shè)施提升工程和醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等民生項(xiàng)目中，積極鼓勵(lì)引入PPP模式。2014年9月，福建省財(cái)政廳與省發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布推介了28個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資1478億元。市縣方面，針對(duì)福建省多數(shù)地方縣域經(jīng)濟(jì)總量小、公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模不大的特點(diǎn)，探索推廣運(yùn)用PPP模式的新思路，引導(dǎo)市縣對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的同類型項(xiàng)目進(jìn)行整體“打包”，統(tǒng)一制定方案、統(tǒng)一進(jìn)行招標(biāo)、分別簽訂合同。

(四)培育良好市場(chǎng)氛圍

一是開(kāi)展全方位、多層次的培訓(xùn)。通過(guò)各種層次、多種形式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，針對(duì)PPP的基礎(chǔ)知識(shí)、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐案例、政策制度及操作流程等進(jìn)行講解，努力提高各級(jí)各部門和社會(huì)各方面對(duì)推廣PPP模式的理解和認(rèn)識(shí)。二是加強(qiáng)社會(huì)輿論引導(dǎo)。組織做好相關(guān)政策解讀，通過(guò)省級(jí)主要媒體加大宣傳力度，增進(jìn)政府、社會(huì)與市場(chǎng)主體共識(shí)，提高公眾對(duì)PPP模式的認(rèn)可度。三是及時(shí)總結(jié)國(guó)際國(guó)內(nèi)開(kāi)展PPP的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過(guò)門戶網(wǎng)站、微信等多種渠道建立公開(kāi)高效的信息發(fā)布與反饋渠道，廣泛搜集社會(huì)各界對(duì)PPP試點(diǎn)工作的看法和建議，加強(qiáng)對(duì)PPP推廣運(yùn)用工作的支撐和借鑒。

二、基于案例分析的PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

(一)案例基本情況

1.刺桐大橋

20世紀(jì)90年代修建的泉州刺桐大橋，是中國(guó)第一個(gè)本土民營(yíng)資本介入的PPP項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)期限為30年，建設(shè)期為3年，特許經(jīng)營(yíng)期間所獲得的收益歸項(xiàng)目公司支配。大橋建設(shè)總投入2.5億元，于1995年5月動(dòng)工，1996年底竣工，1997年正式投入運(yùn)營(yíng)，比規(guī)定的3年工期節(jié)省了近一半時(shí)間，工程質(zhì)量達(dá)到全優(yōu)，實(shí)現(xiàn)了以較小量國(guó)有資金引導(dǎo)較大量民營(yíng)企業(yè)資金投資于原本只能由政府舉辦的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有本土民營(yíng)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域的首創(chuàng)意義。但是，早期PPP相關(guān)法律的不完善以及政府和企業(yè)雙方在合同管理方面的薄弱，在初始約定中沒(méi)有涉及的一些后續(xù)變動(dòng)因素，使得項(xiàng)目的中后期出現(xiàn)了一些問(wèn)題，目前仍在協(xié)商解決過(guò)程中。

2.福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠

紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目于2003年正式立項(xiàng)，占地78畝，工程總投資約4億元，設(shè)計(jì)規(guī)模為日處理1200噸生活垃圾，年發(fā)電量1.4億千瓦時(shí)，項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)時(shí)，是福建全省最大的垃圾發(fā)電項(xiàng)目。項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)27年，政府按每噸43元的價(jià)格支付垃圾處理費(fèi)，并按約定額度、價(jià)格收購(gòu)其發(fā)的電。項(xiàng)目于2005年8月動(dòng)工建設(shè)， 2008年8月正式轉(zhuǎn)入商業(yè)運(yùn)營(yíng)。紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠正式投產(chǎn)以來(lái)，以焚燒發(fā)電為主、填埋為輔的垃圾綜合處理，連續(xù)安全生產(chǎn)，社會(huì)和環(huán)保效益顯著，公眾、社會(huì)資本和政府各方對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行情況都較為滿意。

3.中閩福清供水項(xiàng)目

2010年10月，福建中閩水務(wù)投資有限責(zé)任公司與福清市閩江調(diào)水工程建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司共同出資成立福建投資集團(tuán)(福清)水務(wù)有限公司。中閩水務(wù)公司以現(xiàn)金方式出資占股55%，福清閩調(diào)公司以經(jīng)評(píng)估的福清市建設(shè)局下屬七家福清市國(guó)有供水企業(yè)凈資產(chǎn)出資占股45%，協(xié)議合作期限50年，總投資10～20億元，一期投資5億元，并對(duì)項(xiàng)目公司架構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、價(jià)格調(diào)整機(jī)制、爭(zhēng)議解決機(jī)制等問(wèn)題做出規(guī)定。中閩福清項(xiàng)目實(shí)施后，通過(guò)與中閩水務(wù)合作后，實(shí)現(xiàn)資金、人才和技術(shù)等要素的快速引入，對(duì)當(dāng)?shù)厮畡?wù)事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，特別是對(duì)提高供水安全保障、解決歷史遺留問(wèn)題、降低漏損、提升水質(zhì)、改善服務(wù)等方面都起到了極大促進(jìn)作用。

4.三明煤氣項(xiàng)目

2014年12月，三明煤氣公司引入戰(zhàn)略投資者項(xiàng)目獲得福建省商務(wù)廳正式批復(fù)。這是三明市首個(gè)PPP(政府和社會(huì)資本合作模式)試點(diǎn)項(xiàng)目，也是福建大力推行PPP試點(diǎn)工作以來(lái)首個(gè)成功落地的項(xiàng)目。三明市煤氣公司與中國(guó)燃?xì)馔顿Y有限公司合資成立合資公司，三明煤氣公司占合資公司51%的股份，中國(guó)燃?xì)馔顿Y股份有限公司占49%，由中國(guó)燃?xì)庳?fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)管理，統(tǒng)一建設(shè)和經(jīng)營(yíng)全市燃?xì)狻Ｕ谟韬腺Y公司燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可證，經(jīng)營(yíng)年限30年。作為全國(guó)最大的跨區(qū)域管道燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)商之一，中國(guó)燃?xì)夤景l(fā)揮資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，而市政府主要負(fù)責(zé)燃?xì)鈨r(jià)格制定、質(zhì)量監(jiān)管和落實(shí)政策保障措施，該項(xiàng)目的成功運(yùn)作，將對(duì)后續(xù)推廣、運(yùn)用PPP模式將起到較好的借鑒和促進(jìn)作用。

(二)比較分析

4個(gè)不同時(shí)代的PPP項(xiàng)目案例，為我們大致勾勒了PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等核心要素的發(fā)展歷程。以下從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立、合同履行以及項(xiàng)目監(jiān)管等方面進(jìn)行比較分析，以發(fā)掘福建PPP項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中好的經(jīng)驗(yàn)以及有待完善的方面。

1.項(xiàng)目選擇方面

四個(gè)案例中，政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目的主要?jiǎng)右蜻€是從融資角度出發(fā)，因此，項(xiàng)目選擇也都是集中在需求比較穩(wěn)定、建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、收益持續(xù)穩(wěn)定、對(duì)社會(huì)資本較有吸引力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。也正因此，項(xiàng)目的評(píng)估論證主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益，沒(méi)有綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)等要素，同樣，也沒(méi)有進(jìn)行財(cái)政負(fù)擔(dān)能力評(píng)價(jià)，充分評(píng)估項(xiàng)目所需財(cái)政補(bǔ)貼及對(duì)政府支出承擔(dān)能力、債務(wù)水平和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，項(xiàng)目支付機(jī)制中政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼及保障機(jī)制須具有可持續(xù)性。

2.伙伴選擇方面

早期的刺桐項(xiàng)目，期初招商限定于外資，民營(yíng)企業(yè)是通過(guò)偶然的機(jī)會(huì)才有機(jī)會(huì)介入。紅廟嶺、福清供水、三明煤氣等項(xiàng)目則都引入了相對(duì)規(guī)范的招標(biāo)機(jī)制，均通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式，面向全球征集合作伙伴，吸引了諸多國(guó)內(nèi)外、國(guó)有民營(yíng)各類資本參與，政府也得以充分篩選優(yōu)質(zhì)的合作方?？疾旌献骰锇榈闹攸c(diǎn)也從注重資金實(shí)力轉(zhuǎn)到更加注重專業(yè)能力和綜合實(shí)力，對(duì)企業(yè)的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力、社會(huì)評(píng)價(jià)等進(jìn)行綜合評(píng)估，積極引入信譽(yù)好、有實(shí)力的專業(yè)運(yùn)營(yíng)商參與項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。如刺桐大橋、紅廟嶺項(xiàng)目的合作方名流企業(yè)、保羅集團(tuán)都擁有資金實(shí)力，對(duì)于項(xiàng)目業(yè)務(wù)都是首次介入，而福清供水項(xiàng)目的合作方中閩水務(wù)集團(tuán)是福建省政府重點(diǎn)扶持培育的省屬水務(wù)集團(tuán)，三明煤氣項(xiàng)目的合作方中國(guó)燃?xì)馔顿Y有限公司則是中國(guó)最大的跨區(qū)域能源服務(wù)企業(yè)之一。案例中還顯示出，國(guó)企在與政府進(jìn)行公共領(lǐng)域合作時(shí)，顯現(xiàn)出一定優(yōu)勢(shì)，而且政府也一般地認(rèn)為國(guó)資對(duì)保障公共產(chǎn)品供給安全更有先天優(yōu)勢(shì)。

3.合同訂立方面

PPP項(xiàng)目合同是政府方和社會(huì)資本方明確合作方式的法律性文件，是PPP項(xiàng)目得以順利實(shí)施的核心要件。四個(gè)案例項(xiàng)目的合同訂立機(jī)制、合同反映內(nèi)容不斷完善，從刺桐大橋項(xiàng)目的一紙通知書(shū)，發(fā)展到三明煤氣項(xiàng)目需訂立的《股權(quán)并購(gòu)協(xié)議》、《中外合資經(jīng)營(yíng)合同》、《中外合資章程》等一系列框架協(xié)議，對(duì)項(xiàng)目公司架構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、價(jià)格調(diào)整機(jī)制、爭(zhēng)議解決機(jī)制的約定越來(lái)越規(guī)范詳盡。

(1)更加注重引入專業(yè)力量提高合同訂立質(zhì)量。相比較于刺桐項(xiàng)目中“快速上馬、火速簽約、一紙合同”的匆忙，紅廟嶺、福清供水、三明項(xiàng)目則高度重視合同訂立的各項(xiàng)工作，專門聘請(qǐng)專業(yè)的中介咨詢機(jī)構(gòu)擔(dān)任項(xiàng)目顧問(wèn)，借助行業(yè)專業(yè)的視角形成與之相匹配的規(guī)范契約文本，既對(duì)項(xiàng)目安全性做出規(guī)定，又對(duì)各方的權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行了明確，從源頭上避免了政府主導(dǎo)合同式的“外行管內(nèi)行”或僅委托招標(biāo)代理公司出具制式合同情況造成的“先天性缺陷”，為項(xiàng)目的成功奠定了基礎(chǔ)。

(2)政府和社會(huì)資本分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)更加合理。刺桐大橋項(xiàng)目中，根據(jù)項(xiàng)目建成時(shí)政府有關(guān)收費(fèi)的批復(fù)，收費(fèi)期限為30年，而根據(jù)2004年頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，收費(fèi)最長(zhǎng)不得超過(guò)25年，據(jù)此，福建省政府將該橋收費(fèi)期限縮短為25年，至2021年止，而因?yàn)楹贤腥狈@方面的約定，國(guó)家政策法規(guī)變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)可能由業(yè)主獨(dú)自承擔(dān)。紅廟嶺項(xiàng)目中，政府和福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電有限公司簽訂時(shí)，就對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，保證了讓最有能力的一方來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。如：政府應(yīng)保證各種許可和批準(zhǔn)以備改造協(xié)議，履行電力收購(gòu)等；社會(huì)資本應(yīng)在特許期內(nèi)自行承擔(dān)項(xiàng)目的所有費(fèi)用及風(fēng)險(xiǎn)，并負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、采購(gòu)、安裝、測(cè)試、試運(yùn)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和修理等。

(3)更加注重建立項(xiàng)目利益調(diào)整機(jī)制。PPP項(xiàng)目合作時(shí)間長(zhǎng)達(dá)幾十年，合同訂立時(shí)不可能預(yù)見(jiàn)并約定所有的問(wèn)題，在保證合內(nèi)容的完整性和相對(duì)穩(wěn)定性的同時(shí)，合理設(shè)置合同條款變更的靈活調(diào)整機(jī)制、重新談判觸發(fā)機(jī)制及爭(zhēng)端解決機(jī)制，有利于形成良好的合作關(guān)系。刺桐大橋項(xiàng)目中，企業(yè)與政府沒(méi)有就收費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制形成任何契約，正式運(yùn)營(yíng)18年來(lái)，在人工成本、生產(chǎn)要素成本以及管理成本不斷上升的情況下，始終未能對(duì)車輛通行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整，對(duì)項(xiàng)目建成時(shí)晉江之上只有2座收費(fèi)大橋，到現(xiàn)在已有建成8座大橋，除刺桐大橋外，其余大橋均已處于免費(fèi)通車狀態(tài)，而對(duì)這種狀態(tài)下，企業(yè)拿不出任何與政府進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”的契約依據(jù)。在紅廟嶺項(xiàng)目中，為防止出現(xiàn)由于項(xiàng)目調(diào)整機(jī)制缺失，或是社會(huì)資本虧損嚴(yán)重，項(xiàng)目無(wú)法維系，或是社會(huì)資本賺得“盆滿缽滿”政府被迫高價(jià)回購(gòu)甚至不履約的局面，紅廟嶺垃圾焚燒項(xiàng)目協(xié)議設(shè)置了對(duì)保底垃圾交付數(shù)量和保底量的提高、降低條件；對(duì)垃圾處理單價(jià)變動(dòng)觸發(fā)條件都做出了約定，保證項(xiàng)目收益情況能根據(jù)外部因素上下雙向變動(dòng)，使得民生工程不至于成為社會(huì)資本的“搖錢樹(shù)”，又能有效激發(fā)社會(huì)資本提高經(jīng)營(yíng)效率的積極性。

4.合同履行方面

刺桐大橋項(xiàng)目中，對(duì)投資方而言，只有收費(fèi)權(quán)得到了保障，其他權(quán)益并未得到很落實(shí)，比如投資方在大橋兩側(cè)管轄范圍內(nèi)自設(shè)的廣告牌被泉州市政府強(qiáng)勢(shì)拆除，以及1998年、2006年政府兩次安排項(xiàng)目公司投資建設(shè)市政工程項(xiàng)目，這些來(lái)自政府的強(qiáng)勢(shì)要求無(wú)不給企業(yè)增加了沉重的負(fù)擔(dān)。在紅廟嶺、福清供水、三明煤氣項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本則呈現(xiàn)出較好的合作狀態(tài)，根據(jù)合同協(xié)議，積極發(fā)揮政企各自優(yōu)勢(shì)。紅廟嶺項(xiàng)目中，面對(duì)城市發(fā)展需求和垃圾、污水處理廠選址困難及可能對(duì)周邊居民帶來(lái)的一些不利影響等矛盾，福州市通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，利用原紅廟嶺垃圾填埋場(chǎng)規(guī)劃用地、運(yùn)輸專用通道等已有設(shè)施，設(shè)計(jì)建設(shè)紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠，最大限度降低了項(xiàng)目前期征地、拆遷和施工等風(fēng)險(xiǎn)，又充分實(shí)現(xiàn)與原垃圾填埋場(chǎng)的無(wú)縫對(duì)接，減少了運(yùn)營(yíng)成本。福清水務(wù)項(xiàng)目中，針對(duì)實(shí)際中水價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制執(zhí)行不到位，過(guò)低水價(jià)造成水資源浪費(fèi)成本低，企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本與水價(jià)長(zhǎng)期倒掛，經(jīng)營(yíng)動(dòng)力不足等問(wèn)題，福清市政府積極依規(guī)推動(dòng)水價(jià)調(diào)價(jià)工作，保證項(xiàng)目公司正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)供給質(zhì)量。

5.項(xiàng)目監(jiān)管方面

社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的根本目的在于獲取投資收益，確保公共服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量，仍需依靠強(qiáng)有力的政府監(jiān)管。四個(gè)案例都反映出，政府更多關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)度、工程質(zhì)量、投資成本等的監(jiān)管，尚未建立起包括項(xiàng)目成本收益、公眾滿意度、可持續(xù)性等指標(biāo)在內(nèi)的綜合評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，PPP項(xiàng)目多涉及專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，政府監(jiān)管能力不足的問(wèn)題也日益凸顯。紅廟嶺項(xiàng)目中，政府的日常監(jiān)管主要依托于紅廟嶺垃圾填埋廠和市容局等，人員技術(shù)力量較為薄弱，沒(méi)有做到“全過(guò)程、全方位”監(jiān)管，只能對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)與監(jiān)管指標(biāo)進(jìn)行對(duì)照監(jiān)管，容易導(dǎo)致監(jiān)管“盲區(qū)”的產(chǎn)生。

三、加快推廣運(yùn)用PPP模式的政策建議

(一)積極穩(wěn)妥推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)

一是要正確認(rèn)識(shí)PPP模式的意義。PPP模式確實(shí)是破解地方政府債務(wù)難題的一劑良方，但是地方政府不能就此把思想局限于緩解財(cái)政壓力上，而是要以此為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，努力營(yíng)造公平透明的市場(chǎng)環(huán)境，加強(qiáng)監(jiān)管、確保社會(huì)福利最大化。二是要選好項(xiàng)目漸次推廣。PPP模式應(yīng)選取價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定，并且以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的優(yōu)質(zhì)、典型項(xiàng)目實(shí)施。要積極穩(wěn)妥推進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)管理，更好地將那些政策風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)較為確定可控的公共項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入試點(diǎn)范圍，不能因急于完成任務(wù)而降低社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的門檻。三是扎實(shí)做好項(xiàng)目評(píng)估工作。在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力等因素，確保PPP項(xiàng)目“物有所值”。

(二)完善PPP機(jī)制政策及制度環(huán)境建設(shè)

一是加快推進(jìn)PPP專門立法?，F(xiàn)行PPP相關(guān)法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，部分文件之間甚至在模式的稱謂和內(nèi)涵方面相互矛盾。要對(duì)現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理，消除有沖突的制度障礙。二是進(jìn)一步完善政策支持體系。近期，中央部委PPP相關(guān)政策文件密集性出臺(tái)，PPP模式推廣制度框架基本建立，但是，還應(yīng)進(jìn)一步完善涉及社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)保障機(jī)制、政府投資引導(dǎo)機(jī)制以及配套金融服務(wù)等政策。同時(shí)，要做好政策解讀與宣傳。三是進(jìn)一步完善PPP相關(guān)財(cái)政管理政策。要積極探索PPP項(xiàng)目融資與預(yù)算及負(fù)債管理的銜接，建立PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債平衡表，嘗試建立PPP項(xiàng)目財(cái)政準(zhǔn)備金或風(fēng)險(xiǎn)金制度，有效覆蓋和隔離風(fēng)險(xiǎn)。

(三)健全政府履行契約責(zé)任的保障機(jī)制

當(dāng)前，很多民營(yíng)資本對(duì)PPP抱觀望態(tài)度，就是擔(dān)心地方政府過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，缺乏合作意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)。打消社會(huì)資本疑慮，需要培育政府的契約精神和建立保障機(jī)制。一是完善合同管理。要通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、基于成本的調(diào)價(jià)機(jī)制以及項(xiàng)目退出機(jī)制，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益，為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施和全生命周期管理提供合法有效的合同依據(jù)。要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善細(xì)化合同條款，逐步形成一批科學(xué)合理、全面規(guī)范、切實(shí)可行的合同文本，以供參考示范。二是加強(qiáng)合同管理能力建設(shè)。要加強(qiáng)對(duì)地方政府及相關(guān)部門、社會(huì)資本以及PPP項(xiàng)目其他參與者方的法律和合同管理培訓(xùn),使各方牢固樹(shù)立法律意識(shí)和契約觀念。同時(shí)，要借助專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的力量幫助各方識(shí)別、防控風(fēng)險(xiǎn)。三是建立確保政府履約的預(yù)算機(jī)制。項(xiàng)目涉及的政府支付義務(wù)，要在財(cái)政預(yù)算、政府資產(chǎn)負(fù)債表中加以體現(xiàn)，以清晰的預(yù)算機(jī)制，確保按時(shí)兌現(xiàn)財(cái)政承諾，增強(qiáng)社會(huì)資本的信心，讓長(zhǎng)期合同得以貫徹下去。

(四)積極探索多元化的PPP模式創(chuàng)新

要鼓勵(lì)各地在通盤考慮PPP項(xiàng)目規(guī)模上限與政府財(cái)力狀況的關(guān)系后，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)嘗試各種形式的PPP模式創(chuàng)新和模式組合，更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，滿足政府融資的要求同時(shí)引入先進(jìn)的管理及技術(shù)?？梢怨膭?lì)一些民企以“抱團(tuán)”成立項(xiàng)目公司的方式，參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，整合民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，提高整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力，以解決單個(gè)民企體量小、無(wú)法參與重大項(xiàng)目合作的問(wèn)題。

(五)加強(qiáng)政府對(duì)PPP項(xiàng)目的全生命周期監(jiān)管

一是建立中期績(jī)效評(píng)估機(jī)制。要將PPP項(xiàng)目納入現(xiàn)行財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完善績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示，并作為項(xiàng)目?jī)r(jià)格、補(bǔ)貼、合作期限等調(diào)整的依據(jù)。二是創(chuàng)新項(xiàng)目監(jiān)管方式。借鑒國(guó)際通行做法，強(qiáng)制引入政府采購(gòu)信用擔(dān)保，通過(guò)第三方監(jiān)管彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足，減輕項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)PPP監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。目前中央和省級(jí)財(cái)政部門先后成立了政府和社會(huì)資本合作中心，但財(cái)政部門作為PPP項(xiàng)目的重要參與方之一，其在項(xiàng)目篩選以及招投標(biāo)中的獨(dú)立性有待進(jìn)一步明確。從適度增強(qiáng)PPP模式監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性角度出發(fā)，可考慮成立由財(cái)政部門、發(fā)展和改革委員會(huì)、各級(jí)行業(yè)主管機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)以及社會(huì)團(tuán)體等共同參與的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，承擔(dān)PPP項(xiàng)目的技術(shù)支持和政策服務(wù)、評(píng)估評(píng)價(jià)和咨詢等工作。

〔1〕 賈康,等.PPP機(jī)制創(chuàng)新:呼喚法治化契約制度建設(shè)[R].財(cái)政部科學(xué)研究所研究報(bào)告,2014年第51期.

〔2〕 財(cái)政部.PPP項(xiàng)目示范成效明顯面臨問(wèn)題亟待解決[Z].財(cái)政簡(jiǎn)報(bào),2015年第11期.

〔3〕 賈康.發(fā)揮PPP模式在改革創(chuàng)新中的正面效應(yīng).地方財(cái)政研究，2014:9.

〔4〕 劉雅南,等.基于案例分析的PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)及啟示[R].中債資信專題報(bào)告,2015年第5期.

〔5〕 王守清，劉婷.PPP項(xiàng)目監(jiān)管：國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和政策建議.地方財(cái)政研究，2014:9.